國家理論視角下中西政黨在國家建設中功能區隔初探

張 穎

(華東師范大學 政治學系，上海 200241)

一、政黨權力邏輯表征

政黨權威與政黨權力不可分割，也可以說權力決定權威，權威反作用于權力。政黨存在的合法性須以權威為基礎，方可獲社會和公民的認同，才能得以長久、持續發展。“中央要有權威，改革要成功，就必須有領導有秩序地進行。沒有這一條，就是亂哄哄，各行其是。怎么行呢？”[1]政黨根據其權力運行可劃分為決策權、執行權、監督權，目的在于確定功能邊界，避免過度集中于個人或部門。這樣政黨存在才能富有活力，對政府運行才能起著有效的支配和決定作用。在中國特色社會主義政治制度中，中國共產黨是國家唯一的執政黨，執掌國家政權，通過正確的路線、方針、政策，完成對國家的領導。其他民主黨派是參政黨而非反對黨，參與國家事務、經濟事務和社會事務的管理，但須接受中國共產黨的政治領導。政黨在民主國家的存在，必須以一定的群眾基礎和階級基礎為條件，這是得到廣大人民認可和服從的條件。其要長久地存在和發展，綱領、路線和方針就要具有先進性和進步性，對所代表的階級起著指引和導向作用。此外，政黨本身組織結構的嚴密性，相較其他社會團體、政治社團而言，更能凝聚意識和形成共識。“如果政黨的綱領和路線順應社會發展的要求，符合社會進步的方向和趨勢，政黨的組織機構、階級成分等要素對社會的發展進程起了推動作用，那么這個政黨就是先進的……”[2]基于政黨綱領之下的規制和制度，是其有效運行的邊界和范圍，能提升政黨對國家和社會的治理績效，鞏固其統治權威基礎。因為“建立在相信統治者的章程所規定的制度和指令權利的合法性之上”，為公民個人行為提供了合法論證，是“一種官職事務的持續的，受規則約束的運作，這種運作是在一種權限管轄范圍之內”。[3]對規則和制度應做廣義理解，不僅指黨章、黨規、憲法、法律等，還包括約定俗成的習慣和行之有效的經驗，因為潛移默化的做法更能持久地影響個體的思維和習慣。

另一方面，民主黨派又對執政黨進行一定的監督，雖沒有直接的法律效力，但有道德和紀律的無形壓力。西方國家政黨制度分為兩黨制和多黨制，通過民主選舉民主投票實現輪流上臺，相互之間激烈競爭。中西方由于其階級基礎和經濟基礎不同，造成了資本主義政黨制度和社會主義政黨制度的本質分殊。前者代表極少數人的利益，合法性和權威性脆弱，很難對社會公共資源尤其是社會稀缺資源進行權威性分配，易造成社會財富占有和分配兩極化，民主權利和機會公平失衡。社會主義政黨基于公有制和集體所有制經濟，從根本利益和長遠利益上保障了大多數人的公平正義。執政黨沒有自己的局部利益，杜絕了黨派傾軋和權力之爭，在聯結國家和社會上更有效，這種“有效性，是指實際的政績即該制度在大多數人民及勢力集團如大商業或軍隊眼中能滿足政府基本功能的程度”[4]。

西方國家奉行三權分立和權力制衡，決策過程的程序性要求導致各方僵持不下，以致互不讓步，造成民主內耗，錯失政策執行的寶貴時間。決策民主表決很難形成多數對少數的決定性影響，方案和政策無法形成一致性，而當重大事項形成決定時，實施的時間和空間已然改變。中國共產黨堅持民主集中制，提高了黨對國家的治理績效，“形成治國理政的強大合力，切實防止出現相互掣肘、內耗嚴重的現象”[5]，作為有效的政黨制度實現方式，確保了個人與集體、局部與整體、下級與上級、地方與中央的統一，實現了紀律與自由、民主與法制、權利與義務的一致。作為一種重要的容錯機制和糾錯機制，民主集中制弭平了國家治理體系和治理能力之間的鴻溝，實現了國家治理體系和治理能力現代化，相較西方兩黨制或多黨制下的黨派對立和內耗，能夠自覺抵制大政府主義及地方保護主義，做到全國上下一盤棋，統籌協調和點面結合，減少各種阻力，增加各種助力。因此，馬克思才說，“國際的一個基本原則——團結。如果我們能夠在一切國家的一切工人間牢牢地鞏固這個富有生氣的原則，我們就一定能夠達到我們向往的偉大目標”[6]。

