公租房使用退出機(jī)制的理論解釋

聶 圣

（華中師范大學(xué)，湖北武漢，430079）

當(dāng)前，我國住房保障制度進(jìn)入新時代，黨和國家提出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”的住房制度改革總體目標(biāo)?！秶窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》將公租房制度作為住房保障制度的重要組成部分，提出“把公租房擴(kuò)大到非戶籍人口，實(shí)現(xiàn)公租房貨幣化”，“實(shí)行實(shí)物保障與貨幣補(bǔ)貼并舉，逐步加大租賃補(bǔ)貼發(fā)放力度”的深層改革要求。與之相配套，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部先后出臺了《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加快和發(fā)展住房租賃市場的指導(dǎo)意見》（建房［2015］4號）、《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部關(guān)于印發(fā)推行政府購買公租房運(yùn)營管理服務(wù)試點(diǎn)方案的通知》（建保［2018］92號）等一系列政策文件，以期推動公租房制度改革。然而，公租房制度改革要落到實(shí)處，首先必須解決其現(xiàn)實(shí)難題，然后方可向深廣方向推進(jìn)。

我國公租房制度起初是作為一種應(yīng)急性、臨時性措施被構(gòu)建起來的。在經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房與公租房實(shí)現(xiàn)“三房合一”并軌運(yùn)行之前，公租房主要用以彌補(bǔ)住房保障制度對城市“夾心層”群體的保障不足。這種政策目標(biāo)定位導(dǎo)致公租房制度的設(shè)計重前期開發(fā)建設(shè)而輕后期運(yùn)營管理，實(shí)施重短期效果、輕長效機(jī)制。當(dāng)前各地公租房多數(shù)已達(dá)使用期限屆滿的當(dāng)口，公租房“退出難”頻現(xiàn)，業(yè)已成為必須解決的現(xiàn)實(shí)難題?！巴顺鲭y”問題久拖不決，不僅會引發(fā)公眾對于公租房制度甚至整個住房保障制度公平性的非議，也制約了公租房制度通過住房資源循環(huán)利用實(shí)現(xiàn)有效率、可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)實(shí)是，住房保障主管部門應(yīng)對“退出難”問題捉襟見肘，只能依靠限期整改和清退行動等運(yùn)動式的行政命令措施。完備有效、法治化的公租房使用退出機(jī)制尚未形成。這反映出我國公租房使用退出機(jī)制尚不健全，理論準(zhǔn)備不足。有鑒于此，本文試圖從多種路徑探尋公租房使用退出機(jī)制的理論解釋，以期對解決公租房“退出難”問題，進(jìn)而推動公租房制度改革有所裨益。

一、激勵理論的動力原理解釋

公租房使用退出機(jī)制是對于公租房保障對象退出公租房使用過程動態(tài)機(jī)理的歸納與總結(jié)。解釋公租房使用退出機(jī)制應(yīng)當(dāng)首先明確其動力原理。換言之，公租房使用退出機(jī)制需要找尋一種理論，以回答保障對象退出公租房的原動力緣何產(chǎn)生的問題。作為一種解釋人的動機(jī)如何產(chǎn)生以及動機(jī)如何驅(qū)使人的行為的觀念體系，激勵理論可以滿足公租房使用退出機(jī)制的動力原理解釋需求。基于關(guān)注點(diǎn)差異與學(xué)科分野，激勵理論大致分為兩種解釋進(jìn)路：一條是經(jīng)濟(jì)學(xué)道路，注重外在激勵，主要運(yùn)用“成本-效益”的經(jīng)濟(jì)分析模型；另一條則是心理學(xué)道路，注重內(nèi)在激勵，主要運(yùn)用“需要-動機(jī)”的心理分析范式。［1］筆者認(rèn)為，與其將兩種路徑定為內(nèi)外之別，不如說二者互為表里，共同揭示了公租房使用退出機(jī)制的動力原理。

