十八大以來中國共產黨引導社會組織發展的基本經驗

康宗基

(福州大學 馬克思主義學院，福州 350116)

自十八大提出“引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用”以來，黨和政府從推進國家治理現代化的戰略高度，對社會組織的發展做出了一系列改革創新：首次提出“努力走出一條具有中國特色的社會組織發展之路”這一重大命題，首次提出加快形成“政社分開、權責分明、依法自治”的現代社會組織體制，首次提出“加強社會組織立法”，首次提出“在社會組織中設立黨組”，等等。正是在黨和政府的積極引導下，我國社會組織發展不斷取得新成就。民政部《社會服務發展統計公報》(1)參見中華人民共和國民政部網站，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/。顯示，2011年底全國共有社會組織46.2萬個，截至2019年底，全國共有社會組織86.7萬個，增長了87.7%。社會組織已經成為新時代全方位參與國家建設的一支重要力量。十八大以來，黨和政府在引導社會組織發展的過程中，積累了豐富的經驗，標志著黨和政府對中國特色社會組織發展規律的探索和認識邁出了新的步伐。及時總結這些實踐經驗，有助于更好地發揮社會組織在國家治理現代化中的積極作用。

一、堅持黨政引導與依法自治相結合

中國特色社會組織的發展首先是堅持中國共產黨的領導，是在黨和政府引導下的有序發展。其中，黨政引導是發展中國特色社會組織的根本，依法自治是社會組織發展的內生動力，而政社分開是理順黨政引導與依法自治關系的關鍵。

首先，堅持黨政引導是根本。“黨政引導”既是中國特色社會組織發展的“中國話語”，也是中國特色社會組織發展的“中國經驗”。“黨政引導”指的是黨和政府通過特定的途徑和方式，將社會組織的發展納入到國家治理體系中來，使社會組織成為推動國家治理現代化的重要社會力量。其中，黨對社會組織的領導，是指中國共產黨以自己正確的理論、路線、方針、政策和率先垂范的行動，引導社會組織朝著黨指引的方向前進、以“確保社會組織發展的正確政治方向”的一種行為和活動。而政府對社會組織的引導作用主要體現為，政府既可以從社會發展全局出發來界定社會組織的角色與功能，通過其掌握的關鍵性社會資源，有選擇地培育符合社會發展要求的社會組織，也可以通過規章制度的制定實現對社會組織的監督管理。回顧新中國成立以來中國社會組織的發展歷程，不難發現，正是黨和政府深刻認識到社會組織發展的必然性和重要性，主動為社會組織的發展創造條件，并提供人、財、物等方面的支持，中國社會組織才得以較快發展起來。

十八大以來，加強社會組織黨的建設成為新時代黨建工作的新氣象。2015年6月，中央審議通過了《中國共產黨黨組工作條例(試行)》，明確提出要“在社會組織中設立黨組”。2015年9月，中共中央辦公廳印發了《關于加強社會組織黨的建設工作的意見(試行)》，這是我國首次對社會組織黨建工作做出系統論述。意見強調了加強社會組織黨建工作的重要意義和總體要求，并從功能定位、體制和機制、活動內容和方式、隊伍建設和組織領導等七個方面系統論述了新形勢下社會組織黨建問題。黨的十九大提出要“注重從社會組織中發展黨員”，要“把社會組織基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘”。[1]

其次，堅持依法自治是基礎。依法自治是社會組織發展的內生動力，是發展中國特色社會組織的基礎。黨政引導與社會組織依法自治不是此消彼長的“零和博弈”關系，而是通過健全社會治理體制機制，實現黨委領導、政府主導與社會協同的辯證統一。“依法自治”指社會組織享有在法律法規范圍內自我管理和服務、自我發展和完善的權利，這就要求黨和政府依法保障社會組織的“自愿成立、自選領導、自律運行、自聘人員、自主業務”和“無行政級別、無行政事業編制、無行政業務主管部門、無現職國家機關工作人員兼職”的獨立地位。[2]依法自治的社會組織一方面能夠承擔政府轉移出來的職能，從而為政府職能轉變奠定基礎；另一方面可以提高社會組織參與社會治理的能力。針對現行社會組織發展缺乏“法律”層次的立法情況，黨的十八屆四中全會首次明確提出“加強社會組織立法，規范和引導各類社會組織健康發展”，并強調發揮社會組織在法治社會建設中的積極作用。