從中西政黨的屬性上看，其民主的經濟基礎和階級本質存在差異。資本主義政治制度和政黨制度下，金錢支配政治權力和階級關系，絕大部分人被排除在民主之外。人們的政治訴求依托非制度化表達渠道，政黨對一般民眾的吸引力有限，人們的政治參與熱度較低甚至政治冷漠。政治過程中個人在財富方面的影響力經常超過政治的履行力，特別是政黨代表性嚴重不足，越來越傾向于少部分人的利益。其推舉出的政治人，參與國家政治職能選舉，獲得的承認遠不到選民的一半比例。這不足一半的代表性，反而代表了大多數人，可知其民主的虛假性。尤其是亞非拉第三世界國家，在不具備實施西方政治民主和自由的情況下，機械模仿和全盤照抄西式政治制度，造成了制度水土不服和消化不良，“民族和階級斗爭日益激化，叛亂和群眾暴力反復出現，軍事政變屢見不鮮，個人專橫、根基不穩的領袖人物掌權，常采取災難性的社會和經濟政策，內閣部長和文職官員們貪污成風，寡廉鮮恥，公民的權利和自由橫遭侵犯，官僚機構的效能和表現江河日下”[7]。相反，中國共產黨有著廣泛的階級及群眾基礎，黨章、憲法、法律等保證民主黨派的代表性，適應新興社會階層變化，不斷調整政黨的社會基礎，各種新興社會組織特別是新經濟組織成員被吸納到黨的組織。

在資本主義憲政和議會政治下，西方政黨在議會運作中，各種派別圍繞國家政權開展斗爭，集中的權力逐漸分散，慢慢適應組織政府的現實需要。由于要有經常性的政治力量和政治機構，才能在選舉競爭中擊敗反對派，因此議會里面合縱連橫匯成幾股力量，按照政黨組織綱領和原理，組建正式政治組織。中國共產黨先于國家產生，順序上是黨締造了國家，國家影響了黨的性質和使命，即謀求最大多數人的長遠利益和根本利益。除了按照少數服從多數原則組建人民民主專政國家外，還充分考慮到經濟發展不平衡狀況，給予代表特定行業和專業的民主黨派以憲法地位。這是以堅持黨的領導為前提的，體現了原則的堅定性和策略的靈活性相結合。中國共產黨與其他黨派之間平等、團結、協作，而不是相互拆臺和排斥性競爭。

二、政黨忠誠與國家治理

在西方憲政制度下，政黨制度某種意義是“第二憲法”，政黨對政府的作用因國家組織形式不同，其政治地位和社會地位迥異。總統制下，國家元首與議會領袖分開，雙方關聯性較弱。在立法和行政環節，兩者都有很強的角色定位，執政黨與議會非執政黨經常相互掣肘，議會形成的決議總統常常消極應對甚至擱置。政黨在政治運行過程中角色不是特別突出，政黨對候選人的制約只是形式上的，選舉制度的設計使得議員只對所在選區選民負責，而總統是在全國范圍內選舉產生的，選舉基礎不同造成了總統和議員所代表選區選民的錯位，甚至發生巨大的沖突。另外，龐大競選資金的籌集，候選人的資金實力、媒體掌控狀況、選舉組織動員能力等也決定了選舉成敗。

