鄉村振興戰略下農村土地“三權分置”改革的困境與路徑
——基于馬克思土地產權理論的視角

吳玲玲，鄭興明

（福建農林大學馬克思主義學院，福建福州，350002）

基于新時代我國農業農村發展不平衡、不充分的時空背景，黨的十九大提出了鄉村振興戰略，這是以習近平同志為核心的黨中央對我國農村改革和農業發展作出的重大戰略部署，也是新時代做好“三農”工作的總抓手。農村土地是農業農村發展中最重要的生產要素，如何合理開發和利用土地資源，充分發揮土地資源的生產功能和市場價值，對鄉村振興至關重要。在此背景下，深化農村土地產權制度改革有其內在的驅動力。我們必須堅持以馬克思土地產權理論為指導，牢牢抓住農地“三權分置”改革這個牛鼻子，穩步推進農村各項改革事業，這對于建構鄉村振興戰略下社會主義意識形態話語權，以及確保農村土地產權制度改革的正確方向具有重要的現實意義。

一、馬克思土地產權理論的邏輯內涵及其啟示

（一）馬克思土地產權理論的邏輯內涵

盡管馬克思在其經典著作中并沒有對“土地產權”這一概念進行明確的范疇定義，但在其土地產權的內容與外延上做出了精辟的論述。這些論述蘊含著十分豐富且獨特的邏輯內涵，構成了一個完整的馬克思土地產權理論邏輯體系。從邏輯框架來看，馬克思土地產權理論主要涵蓋以下幾方面內容。

1.土地產權是以土地所有權為核心的多種權能集合體

馬克思所論述的土地產權是指由終極所有權及其所衍生出來的占有權、使用權、處分權、收益權等多種權能組成的權利束。土地終極所有權又稱為最高所有權，其處于核心地位，具有明顯的排他性和唯一性；土地占有權是指經濟主體實際掌握、控制土地的權利；土地的使用權是指土地使用者依據一定的規則對一定土地加以實際利用的權利，是土地產權中最重要的權能之一；土地處分權是指土地所有者在事實上或法律上決定如何安排、處分土地的權利；土地的繼承權是指以土地所有權為核心的土地產權權能的可繼承性；土地的收益權則是指土地產權主體根據自己享有的相應權能而獲得一定收益的權利。

2.土地產權權能的可分離性

在《資本論》和《政治經濟學批判》等相關著作中，馬克思考察了不同社會形態下土地產權權能的結合和分離等情況。他認為土地產權的所有權能既可以全部統一起來由一個產權主體來行使，也可以從中分離出一項或幾項權能獨立運作。馬克思認為，土地產權的權利束還包含了出租權、抵押權、轉讓權等多項權能。當土地終極所有者把自己的土地出租給農場主或小農去耕種的時候，土地產權就內在地體現了土地的出租權。“他究竟是自己收入地租，還是必須再把它付給一個抵押債權人，這不會在租地農場本身的經營上引起任何變化。”這就表明，土地產權作為一種權能的抵押權已經被馬克思所提及。在馬克思看來，土地的轉讓權主要包括兩個方面的內容：一是土地的所有權享有者可以把自己享有的所有權轉讓出去；二是土地權利束中其它權利的享有者在一定條件下也可以把自身享有的權利進行轉讓。

3.地租是土地所有權價值得以實現及增值的形式

在馬克思的論述中，土地所有權與使用權的分離是地租得以產生的前提條件，地租的占有是土地所有權借以實現的經濟形式，而地租又可以分為絕對地租和級差地租。絕對地租是由土地所有權產生的，即無論租種何種土地，不管是劣等的還是優質的，都必須繳納一定的地租。級差地租是由投資形成的，且由于土地肥力和地理位置等因素的不同而形成級差地租I和級差地租II。由于耕種肥力較好及位置較近的土地所產生的勞動產品的個別生產價格會低于社會生產價格，從而獲取一定的超額利潤，而這個超額利潤就轉化為級差地租I。級差地租II是指在對同一塊土地連續進行追加投資后，勞動生產率不斷提高，獲取到的超額利潤從而轉化為地租。