再次，堅持“政社分開”是關鍵。正確處理好黨政引導與社會組織依法自治的關系，關鍵是“加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用”[3]。“政社分開”是指政府的行政職能要與社會組織的自我管理相對分離，尤其是黨政機關要與社會組織分離，通過科學界定政府與社會組織的責權關系，厘清相互之間的邊界，做到“不越位、不缺位、不錯位”。由于各種歷史原因，我國長期存在“政社不分”的體制，社會組織常常扮演著“二政府”的角色。這不僅制約著社會組織的發展，也影響社會組織參與社會治理的效果。十八大以來，“政社分開”的實踐開始從行業協會商會拉開序幕。2015年7月8日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，明確要求厘清行政機關與行業協會商會的職能邊界，使行業協會商會成為依法自治的社會組織。總體方案還明確勾勒出了行政機關與行業協會商會脫鉤的時間表與路線圖，要求行政機關與行業協會商會在機構、職能、資產、人員和黨建等五個方面實現脫鉤要求。

二、堅持“頂層設計”與“摸著石頭過河”相結合

建立現代社會組織體制是完善國家治理體系的重要內容。十八大以來，黨和政府在全面深化改革的戰略部署下，一方面加強引導社會組織發展的“頂層設計”，另一方面繼續在“摸著石頭過河”中探索社會組織發展體制，從而形成基層探索與頂層決策之間的良性互動，不斷推進現代社會組織體制的建立和完善。

首先，加強引導社會組織發展的“頂層設計”。“頂層設計”是一種自上而下的“整體謀劃”或“總體部署”。在這一思想的指導下，黨和政府圍繞社會組織發展做出了一系列“自上而下”的頂層設計。黨的十八大提出要引導“社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用”，首次提出要加快形成“政社分開、權責分明、依法自治”的現代社會組織體制。黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，進一步指出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”[3]。在“治理”的理念下，決定除了對社會組織改革發展進行專章部署之外，還在政治、經濟、社會、文化、黨建等專題中對社會組織的地位、作用等提出了新希望和新要求。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》，這是一個關于社會組織發展的綱領性文件，第一次提出“努力走出一條具有中國特色的社會組織發展之路”這一重大命題，為中國社會組織發展提供了前進方向和行動指南。2018年，黨的十九屆三中全會把社會組織作為黨和國家機構改革的一項內容進行統籌謀劃。

其次，繼續在“摸著石頭過河”中探索社會組織管理體制。對于社會組織發展來說，“摸著石頭過河”是指在沒有現成經驗可供借鑒、學習的條件下，通過邊行邊試，以投石問路的方式探尋社會組織發展的辦法。這種方法側重于自下而上的實踐探索，在試驗糾偏、總結經驗的過程中逐步掌握社會組織發展的規律性。以社會組織雙重管理體制為例，“成立社會組織需經業務主管單位審查同意”這一規定，已經成為制約社會組織發展的主要障礙，因此改革這一雙重管理體制成為理論界以及實踐部門的共同吁求。但是，目前從中央立法層次上廢除社會組織雙重管理體制，可能帶來較大的社會風險，因此，繼續通過“摸著石頭過河”的方法探索社會組織管理辦法，允許并鼓勵地方政府在國家制度允許的范圍內，結合當地社會需求推動社會組織的制度創新，不僅能滿足地方經濟社會發展的需求，還能夠把風險和失誤降到最低，從而保證社會組織工作的穩步推進。

三、堅持平衡發展與重點突破相結合

社會組織只有多樣化發展才能滿足人民日益增長的美好生活需要。黨和政府在社會組織建設中堅持兩點論和重點論的統一，既堅持社會組織的平衡發展、系統推進，又立足當前發展階段特點，根據社會需要的緊迫程度，有重點、分類推進社會組織的發展，從而提高社會組織的整體水平。

首先，推進社會組織的平衡發展。社會組織的類型多種多樣，不同的社會組織在不同領域、不同行業都發揮著重要的作用。只有充分發揮多元社會組織的協同治理作用，才能滿足人民日益增長的多樣化的公共服務需要。十八大以來，黨和政府高度重視不同功能和類型的社會組織的平衡發展。在經濟建設方面提出要注重發揮行業協會商會的作用，要“廣泛引導和動員社會組織參與脫貧攻堅”等；在民主政治建設方面提出要“拓寬社會組織的協商渠道”，使社會組織成為我國公民有序政治參與的重要渠道和方式；在社會建設方面提出要發揮社會組織在教育、醫療、志愿服務等方面的作用，要“發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”；在文化建設方面提出要培育文化類社會組織、“引導文化類社會組織依法依規開展公共文化服務，適合由社會組織提供的公共文化服務事項交由社會組織承擔”；在生態建設方面鼓勵社會組織參與美麗中國建設，提出要“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”。