經(jīng)濟(jì)分析的邏輯起點(diǎn)是理性人假設(shè)，即人都有為自身利益最大化而進(jìn)行行為決策的能力（盡管人的這種能力是有限的）。任何包含有激勵因素或者試圖進(jìn)行激勵的機(jī)制只需要調(diào)整行為的成本與效益，就可以促使行為主體基于自身經(jīng)濟(jì)理性的判斷而自覺做出趨利避害的決策。公租房使用退出機(jī)制通過明確使用退出的條件和程序，降低保障對象退出公租房的成本，為主動退出提供經(jīng)濟(jì)幫助，增加保障對象退出公租房的效益，“雙管齊下”擴(kuò)大繼續(xù)租住與使用退出的收益“剪刀差”，就可以促使保障對象做出退出公租房的決策。從心理維度來看，人都有自我實(shí)現(xiàn)的需要，只是由于信息不充分或者客觀條件不具備而被抑制，導(dǎo)致人缺乏行為動機(jī)。激勵正是通過提供信息和客觀條件，滿足人自我實(shí)現(xiàn)的需要來引發(fā)行為動機(jī)。［2］公租房保障對象雖然因?yàn)槭杖胼^低、工作不穩(wěn)定等原因暫時陷于住房獲取困難，但是其仍然具有自力實(shí)現(xiàn)住房需要并不斷提升居住品質(zhì)的心理需求。公租房使用退出機(jī)制通過公開公租房使用退出和住房獲得的信息，保證公租房保障對象的信息獲取權(quán)利，為保障對象通過住房市場買房或者租房實(shí)現(xiàn)居住需求提供財政補(bǔ)貼或者稅收優(yōu)惠，激發(fā)保障對象退出公租房的動機(jī)，從而引致保障對象退出公租房。

激勵理論融入法學(xué)領(lǐng)域，主要有兩個層面的表現(xiàn)：在法理層面體現(xiàn)為法律的激勵功能，即“通過法律激發(fā)個體合法行為的發(fā)生，使個體受到鼓勵去作出法律所要求和期望的行為”［3］；在實(shí)在法層面展現(xiàn)為法律規(guī)范組織管理類法、懲戒類法與激勵類法的功能論劃分。［4］以之為標(biāo)準(zhǔn)檢討《公共租賃管理辦法》以及各地方公租房管理規(guī)章，不難發(fā)現(xiàn)，組織類規(guī)范和懲戒類規(guī)范占據(jù)了絕大多數(shù)的篇幅，但是激勵類規(guī)范卻鮮見其蹤。這意味著當(dāng)前的公租房制度存在公租房使用退出機(jī)制激勵規(guī)范體系構(gòu)建不足、激勵功能缺失的問題，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)齊公租房使用退出的激勵類規(guī)范，以保證公租房使用退出機(jī)制激勵功能的發(fā)揮。

二、住房過濾理論的合理性解釋

住房過濾理論是在研究美國住房市場的基礎(chǔ)上提出的，其雛形是伯吉斯在運(yùn)用同心圓模型解釋19世紀(jì)芝加哥經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展造成的高收入家庭居住區(qū)位逐漸遠(yuǎn)離市中心現(xiàn)象過程中建立的過濾論。［5］斯威尼發(fā)展了過濾論，建立起住房過濾理論并且將其運(yùn)用于住房保障政策取向的分析，得出若要實(shí)現(xiàn)低質(zhì)量住房與低收入群體房價的雙降，則應(yīng)當(dāng)采取補(bǔ)貼住戶或者改變住戶收入分布結(jié)構(gòu)的研究結(jié)論。［6］之后，住房過濾理論經(jīng)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)進(jìn)一步發(fā)展，其代表學(xué)者奧沙利文通過考察具有高質(zhì)量、中等質(zhì)量和低質(zhì)量三個住房子市場的模型，闡釋了在住房市場自由的前提下，住房過濾與住房保障政策之間的互動關(guān)系：政府采取住房補(bǔ)助的住房保障政策會導(dǎo)致中等質(zhì)量住房過濾到低質(zhì)量住房市場，使中等住房供給增加、價格下降，進(jìn)而降低高質(zhì)量住房向下過濾的速度，從而對高質(zhì)量住房也產(chǎn)生與中等住房相同的效應(yīng)。［7］這意味著在住房市場自由的情況下，住房保障政策可以有效調(diào)節(jié)住房供給結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)住房資源的優(yōu)化配置。