通常情況下，一個政黨會推出一個以上的參選人，首先在黨內進行初選，候選人為了勝出經常會進行激烈的廝殺與攻防。政黨的規定對于這些為了參加選舉臨時加入政黨的政治人物沒有多大的約束力。在議會制國家，議會領導是政黨的負責人，政黨意志能很好地貫徹到議會中，執行決議也比較順暢。議會通常由政黨選舉產生，其有效運行有賴于議會內黨團相互協作。政府由執政黨來組織和運作，由其貫徹和執行政黨的意志。而政黨意志以議會為場域，兩黨或多黨在議會內經過激烈的討價還價和利益博弈，最終達成妥協，在顧及少數黨利益的前提下，達成執政黨的決策用意。在政黨組織架構上，執政黨與非執政黨從中央到地方不存在領導與被領導的關系，無論是組織上、人事上還是財政上，相互之間都是獨立的。一般來說，政黨在非選舉年活動較少，組織上非常松散，在人們的日常生活中地位微乎其微。黨員認定和申請加入，只需簡單履行一下程序，投上某政黨一票，因此黨員對政黨的忠誠度極低。“人們對政黨的認同度和對政黨的信任度正在下降，政黨成員參與競選活動的程度也在下降，這種趨勢正在削弱各政黨作為政治代表和政治選擇的代理人的作用。”[8]同時，黨綱和黨章對黨員的約束非常有限，黨紀對黨員根本不起作用，甚至許多情況下黨員選擇“跳船”，選舉時改投對方政黨的票。對此本黨也無可奈何，也不會對此進行黨紀處分、除黨處理甚至法律處罰，下次選舉投票時，該選民同樣可以再投本黨的票。

在中國的政黨制度中，共產黨為唯一執政黨和領導黨，其他民主黨派是參政黨，不會造成在朝和在野、執政和反對之爭，其發展路徑是從革命黨、執政黨到領導黨。在對國家的治理中，中國共產黨與民主黨派充分地實現了面和點的結合，相互在社會治理中注重柔性方法而非剛性規制。詹姆斯·羅西瑙認為，社會治理與政府統治的區別是，“政府統治意味著由正式權力和警察力量支持的活動，而治理則是由共同的目標來維系，它也不一定依靠強制力”[9]。由于兩者所代表的階級、階層在根本利益上一致，因此不存在相互選舉競爭的沖突。在人民代表大會制度下，共產黨的群眾基礎和階級基礎非常廣泛，奠定了其領導地位。民主黨派代表一定范圍、一定階層的利益，本身具有行業、技術、業務等專長，有能力發揮自身優勢，促使相關領域意見表達趨同。“政黨以多種方式參與社會的形成過程，聚合選民的要求，通過醞釀或多或少全面的政治計劃來整合他們，并反過來，提前將他們的計劃發送給選民，在履行這些職能時，他們有助于組織和規范政治競爭，以控制政府權力。”[10]政黨、政府、人大、政協優勢互補，從民主決策、行政執行、監督檢查環節保證了程序合法和執行高效，不存在西方政黨制度下內耗、扯皮，議而不決、決而不定的現象。相較之下，在決策、執行、監督等各環節，共產黨充分發揮社會統領作用，黨內和黨外廣泛民主協商，堅持少數服從多數并尊重少數，盡量考慮絕大多數人意見。總之，中國共產黨與人民代表大會之間不存在根本利益上的階級沖突，黨意很容易轉化成民意。這種轉換主要借由黨的組織原則和領導制度，依靠作為黨的根本組織制度和領導制度的民主集中制。共產黨有著嚴密的組織制度和紀律規范，這來自于黨章規定、憲法保障、法律約定。從中央到地方、從國有企業到民營企業、從城市到鄉村，都有黨的組織存在。黨的中央和地方是領導與被領導的關系，黨委會是最重要的工作組織，黨委領導集體決定國家大政方針和發展方向。