4.土地產權的交易商品化和配置市場化

隨著資本主義社會經濟的發展，土地產權的交易商品化和配置市場化成為一種必然趨勢。由于土地的位置是固定不變的，而人類要想使用土地進行各種生產生活活動就必須取得該土地的相應權能，在這種情況下，土地的部分權能便極易成為可以交易的商品。一旦成為商品的土地進入市場，便會受到價值及供求關系的影響。在商品經濟條件下，土地產權為了尋求產權權能的最優配置，同樣會按照市場規則進行有效流轉，從而使土地產權權能得到市場化的最優配置。另外，這也說明了土地產權權能的交易商品化是土地產權配置市場化的前提條件。

（二）馬克思土地產權理論對“三權分置”改革的啟示

馬克思土地產權理論內涵豐富、見解獨特。雖然馬克思的土地產權理論是基于資本主義社會生產關系的分析框架，但其所蘊含的許多思想從來就沒有因制度的不同、時代的變遷而喪失其理論的先進性和向導性，它對我國當前農村土地“三權分置”改革仍有著重大的啟發意義。

1.農地產權必須清晰化

馬克思的土地產權理論指出，土地所有權是土地產權權利束中最核心、最重要、最基本的一項權能，具有明顯的排他性和唯一性，“一些人壟斷一定量的土地，把它作為排斥其他一切人的、只服從自己個人意志的領域”。因此，農村土地“三權分置”改革進程中，必須明確界定農地產權的所有權主體，強化集體產權權能；同時，必須落實農地確權工作，明確農地產權各項權能。2018年中央一號文件強調：“完善農村承包地‘三權分置'制度，在依法保護集體土地所有權和農戶承包權前提下，平等保護土地經營權。”這就充分表明，一種土地產權制度是否合理有效，關鍵取決于產權的明晰化，并得到法律的嚴格保護。

2.農地產權制度改革必須堅持市場化導向

隨著我國農村商品經濟的發展，農地產權流轉由之前的計劃轉變為現在的市場運作。在市場經濟的影響下，以土地作為載體的農村其它生產要素也不斷流動。馬克思指出：“借助于商品的各小部分的所有權證書，商品能夠一部分一部分地投入流通。”這就表明，在土地走向市場的過程中，土地產權和技術勞動力等要素也走向市場，從而實現科學配置。市場化導向是農地產權改革有效性的重要內容，也是土地資源動態優化配置的前提所在。作為一種特殊且稀缺的資源，土地資源的優化配置和土地產權的科學劃分能使農村經濟產生新的增長點，從而成為農村土地“三權分置”改革新的助力點。

3.堅持以法制化推動農地產權制度改革

馬克思在《資本論》中論述各種土地產權的時候，不單單是從商品經濟角度來考慮的，而且還從法律上或事實上加以闡明。同樣，任何一種完整的土地產權流轉，都應該借助于法律法規、機制體制的保護和確認。通過合理有效的機制體制的構建和具有權威性、公正性的法律法規的保障，不同利益主體或者同一利益主體的不同權利都能得到真正的實現。因此，我們堅持以法制化方式推動農地產權制度改革，借助于法律法制的力量，穩步推進農地“三權分置”改革，為促進鄉村振興，實現農業發展、農民增收和農村穩定奠定堅實的法治基礎。

二、鄉村振興戰略下農村土地“三權分置”改革的困境

新中國成立以來，我國農地土地產權制度的演變經歷了一個漫長的歷史進程。盡管每一次歷史演進都是對前一階段農地產權制度的更新與完善，然而，在農村社會主要矛盾已然發生轉化和實施鄉村振興戰略的時空背景下，我國農地“三權分置”改革仍然存在著諸多困境。