目前，我國采取“住房市場與住房保障雙軌制”的住房制度，［8］與住房市場自由的假設(shè)存在較大差異，但這并不意味著住房過濾理論完全不能適用于公租房使用退出機(jī)制的解釋?，F(xiàn)實(shí)地看，住房市場與住房保障并非完全割裂，市場存量房可以通過代理經(jīng)租、收儲出租等方式轉(zhuǎn)變?yōu)楣夥?，公租房也可以通過市場配租、購買退出等方式接入住房市場。長遠(yuǎn)地看，租購并舉、培育和發(fā)展住房租賃市場、公租房貨幣化等住房改革政策，使得住房市場與住房保障有效接軌，逐步形成低—中—高三端銜接的住房體系。因此，可以將我國住房市場與住房保障構(gòu)成的住房體系視為兩個“住房子市場”，二者之間存在過濾，只是過濾的速率在當(dāng)下相對較慢，未來會逐步加快。

住房過濾理論解釋了公租房使用退出機(jī)制的合理性。根據(jù)住房過濾理論，公租房使用退出機(jī)制可以充當(dāng)一種住房市場的宏觀調(diào)控法律機(jī)制。公租房使用退出機(jī)制促使經(jīng)濟(jì)條件改善的保障對象退出公租房，轉(zhuǎn)向質(zhì)量等級較高的中端住房市場。這樣不僅能夠保證在城市化過程中亟需住房保障的城市中低收入人群獲得公租房，而且可以通過商品房與保障房的“價格引致”“存量過濾”作用［9］，利用市場機(jī)制擴(kuò)張住房租賃市場和二手房市場為主體的中端住房市場，進(jìn)而對整個住房體系的供給結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)控。以長效視之，公租房使用退出機(jī)制不僅意味著更多的住房增量，也意味著存量住房的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，達(dá)致抑制房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)過熱等“市場失靈”現(xiàn)象的宏觀調(diào)控目標(biāo)。

三、住房消費(fèi)梯度理論的必要性解釋

住房消費(fèi)梯度理論是以住房過濾理論為基礎(chǔ)形成的解釋不同經(jīng)濟(jì)條件的群體在住房消費(fèi)上呈現(xiàn)出一定梯度現(xiàn)象的理論。［10］與住房過濾理論關(guān)注不同住房子市場之間的住房過濾過程不同，住房消費(fèi)梯度理論關(guān)注的是住房消費(fèi)者因?yàn)榻?jīng)濟(jì)水平差異而呈現(xiàn)出的住房消費(fèi)層次差異及其變遷過程。要言之，住房消費(fèi)梯度理論將理論中心從住房轉(zhuǎn)移到住房居住者。有學(xué)者將住房消費(fèi)梯度理論與社會階層分析相結(jié)合，將住房消費(fèi)層次與社會收入階層相對應(yīng)，提出了低收入階層“居者安其屋”、中等收入階層“居者有其屋”以及高收入階層“居者優(yōu)其屋”的構(gòu)想。［11］這契合當(dāng)前“低端有保障，中端有支持，高端有市場”的住房消費(fèi)體系構(gòu)建目標(biāo)。住房消費(fèi)者可以根據(jù)其經(jīng)濟(jì)條件的變化，在“租住保障性住房—租住廉價商品房—購買二手房—購買商品房”的住房消費(fèi)階梯上，選擇維持或者改變自己的住房消費(fèi)層級。

住房消費(fèi)梯度理論解釋了公租房使用退出機(jī)制的必要性。公租房處于住房消費(fèi)梯度的最底層，起著托起最基本住房需求的作用。要保持正常的住房消費(fèi)梯度結(jié)構(gòu)，不可能使大量的住房消費(fèi)者滯留于最底層。公租房保障對象的住房消費(fèi)能力和需求會隨著自身經(jīng)濟(jì)條件的改善而提高，故而有必要運(yùn)用公租房使用退出機(jī)制督促其退出公租房，通過在市場租房或者購買二手房自力滿足居住需要。此時，公租房使用退出機(jī)制無疑是一種引導(dǎo)住房市場消費(fèi)的市場規(guī)制法律機(jī)制，通過引導(dǎo)保障對象退出公租房，在住房市場上進(jìn)行理性消費(fèi)，帶動整個住房居民住房消費(fèi)鏈條的運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)我國城市居民的整體住房消費(fèi)水平的梯度上移和居住品質(zhì)的穩(wěn)步提升。