其次，以社會需求為導向，有重點、分類推進社會組織的發展。強調社會組織的平衡發展，并不是要求平均用力，而是在社會發展不同階段，根據社會需要的緊迫程度，有重點地發展社會組織。2013年3月，十二屆全國人大一次會議提出“通過重點培育、優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，推進社會領域的改革”。這四類社會組織是當前社會需求比較突出的四個領域。以城鄉社區服務類社會組織為例，基層是社會治理的重點，也是社會治理的難點。社區社會組織在提供社區服務、擴大居民參與、培育社區文化、促進社區和諧等方面發揮著重要作用。十九大提出“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。2017年12月，民政部頒發了《關于大力培育發展社區社會組織的意見》，強調指出“培育發展社區社會組織，對加強社區治理體系建設、推動社會治理重心向基層下移、打造共建共治共享的社會治理格局，具有重要作用”，并從總體要求、作用領域、扶持力度、管理服務等方面對如何培育發展社區社會組織提出了實施意見。

四、堅持培育扶持與監督管理相結合

社會組織發展需要充滿活力，但這種活力又必須是有序活動的。黨和政府在引導社會組織發展過程中，正確處理“放”和“管”的關系，在不斷激發社會組織發展活力的同時，又加強對社會組織的監督管理，從而促進社會組織的有序發展，初步改變了長期以來社會組織“一管就死、一放就亂”的局面。

首先，加大對社會組織的培育扶持力度。由于我國社會組織起步晚，發展中還面臨著很多自身難以克服的困難，需要黨和政府積極引導、主動培育，才能激發社會組織發展的活力。十八大以來黨和政府引導社會組織發展的一個重大特點是把政府職能轉變與社會組織的改革發展聯系起來，從而為社會組織的發展讓渡空間。2013年3月，國務院辦公廳在關于實施《國務院機構改革和職能轉變方案》中，列出了72項任務清單，其中有10項與社會組織管理制度的變革密切相關，凸顯了社會組織改革發展在國家改革全局中的重要位置。與此同時，黨和政府也加大了政府購買社會組織服務的力度。黨的十八屆三中全會提出“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”[3]。在中央的統一部署下，2013年9月，國務院辦公廳下發了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，明確了“承接政府購買服務的主體包括依法在民政部門登記成立或經國務院批準免予登記的社會組織”。2016年12月，財政部、民政部又出臺了《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》，從總體要求、主要政策、保障措施等方面，對通過政府購買服務支持社會組織培育發展提出了指導意見。此外，國家發改委、文化部、工信部等部委也從各自部門特點出發，探索試行購買社會組織公共服務工作，并從登記備案、人才建設、稅收減免等方面出臺相關具體落實政策，支持培育社會組織的發展。

其次，加強對社會組織的監督管理。社會組織是一種聚合性的社會力量，既可能成為推動我國改革的進步力量，也可能成為阻礙我國改革的消極力量。尤其是在社會轉型期，由于較為發達的公共倫理還沒有形成，良好的法律體系還沒有建立，因此，很難保證社會組織會在短期內發展成有助于社會轉型的力量。綜觀我國社會組織發展情況，由于歷史等因素的影響，社會組織整體上仍然存在著能力不強、結構不合理、公信力不足等問題，個別社會組織甚至成為西方某些敵對勢力破壞我國社會穩定的幫手。十八大以來，黨和政府加強了對社會組織的監督管理，除了繼續采取年檢、評估等手段外，還不斷創新、完善監管方式方法，如加強對社會組織負責人、資金、活動的管理，完善信息公開制度，建立社會組織統一代碼，加強社會組織誠信自律建設，加強對社會組織的事中事后監管，健全社會組織退出機制等。

堅持法德共治是加強社會組織監督管理的重要手段。一方面，穩步推進社會組織相關立法和修法工作。黨的十八屆四中全會首次明確提出“加強社會組織立法，規范和引導各類社會組織健康發展”，并強調發揮社會組織在法治社會建設中的積極作用。2016年9月1日起施行《中華人民共和國慈善法》。這是中國第一部關于慈善事業建設的基礎性和綜合性法律。從某種意義上講，慈善法將在未來一段時間起到替代社會組織法的作用，也將極大地推動現有社會組織管理體制的改革。2017年10月1日起施行《中華人民共和國民法總則》，明確了社會組織的法人主體資格，社會組織作為治理主體身份得到法治保障。另一方面，為了使社會組織確立鮮明的價值導向，增強社會組織成員自覺踐行社會主義核心價值觀的意識，2014年10月31日，民政部等部位聯合印發《關于推進行業協會商會誠信自律建設工作的意見》，要求行業協會商會按照社會主義核心價值觀要求，研究制定行業職業道德準則，培育從業人員的職業道德和職業精神，全面提高從業人員的思想道德素質。2018年1月12日，民政部公布《社會組織信用信息管理辦法》，對社會組織的信用建設提出了具體要求。

