環(huán)境污染第三方治理政府監(jiān)管的法律困境及破解路徑

張 路

（上海海事大學 上海 200120）

第三方治理的產(chǎn)生與發(fā)展

2013年十八屆三中全會首次提出第三方治理概念，標志著環(huán)境污染第三方治理模式正式得到推廣。 2017年8月環(huán)保部出臺了“第三方治理實施意見”，以解決目前在第三方治理推行過程中政策不完善和缺乏有效制度支撐等問題。

在環(huán)境污染治理初期，采用的是傳統(tǒng)治理模式，傳統(tǒng)治理模式采用1972年提出的PPP原則（污染者負擔原則），我國政府通過設置環(huán)境標準約束污染者排污行為，實施環(huán)境許可措施和行政處罰措施監(jiān)管排污企業(yè)。該模式具有的一元性、單向性問題在長期實踐中逐漸暴露。一方面，政府追求經(jīng)濟利益，治污意識減弱，并且對環(huán)境污染認知存在專業(yè)局限性，財政限制其在治污方面的財力投入，難以實現(xiàn)全面、有效的監(jiān)管。另一方面，企業(yè)自身治污技術不專業(yè)，而且具有逐利本性，不愿自覺在環(huán)境污染治理方面花費更多。在這種情勢下，傳統(tǒng)治理模式逐漸向第三方治理模式轉(zhuǎn)變，即PPP模式（公私合作模式）。該模式是政府部門委托專業(yè)化第三方服務機構(gòu)治污，通過雙方簽訂契約方式實現(xiàn)“排污者付費，專業(yè)化治理”模式。

福建延平區(qū)環(huán)境污染第三方治理案例

PPP模式的應用在我國治污方面取得了顯著的效果，但任存在失敗案例。以福建延平區(qū)環(huán)境污染第三方治理為例，分析其失敗原因分析：一方面，地方政府沒有主動選擇。在合約選擇的動機上，延平區(qū)政府選擇第三方治理的主要原因，在于當時中央環(huán)保督察形成政策高壓，地方政府被迫轉(zhuǎn)變治理思路，將第三方治理當作政策試點，并以項目制的形式層層發(fā)包。延平區(qū)政府成為第三方治理項目的實際執(zhí)行方，而上級政府決策往往與基層政府執(zhí)行相沖突。另一方面，合約對象沒有資質(zhì)。延平區(qū)政府沒有采取招標形式，私下選擇沒有資質(zhì)的環(huán)保公司。在合約對象的選擇上，政府作為發(fā)包主體應當接觸多家治污企業(yè)，通過公開競爭性招投標，決定污染治理任務的承接方，以此在平等的基礎上訂立合作關系，但政府對第三方正大環(huán)保公司的選擇方式是非競爭性的。

政府監(jiān)管第三方治理的現(xiàn)實困境

政府官員缺乏推行第三方治理的責任意識。從政府官員主觀意愿上看，治污工作是一項長期任務，政府部門不愿意主動投入財力、人力來治理污染問題。這不僅會增加其監(jiān)管成本，還會耗費大量時間。政府官員的考核影響因素最重要的就是地方經(jīng)濟，在長期的污染治理任務會放緩地方經(jīng)濟的發(fā)展速度，短期內(nèi)看不到治理成果會影響政府官員的考核。從政府部門實踐層面上看，地方政府對于第三方治理模式還在摸索階段，仍存在諸多問題，例如第三方環(huán)境服務企業(yè)與排污企業(yè)責任分配、第三方環(huán)境服務行業(yè)資質(zhì)審核、政府的監(jiān)管界限等問題，這會導致政府官員在推進第三方治理過程中無法準確進行職能定位，難以切實履行制定規(guī)則與監(jiān)督規(guī)則執(zhí)行的職責。

地方政府缺乏有效的監(jiān)管制度。對于環(huán)境污染的治理，我國結(jié)合了項目型統(tǒng)一監(jiān)管方式與分級分部門的行政方式兩種管理體制，但在實際工作中又缺乏具體的劃分準則作為實踐的指導，新《環(huán)保法》對于前者的權(quán)責分配未做明確規(guī)定，因而現(xiàn)實中應當由各部門協(xié)調(diào)處理同一環(huán)境問題時往往陷入多龍治水的執(zhí)法困境，同時缺乏避免各部門在工作中相互推諉責任的有力保障。同時，在跨行政區(qū)域環(huán)境治理項目中，現(xiàn)階段我國監(jiān)管部門也常常難以突破行政體系的地域性限制，各地方政府和環(huán)境監(jiān)管部門在治理中往往存在著“搭便車”的僥幸，這在流域治理實踐中屢見不鮮。

第三方治理政府監(jiān)管的破解路徑

強化監(jiān)管制度建設。政府在公私合作過程中必須發(fā)展管理契約關系和公私伙伴關系的能力。第三方治理的特點和性質(zhì)決定化解環(huán)境污染第三方治理困境，關鍵一點就是要強化環(huán)保監(jiān)管機制。在治污工作中，政府選擇具有專業(yè)資質(zhì)的環(huán)境服務企業(yè)簽訂委托協(xié)議后，即將治污責任轉(zhuǎn)移給了第三方。第三方環(huán)境服務企業(yè)在行使治污責任時對排污企業(yè)有監(jiān)督之責，即督促排污企業(yè)合法排污，但絕不可能完全取代生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)管地位。政府部門不僅需要加強對第三方治理市場的監(jiān)管能力建設，還需要監(jiān)管排污企業(yè)。既需要堅持第三方治理的市場化運作，使第三方治理的價格體系、信用體系、資質(zhì)評定標準等在良好的市場環(huán)境下得以確定，又需要通過良好的第三方環(huán)境服務市場促進排污企業(yè)合法排污。

強化激勵制度建設。從長遠角度來看，構(gòu)建第三方治理的經(jīng)濟激勵機制、保障第三方企業(yè)的利益對于提高其參與積極性、促進第三方市場的成熟發(fā)展是極其必要的。首先，對于第三方企業(yè)承擔的第三方治理項目，地方政府應實施相關的稅費優(yōu)惠政策，并按照鼓勵質(zhì)量、降低成本、創(chuàng)新和持續(xù)改進的原則建立財政獎勵機制；其次，加大對第三方環(huán)境服務企業(yè)經(jīng)營的金融支持。

強化問責制度建設。問責、透明、公平、嚴懲是公私合作關系中最重要、最基礎的價值。生態(tài)環(huán)境部門對于違反法律法規(guī)以及契約協(xié)議的環(huán)境第三方服務企業(yè)，及時通過行政手段、司法手段甚至刑事手段追究對方的責任。這也就要求行政機關對環(huán)境污染的態(tài)度做出重大轉(zhuǎn)變。既需要承擔契約當事人的角色，又需要扮演威嚴的管制者角色。政府與第三方治理單位簽訂環(huán)境服務合同，更加強化了合同關系的管理。