領導小組的結構變遷與功能調適
——以全面深化改革領導小組為例

高云蔚

（中共上海市委黨校 上海市 200233）

問題的提出

自1958年黨的八屆四中全會決定成立5個“中央工作小組”以來，“小組政治”成為中國政治過程中具有鮮明中國特色的制度安排。以周望為代表的學者對小組的內部結構、分類和運作模式已有了較為成熟的研究。作為議事協調的臨時機構，領導小組在整個政治體系中的功能與定位是學界對于該領域研究的重點。基于小組運作特征，學者多將小組納入任務型組織或運動化治理的范疇，認為小組模式是對僵化的科層制治理模式的補充和調整，小組政治體現著中國政治的“制度彈性”。

現有的研究中，更多地將目光聚焦于分散化的小組，依據不同小組的同質性與異質性推斷小組的整體性特征，從而探究小組作為一種模式在整個政治體系中發揮的功能。在此路徑下，中央全面深化改革小組（以下簡稱深改小組）的成立為領導小組結構類型提供了新的模式。以深改小組為例，探究其結構功能與傳統小組之間的差別，能夠更好地研究小組結構與功能之間的關系。

結構生成——整合系統的變遷路徑

分散的中央領導小組。“財經、政法、外事、文教、科學”五個中央工作小組的成立很明顯地體現了小組模式“歸口領導體制的支持性機制”的制度特征，其成立是為了具體地解決不同領域的問題。隨著經濟社會發展，治理對象多元化復雜化，在正式組織調整的基礎上，小組作為支持性存在也進一步地擴展功能，一是涉及范圍擴大，二是小組數量增加，大體形成了中央領導小組的六個門類。但無論從作用方式，還是功能定位的角度，都只能對這些中央領導小組作類型學的劃分。無論是統屬于一個系統的兩個小組，例如經濟類型下的中央財經領導小組和中央農村工作領導小組，還是屬于不同系統中的兩個小組，都沒有產生一個縱向的層次的關系，這些小組中的內部成員或是對應的中央職能部門可能一定程度上存在重疊，但相對獨立的地位使這些小組在運作過程中并不產生直接的聯系，也就無法形成一個整體性的結構，而是分散化地依附于各類政治子系統，并嵌入其中發揮各自的功能。

層級結構的生成。周望在分析一般小組的組織架構時，將其定義為中軸依附式結構，這一結構的特征是權力集中在“領導成員——牽頭部門——辦事機構”這樣一條較為單一的路徑上。但深改小組由領導小組、專項小組和辦公室三個部分組成，具有其他小組不具備的多層小組的結構特征。

領導小組包括組長和副組長，深改小組的組長由習近平擔任，副組長為李克強、劉云山、張高麗（在改為全面深化改革委員會后，調整為李克強、王滬寧、韓正），從這一層級的人員設置可以看出深改小組的領導規格達到了最高層級，深改小組中心集聚的權力達到最大。

專項小組由6個部分組成，包括經濟體制和生態文明體制改革、民主法制領域改革、文化體制改革、社會體制改革、黨的建設制度改革、紀律檢查體制改革。專項小組中也設置組長和副組長，由政治局委員和國家重要部委的部長、主任擔任。這6個專項小組屬于深改小組中領導小組的下設機構。專項小組是深改小組中最為特殊的層級，它的設立，不僅是在原先的單一路徑上簡單增加了一個層級。更為重要的是，從專項小組分類的依據來看，這些專項小組近似于原先分散的各類小組的整合。所以，在這一層級上，結構分化成多個相對平等的平行板塊，增加了整個結構的復雜性。這一結構的改變產生了三個方面的影響。首先，在權力運行方面，最高權力在傳導到專項小組這一層級時，不再是相對集中的垂直傳遞，而是采用分散地或者有選擇的方式向下傳遞。其次，對于專項小組而言，領域的不同使其在被納入一個整體時，需要得到系統性的整合，而不再作為相對獨立行動的個體。換句話說，深改小組更像是將分散獨立的傳統小組進行整合的結構模式。最后，專項小組權力在向下傳遞時，單個的專項小組依舊保持傳統小組的模式。但是在專項小組涉及的組成部門中會有交叉重疊的現象，一個部門可能同時承擔多個小組的權力或壓力傳輸，并且可能保持非均衡的狀態，即作為一個專項小組的牽頭部門的同時，作為另一個專項小組的輔助部門。需要指出的是，由于我國政治體系中歸口管理的存在，專項小組涉及的牽頭部門應當較難發生重疊的情況。

“通常情況下，領導小組辦公室設在與小組管轄事務最密切的主要責任部門。”辦事機構承擔日常運作的任務，深改小組在這一結構上保持了小組傳統的延續，將辦事機構依托于已有的機構，中央政策研究室。

目標切換——結構變遷的功能調適

各小組之間的差異主要在于其實現的具體功能不同，深改小組的結構與其功能之間有著高度的適應性關系。小組的功能特征主要從兩個方面來考慮，一是其功能實現的目標領域，一是功能實現的作用方式。例如中央西藏工作協調小組，目標領域是西藏工作，作用方式是協調。由此一來，深改小組的功能設計就顯而易見了。