（一）農地產權主體不明確

當前我國農村土地產權制度呈現出來的所有權歸屬現狀表現為產權主體不明確，權利歸屬不清晰。盡管我國憲法和法律都明確指出集體經濟組織范圍內的土地（依法使用的國有土地除外）屬于集體經濟組織成員共同共有，所有成員權利平等且不可分割。但是在實際生活和生產實踐中不難發現，集體經濟組織成員處于變動之中。對于抽象的、沒有經濟收益的所有權歸屬沒有產生實際的影響，但對于具體量化且具有收益的承包經營權就可能發生重大影響，特別是承包期滿、開始新輪承包的時候，這也就說明了農村集體土地所有權并沒有得到清晰的界定，土地產權的主體依然不明確。因為行政村和村民小組我們既可以認定是基層政權組織、行政機構、自治團體、集體經濟組織，也可以說它兼而有之（或代行職能），且取得集體經濟組織成員資格的條件是取得戶口還是成為家庭成員也并沒有明確規定。這樣一來，農村土地究竟歸誰所有？誰又能真正行使所有權？其導致的結果不是“一權多主”就是“主體虛置”。

（二）農地產權權能缺失

按照馬克思的理論，完整的土地產權應該包括土地終極所有權及其由終極所有權衍生出來的占有權、使用權、處分權、繼承權、收益權、轉讓權、抵押權等多種權能，但在現實生活中，我們的各項權能是不健全的，并且不斷地被弱化，從而造成產權權能的缺失。在農村集體所有權上，農地的用途被嚴格限制，任何組織和個人都無權買賣、轉讓，但國家一旦出于公共利益的需要就可以無條件征用集體土地，由此可見，農村集體土地的所有權行使遭到嚴重限制；在農民的承包經營權和抵押權上，法律規定承包權、經營權可以通過招標、拍賣、協商等途徑依法轉讓，但法律尚未在承包經營權抵押方面做出明確的界定，也未能對地方政府強行征用、村委會提前收回承包經營權的情況進行法制的規范和約束。總之，農民的承包經營權和抵押權尚未得到強有力的法制保障；在使用權、處分權、收益權上，農民的土地權利僅僅局限于農業生產活動，如果想要變更土地的用途就得通過縣級以上各個相關部門的嚴格審批，農民不能自行處分，遇到國家征地只能被動接受，且征地補償費用與土地市場價格嚴重脫節，影響農民的實際收益。

（三）農地經營權流轉機制不健全

盡管農地“三權分置”是符合現階段農業農村發展實際的最佳方案，但在經營權的流轉方面仍面臨的許多問題。一是經營權的確權工作滯后。農村土地承包經營權的確權工作是農村土地制度改革過程中的基礎，但在實際中，農民誤解政府確權工作的目的，加上政府與農民間信息不對等、交換不及時、信任度不夠等因素影響了土地經營權的確權登記頒證工作的進程，使得確權工作的開展需要耗費更多的人力物力；二是經營權抵押機制未真正建立。在“三權分置”制度設計提出時，國家就曾明確表示農村土地經營權可以用來抵押，但在實施過程中我們發現，土地經營權的抵押價值如何進行有效評估和合理計算，在缺乏專業評估手段、正規機構和有效指導下，農地的經營權抵押就成了一句空話；三是經營權的流轉機制不健全。我國農村土地承包經營權流轉已運轉了多年，但在具體實踐中時常發生土地流轉糾紛，不管是農民與農民之間還是農民與政府之間的糾紛，其主要原因在于社會化的服務體系不夠健全，土地經營權的流轉不夠規范，糾紛仲裁的流程不夠公開。