五、堅持“引進來”與“走出去”相結合

“引進來”與“走出去”是十八大以來黨和政府引導社會組織發展的兩個重要途徑。一方面歡迎境外社會組織來華開展友好交流合作，另一方面鼓勵有條件的社會組織走出國門，參與全球治理和國際合作。通過“引進來”與“走出去”相結合，不斷推動中國社會組織的國際化發展。

首先，支持境外社會組織來華開展友好合作交流。改革開放以來，境外社會組織不斷進入中國開展交流活動，至今已經成為一支不可忽視的社會力量。整體上看，境外社會組織通過與中國的政府機構或社會組織開展務實合作，為推動中國經濟發展和社會進步、促進中國人民與世界各國人民之間的友好交流做出了積極貢獻。但是也應看到，由于組織宗旨、組織背景、價值目標等的不同，一些境外社會組織的活動違反了我國的法律法規，對我國的改革和發展造成潛在的和實際的危害。長期以來，我國對境外社會組織在華活動的相關管理法律制度一直處于缺位狀態，實踐中往往通過“不承認、不取締、不干預”政策來應對。這種“三不”政策既不能為境外社會組織在華活動提供便利條件，又不能及時有效制止境外社會組織在華的一些不良行為。為此，黨的十八屆四中全會提出要“加強在華境外非政府組織管理，引導和監督其依法開展活動”。自2017年1月1日起，《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》正式施行。這是中國首部規范境外社會組織在中國境內活動的法律，結束了境外社會組織在中國境內開展活動缺乏法律依據、管理混亂的狀況，將為越來越多的境外社會組織來華開展友好合作交流提供重要的保障。

其次，鼓勵中國社會組織“走出去”，參與全球治理和國際合作。在支持境外社會組織來華開展友好合作交流的同時，黨和政府不斷鼓勵中國社會組織走出國門，依法參與全球治理，明確提出要“引導社會組織有序開展對外交流，參加非政府間國際組織，參與國際標準和規則制定，發揮社會組織在對外經濟、文化、科技、體育、環保等交流中的輔助配合作用，在民間對外交往中的重要平臺作用”[4]。近年來，“一帶一路”倡議的實施為中國社會組織“走出去”提供了難得的機遇。黨和政府深刻認識到“一帶一路”的成功推進不僅需要政府和企業的努力，還應發揮社會組織的積極作用。社會組織可以利用其自身特點和優勢開展公共外交、對外援助等活動，可以“傳播好中國聲音，講好中國故事，向世界展現一個真實的中國、立體的中國、全面的中國”[5]。正因如此，“加強沿線國家民間組織的交流合作”被寫入《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》。

總之，黨和政府通過“引進來”與“走出去”相結合，不斷推動中國社會組織的國際化發展。這既是中國積極參與全球治理的必然要求，也是提升中國社會組織能力的必由之路。目前中國社會組織國際化發展水平較低，還處于起步階段。據統計，我國擁有國際及其涉外組織類的社會組織不到600個，占全部社會組織總量的0.1%都不到。[6]中國社會組織的國際化發展既需要其自身的努力，也離不開政府的支持。政府可以幫助社會組織搭建相關平臺，促進中國社會組織與國際知名社會組織之間的交流與合作。通過“引進來”與“走出去”相結合，中國社會組織在與境外社會組織的交流合作中，能夠學習國際知名社會組織先進的管理理念和成熟的管理經驗，能夠在實踐中鍛煉和培養一批熟悉國際慣例、精通海外項目運作的高素質人才，從而不斷提高自身的國際化水平。近年來，正是在黨和政府的引導和推動下，一些社會組織開始邁入國際舞臺，并成為全球治理中一支弱小但極具生命力的新生力量。

當前，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。有效解決新時代社會主要矛盾需要社會組織承擔更多的職能，扮演更重要的角色，發揮更大的作用。研究、總結十八大以來黨和政府引導社會組織發展的基本經驗，有助于深刻把握社會組織發展的內在邏輯，發揮社會組織在國家治理現代化建設中的積極作用。