“改革”是深改小組的核心詞，是其實現功能的作用方式。一方面，作為“改革”這一特殊方式，往往代表著一定程度上對既有體系的破壞和改造，可能會遭遇舊有體制慣性帶來的阻力和既得利益者的反抗，在這一意義上，改革需要更強的權力來保障運行。而深改小組結構中集聚的最大權力則為這一功能的實現提供了現實基礎。另一方面，在改革的具體設計上，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報指出，“中央成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實”。2018年頒布的《深化黨和國家機構改革方案》中，將深改小組改為全面深化改革委員會，提出其“負責相關領域重大工作的頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進、督促落實”。從“改革總體設計”到“改革頂層設計和總體布局”，這一改變實質上突出和強化了深改小組原來的功能設計，即更注重改革中的設計和布局過程。頂層設計和總體布局主要依靠深改小組最高層級的領導小組這一結構來實現的，成員本身的層級之高與“頂層”和“總體”相匹配。同時，這一設計也是對領導小組本質性作用方式的突出和強化，即對目標領域實現的自上而下的權力集中。

目標領域所涵蓋的范圍不同是深改小組與其他小組相比最突出的差異性。“全面”解釋了這種差異性的特征，它意味著深改小組不單獨針對某一具體的領域以實現目標。與之相對應的結構是深改小組中的特殊部分“專項小組”。專項小組幾乎囊括了現有政治治理體系的各個領域，是深改小組目標領域全面性的體現。全面性不僅要實現的是各類具體領域數量范圍上的全覆蓋，更為重要的是，這種全面內含質性要求，需要在各專項小組所代表的具體領域中運用平衡的處理方式，即權力在結構中的傳導要實現系統性的協調，每一個子系統都需要獲得其能夠運行的權力。否則，系統的整體性就不能得到保障，整個機構只呈現為領域的簡單疊加。另一方面，全面意味著深改小組功能實現時，專項小組下的部門層級可能承擔著更多的功能分配，將這一分配控制在合理范圍內，使最下級的行動體不至于承受過大的壓力，也是對頂層結構的功能要求。

重點突破——問題導向的分配機制

深改小組既繼承“小組”之名，在功能實現方式上就保有傳統小組模式的特征。例如學者指出的“集成化的功能配置”“復合任務的處置機制”以及“協同化的機制組合”等特征均在深改小組的運作中有所體現。同時，深改小組作為跨系統的小組模式，在運作上也仍然保留了小組的靈活性和制度彈性。通過對深改小組歷次會議的議題選擇的分析，可以分析出這種特質是如何延續下來的。

從整體上來看，會議審議通過的各事項的議題呈現出以實際問題為導向的分配機制。“國有企業、財稅體制、金融體制、土地制度、對外開放等領域是全面深化改革的重點領域。”，這些問題的產生，與社會環境因素對政治體系的外部影響相關，因此問題本身呈現與社會環境高度的關聯性和時間適配。這種時間適配是長期性的，解決的是非突發性問題。相對應的，深改小組提出的解決方案也具有長期性特征；從審議通過的文件名稱上來看，包括各類具體領域的指導意見、實施方案、辦法和報告等，其中以意見和實施方案為主，自領導小組成立至今共審議通過超過100個方案和超過200個意見。方案和實施意見具有預置性和先導性特征，是深改小組“決策鋪墊”和“政策推動”兩項基本功能定位的體現；從具體領域的分布上來看，各領域的議案數量并不大致相同，單次會議并不一定全面覆蓋專項小組所涉及的所有領域，討論事項所代表的領域沒有呈現出明顯的固定性和規律性。

問題導向使整個小組仍然是任務型組織的運作模式，同時，圍繞問題所展開的深改小組活動在一定程度上規避了對權力和壓力向下傳導可能產生的非平衡性問題的回答。問題導向使整個小組的運行過程都以問題的特征作為行動依據，問題的性質決定了權力和壓力向下傳導的選擇和偏好。即使專項小組所涵蓋的目標領域的全面性，加深了上一層級機構領導小組議題抉擇的復雜性和選擇難度，對這一問題的解決又回到了小組成立的最初目的，即通過向上集中權力來進行統籌協調。如果將各專項小組看作一個相對全面的微型政治系統，那么深改小組中的“領導小組”就復刻了其名字本身所代表的小組政治模式的所有含義。

從傳統小組到深改小組的結構變遷，建構了一條結構與功能相適應的路徑。隨著目標領域的擴展和復雜性的增加，對小組組織功能的要求提升，小組的結構層次增加，整合性加強。而增加的層次仍然繼承了小組政治成立的制度邏輯，即集中較高層次的權力以實現對任務或問題的統籌規劃以及權力分配。這一變遷路徑并沒有解決學界對于小組政治作為非正式制度帶來的挑戰的疑惑。如果“改革一直是進行時”就意味著深改小組存續的可能性更長久，組織存續與制度化之間的關系就必須得到重視。同時，隨著小組的層級增加，小組本身作為任務型組織的效率是否會相應下降？小組與其他正式機構之間的職責重合問題是否會加深，更為現實的是，深改小組這樣的跨系統小組與現存的其他小組之間的職能如何達到平衡？這些問題都需要的到進一步的實踐和解釋。