（四）農地資源大量流失、非農化嚴重

由于信息不對稱，在集體所有權歸屬不明晰，且土地法規不健全的情況下，面對城市工商資本下鄉帶來的沖擊，農民在土地利益博弈中往往處于弱勢地位，由此導致農村利益矛盾與糾紛問題不斷涌現。處于弱勢群體的農民難以與強大的工商資本抗衡，而工商資本基于利潤最大化原則，對農村集體土地濫用、亂用，改變農地的本來用途，對之進行房地產開發和工業占有，致使農地資源大量流失、國土資源嚴重破壞、耕地面積驟減、土地征收利益分配不平等、不合理等現象滋生。再者，種植經濟作物的收益要遠大于種植糧食作物，農業經營主體在利益的驅使下很大可能會選擇大規模種植經濟作物，從而導致糧食作物的種植面積急劇降低，農地的“非農化”、“非糧化”現象嚴重，我國的糧食安全受到嚴重威脅。此外，根據國家統計局農村經濟調查總隊發布的消息來看，少數農村地區存在地方政府、開發商、村委會非法侵占耕地現象，致使農民疏離土地、生產積極性降低，嚴重影響農業農村的可持續發展能力。

三、鄉村振興戰略下農村土地“三權分置”改革的政策路徑

鄉村振興事關中國全面建成小康社會、建成社會主義現代化強國的大事。深化農村土地產權制度改革是全面實施鄉村振興戰略繞不開的重要課題。針對當前農地“三權分置”改革中存在的一系列問題，我們必須以馬克思土地產權理論為指導，明確農村土地產權主體，科學劃分承包權及經營權，積極構建土地經營權流轉抵押風險防范機制，不斷推進農村土地資源市場化配置，從而繪制鄉村振興新藍圖。

（一）明確土地產權主體

根據馬克思土地產權理論，土地的終極所有權是最高所有權或股權，是得到社會公認的權利。因此，中國農地“三權分置”改革的重點，必須是明確界定農村集體土地所有權的產權主體。無論土地制度怎么改，農村土地集體所有制這一底線都不能被突破。這是由我國是社會主義國家的基本國情決定的。只有鞏固公有制的主體地位，國家才不會改旗易幟，偏離正確的改革方向。在堅持農村土地集體所有制的基礎上，我們要對所有權產權主體進一步明確：一是集體成員權的顯現化。原來的“三級所有”法律框架雖然具有一定的合理性，也考慮到了人民公社所有制關系的慣性，但它不適用于現實情況中的農地權利結構變化，這也出現了之前提到的“主體虛置”或“一權多主”現象。要改變這一現狀就必須明確農地所有權的主體與客體、明確“農民集體”和“農民個體”之間的權責關系、明確集體經濟組織的具體成員內涵以及取得成員資格的條件，通過農村集體土地股份制配置股權，從而顯化集體成員；二是明確規定能行使土地所有權的集體所有者有哪些，禁止鄉（鎮）政府組織代表集體所有者通過行使自己手中的行政權進而侵犯農村集體土地的所有權及農戶的經營權；三是賦予農村集體土地享有與國有土地同等的權利，逐步落實農村集體土地的確權登記頒證工作，給農民定心丸。

（二）科學劃分承包權及經營權

馬克思指出，明晰、獨立的土地產權有利于各項權能的充分發揮和有效利用。承包權與經營權的分離是中國農地“三權分置”改革的最大特點，處理好這二者的權利關系自然而然成為了中國農地“三權分置”的關鍵所在。一是合理分離土地的承包權與經營權。土地承包權作為物權可以包含承包地位維持權、監督流轉土地使用權、對價請求權、到期收回承包權、土地征收補償獲取權、再次轉包權、有償退出權等。而經營權則根據農地流轉方式的不同來區分為債權和物權。當經營權作為債權時，其本身存在著不穩定性，為了讓土地租賃者的權利不受侵害，只能將其進行物權化；二是拓展農地承包權、經營權的內容。農村集體經濟組織成員在符合相關規定的情況下就可以獲得承包經營農村土地的資格，而非集體經濟組織的成員如要獲得承包經營權，只要本集體經濟組織成員自愿放棄承包土地且三分之二的集體經濟組織成員同意即可。取得承包經營權的成員有實際支配、控制該土地并獲取該土地收益的權利。在農地承包經營期內，承包者在遵守法律法規的情況下可以將部分或全部土地經營權轉讓、抵押；三是厘清二者的權能邊界和相互關系。財產權是農戶承包權的核心，在社會保障體系不健全的情況下，承包權是農戶最基本的生活保障；農戶經營權的流轉不能波及承包地財產權的收益；土地經營權的核心是收益權，優化土地資源配置，實現農民有土地，農業有農地才能使其創新。