與資本主義政黨不同，中國共產黨對黨員的接納條件非常高，考察程序非常嚴格，不能隨便加入和退出，更不能做出違反黨紀和國法的事，否則要接受道德和法律的懲戒。黨的紀律條例對黨員的無形規制，已上升到倫理道德的高度，不僅存在于黨內日常生活中，這一要求已植入了平時的行政執行中，而且逐漸從工作規范延伸到具體的生活領域。政黨的突出功能和積極意義，在于通過紀律和道德對社會進行治理，“已經形成了一種基于法治的政黨與國家相互嵌入、以政黨為中心的國家治理新模式”[11]。同時，黨內民主和選舉對黨的建設起著關鍵作用，尤其是加強黨內權力運行監督，保障了同級紀委、黨委、司法之間的平等地位，強化了垂直領導和獨立地位。在管黨治黨、從嚴治黨方面，共產黨有著更強的使命感和責任感，能充分保障黨員的民主權利，合理借鑒西方權力制衡理論，解決自身權力過分集中問題，“民主與效能的價值取向需要通過執政黨內民主與集中的途徑與方式來實現”[12]。在治國理政中，提升民主集中制的制度績效，通過民主的過程確保集中的結果，實現國家治理體系和治理能力正向提升。以政黨為中心的治理模式，超越了以個人權利為核心的社會中心主義和以增強國家自主性為核心的國家中心主義，打破了國家和社會之間的制度鴻溝。

三、政黨社會整合適應性變化

政黨現象本質是政治現象，屬于政治上層建筑。政黨的產生和發展離不開既有生產力條件和階級結構，某種意義上只有對相關利益進行整合，才能鞏固政治合法性基礎。“政黨的整合是政黨通過一定的方式和途徑使整合的客體一體化的過程,政黨的社會整合是指以政黨作為整合的中心，它通過各種方式將社會結構的不同因素、部分結合成一個有機整體，從而提高社會的一體化程度。”[13]通常，合法性建構要么推翻現有政權，建立新的政權再合法選舉其機構、成員，通過黨章、憲法、法律等形式，論證和確立其合法性。“政治生活的主要機構——政黨、利益集團、官僚機構、立法機構——管理社會和經濟問題的能力，以及超越應對的能力，重新定義和發現共同目標的能力，問題不再是建立管理能力，而是使這種能力合法化，特別是政黨和民選政治家的能力。”[14]要么在現有政治制度框架內，兩黨或多黨合法選舉公平競爭，由獲得多數選票的政黨組織政府，對國家和社會進行管理和治理。西方大多數國家選擇了后者，中國等大多數社會主義國家走的是前一條道路，兩者在一定范圍內適合了各自的歷史和邏輯，并且取得了一定的成績，表現在社會多元利益整合和國家有效治理上。“利益整合是社會整合的重要內容，社會整合的水平很大程度上取決于政治體系吸收、融合社會各種利益和要求的能力。”[15]但這種合法性不是天然獲得的，而是政黨自覺選擇和不斷努力得來的，過程異常艱辛，結果難能可貴。從最本質的意義上說，包括政黨在內的政治上層建筑，須以解放和發展生產力為終極目標，以實現人的自由聯合為歸宿。“工業化背景下，政權再由一小部分貴族(精英)掌握顯然不合時宜，權力必須與新興的工業階級分享。政黨利益從根本上說就是集團利益的分享。”[16]118

社會發展一體化體系運動態勢，由一個一個的元素分工合作，聚集成歷史合力，呈現出整體效果及面貌。具體到社會整合，政黨的重要性在于個體納入和集體共存，充分保證個體民主參與及主動性發揮。中國共產黨的社會整合績效遠高于西方資本主義政黨，源于社會主義政治制度優勢，在先進生產力發展、廣大人民根本利益、先進文化前進方向等方面達到歷史的新高度。尤其對現階段利益多元化、思想觀念多樣化、社會關系復雜化等進行調適，給予個體在經濟、社會、文化等方面充分的自主，區別對待、分類管理。具體問題具體分析，不機械套用西方政治制度，做到紀律與自由、民主與集中、權威與權利相統一，“一種開放的制度不拒絕借鑒，但更多和更重要的是自身內部的生長”[16]120。