（三）積極構建土地經營權流轉抵押風險防范機制

馬克思認為，土地的位置是固定不變的，能進行流轉的便是土地的各項權能，且法律意義上的產權若不能成為經濟意義上的產權就毫無價值。以馬克思土地產權理論作指導，積極構建土地經營權流轉抵押風險防范機制，無論從理論上，還是從實際操作來看，都是勢在必行的。放活土地經營權、允許經營權抵押流轉是農地制度改革的目的所在。但不可否認，放活和允許抵押流轉土地經營權必然出現問題，嚴加管理和規范才能有的放矢。一是加強土地承包經營權的確權登記頒證，健全土地經營權流轉程序，建立高效便捷的農地監管體系。土地經營權的期限長短、規模大小、價格多少、用途在哪要嚴格管控、程序監管，提高對潛在風險的甄別能力和警惕能力，將風險防患于未然；二是對租賃土地的工商資本進行嚴格的資格審查，制定出相對應的資金審查、信用審查、用途審查、風險審查，事中事后的監管等規章制度，對因工商資本流轉土地后造成的農地閑置、農業生產受影響、惡意囤地和擅自改變耕地用途等行為要追究法律責任并予與相應處罰；三是積極探索土地經營權的多種抵押形式。對于自然條件、經濟條件較好、制度管理較為規范的地區，抵押形式可以適度放活、放寬，從而降低農地抵押的區域性風險；四是嚴格把關借款者的融資資格。對借款人的信用狀況、土地經營權的權屬狀況、從事農業活動的經驗及時間狀況等進行一一了解；五是構筑土地經營權抵押擔保風險基金和虧損補償機制。通過政府的大力支持，成立專門的土地產權交易平臺和風險擔保公司，促進風險擔保、流轉抵押的多元化格局，降低農民的貸款風險。另外，還需推進農業保險工作不斷完善、保險范圍不斷擴大。

（四）不斷推進農村土地資源市場化配置

馬克思在其著作《資本論》中論述了商品，他指出商品是用于交換的勞動產品，是價值和使用價值的統一體。很明顯，作為一種資源的土地并不是人們的勞動產品，但它卻可以在不同的主體間進行交換。另外，馬克思還寫到：“資本化的地租表現為土地價格或者土地價值，土地因此和其他商品一樣進行買賣。”因此，馬克思在論述土地及土地產權的時候，是把它們當做商品來理解的。我們要以馬克思土地產權的交易商品化和配置市場化的理論為根據，構建城鄉統一的土地市場，不斷推進農村土地資源的市場化配置。一是政府要在土地資源市場化配置的過程中做好守衛者工作，發揮市場在資源配置中的基礎性作用，加強對土地資源的宏觀調控，以確保土地資源配置的有條不紊；二是完善相應的法律法規，成立專門的評估、審查機構，對農村集體土地的使用、流轉進行嚴格審查，通過建立公開、規范、統一、有序的土地市場，嚴厲打擊工商資本及地方政府腐敗人士對集體土地的非法侵占；三是通過制定土地利用總體規劃、年度甚至季度供應計劃等具體文件，有效調控農村土地資源，協調城市與農村的利益，使集體土地與國有土地在用途、地位、價格、收益等方面具有平等地位。