在對資源特別是稀缺公共資源的權威性分配中，制度優勢確保了效率與公平，避免了利益分配沖突。“所有類型的政黨政治都希望達到預期目標的最優化實現，或者說政治效益的最大化。”[17]在社會分層上，一定程度促進了社會的進步，合理范圍內激發了個體的活力。政黨社會整合時，不能抹殺個體差異性，窒息社會創新的源頭活水。眾所周知，社會階層的橄欖型結構是最穩定的，中間階層對社會的平衡與穩定至關重要，要縮小兩極分化同時擴大中間層級。如何提防黨的組織權威弱化，如何使之在更大范圍和更廣領域延伸，便成為一個理論問題和現實挑戰。比如，在私有經濟比較發達的地區，國家對經濟資源的控制減弱，土地在農民生產生活中的權重降低。附屬在土地上的其他市場價值，被強勢的市場主體予以利用，造成了土地稀缺性被浪費，在不合理的市場交易中反噬農民利益。在文化方面，農村宗族宗教對主流政治文化的消極對抗已帶來負面效應。又如，家族把持農村自治組織，散播與社會主義核心價值觀相悖的思想，弱化了黨在農村的核心領導地位。“現時期中國的政黨制度首先面對的是如何通過主導價值的再構建來對社會加以整合的問題。”[18]對此要對癥下藥，強化黨的組織延伸的深度和寬度，提高黨的制度化水平，突出集體主義精神指引，活化意識形態和理想主義承載形式。

在后物質主義時代，西方政黨社會整合危機在于資本主義政治制度的局限，尤其是極端民主化、自由化思想慣性，個體之間缺乏團結協作。極端民主割裂了權利和權力之間的有機聯系，對社會整合產生分化和破壞，無法快速達成一致意見，消耗了寶貴的時間成本和戰略時機。政黨異化為選舉工具，失去中心思想和遠大理想，日益變得世俗化和庸俗化。共識政治即便達成某種一致，但已時過境遷，共識已變成少部分人的專斷。民主參與度不夠、代表性不足，實施過程注定困難重重和阻力不斷。政黨權力集中在少數權力精英及相關利益者手中，變成其操縱國家政權、維護一小部分人特殊利益的工具，喪失了民主的人民性初衷。因此要正確處理好民主和集中的關系，避免走向兩個極端，即發揚民主不夠和有效集中不夠，“集體性激勵容易產生政黨組織內部成員的‘搭便車’現象，從而影響政黨組織中的積極分子的主觀能動性。集體性激勵無法建立起政黨內部的競爭機制，影響政黨組織運行效率。相反，選擇性激勵雖有利于提高政黨組織工作效率，但是它所導致的激烈的黨內競爭勢必影響到政黨的內部團結”[12]。西方政黨越來越趨官僚化和等級化，社會融入程度不斷降低，其被替代性已大大增強。人們對民主政治和政黨政治失望，已開始轉向其他政治表達渠道，政黨忠誠度虛化，已很難對社會進行有效整合。

四、結 語

中國共產黨相較西方資本主義政黨的最大優勢在于，在社會整合和利益代表方面，更加具有真實性和現實性，其源于民主集中制。而西方政黨權力運行指導思想基于三權分立、分而治之，很難克服私有制的歷史局限，個體與政黨的聯結松散，尤其在政黨代表性方面，范圍有限且相互信任度低。中國共產黨則有著嚴密的組織和嚴格的紀律，合法性基礎在于其綱領性而非選舉性，通過革命勝利、經濟績效、社會績效拓寬合法根基，有效推動國家治理體系和治理能力現代化。