四、演化博弈理論的經(jīng)濟(jì)規(guī)律性解釋

演化博弈理論，又稱進(jìn)化博弈理論，是將博弈理論分析和動態(tài)演化過程分析結(jié)合的一種理論。由于住房保障政策法律框架、住房保障主管部門的執(zhí)法能力、公租房承租人收入情況程度等諸多因素具有差異性和易變性，住房保障主管部門和公租房承租人需要在公租房使用退出博弈的過程中通過不斷地試錯和學(xué)習(xí)才能獲得使用退出的最優(yōu)策略，并以此為基礎(chǔ)建立科學(xué)的使用退出機(jī)制。目前，國內(nèi)已經(jīng)有學(xué)者運(yùn)用演進(jìn)博弈理論研究公租房使用退出過程，并且取得了具有代表性的成果：一是運(yùn)用其研究租賃型保障住房退出機(jī)制，發(fā)現(xiàn)建立科學(xué)的激勵退出機(jī)制能夠有效實(shí)現(xiàn)公租房的使用退出；［12］二是運(yùn)用其分析公租房的賴租問題，得出政府管理部門僅需起訴其中的一部分賴租者，就能對其余賴租產(chǎn)生威懾力的結(jié)論。［13］

演進(jìn)博弈理論作為對策略選擇進(jìn)行解釋和預(yù)測的理論工具，能夠從微觀經(jīng)濟(jì)視角解釋公租房使用退出機(jī)制的經(jīng)濟(jì)機(jī)理。總體而言，保障對象在公租房使用退出過程中，可以采取積極主動退出或者消極被動應(yīng)對兩種策略，而住房保障主管部門相應(yīng)也存在給予獎勵或者施加懲罰兩種選擇。具體而言，保障對象在公租房使用期限屆滿應(yīng)當(dāng)退出時，可以選擇退出公租房或者繼續(xù)賴租的不同策略，住房保障主管部門相應(yīng)也存在強(qiáng)制退出或者寬容期限兩種選擇；在住房保障主管部門進(jìn)行公租房使用退出監(jiān)管時，存在嚴(yán)格監(jiān)管或者放松監(jiān)管兩種策略，保障對象同樣存在如實(shí)告知和隱瞞欺騙兩種選擇。這構(gòu)成了保障對象與住房保障主管部門之間演進(jìn)博弈的基礎(chǔ)。公租房使用退出機(jī)制本身則可以被視為在演進(jìn)博弈基礎(chǔ)上對住房保障主管部門最優(yōu)策略法治化的結(jié)果，形成穩(wěn)定的、規(guī)范的公租房使用退出預(yù)期，引導(dǎo)和約束保障對象的使用退出行為。一方面，《公共租賃住房管理辦法》及各地方規(guī)定應(yīng)當(dāng)通過獎勵與懲罰相結(jié)合的使用退出法律后果設(shè)計，固定保障對象選擇退出公租房的預(yù)期，促使保障對象積極主動退出公租房；另一方面，在大多數(shù)公租房承租人缺乏退出動力、賴租情況嚴(yán)重時，《公共租賃住房管理辦法》及各地方規(guī)定應(yīng)當(dāng)通過強(qiáng)制性的、具有威懾力的法律懲戒措施，保證正常的公租房使用退出秩序。

五、結(jié)構(gòu)—行動理論的社會規(guī)律性解釋

結(jié)構(gòu)與行動是用以解讀社會的一對范疇，關(guān)于二者關(guān)系的理論中潛藏著社會的基本規(guī)律。20世紀(jì)中后期，在解釋社會現(xiàn)象尤其是社會變遷的過程中，形成了注重社會政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)功能的結(jié)構(gòu)主義和強(qiáng)調(diào)行動者能動性的行動主義。［14］兩種范式相互競爭，最終形成了在批判結(jié)構(gòu)主義與行動主義片面性基礎(chǔ)上構(gòu)建起來的結(jié)構(gòu)—行動理論。該理論認(rèn)為，無論是“強(qiáng)結(jié)構(gòu)弱行動”還是“強(qiáng)行動弱結(jié)構(gòu)”都走向了一元論的極端，未能真正揭示社會構(gòu)成中結(jié)構(gòu)與行動之間的真實(shí)關(guān)系。結(jié)構(gòu)與行動并非相互排斥而是互相融合，結(jié)構(gòu)既是人類社會行動的前提條件、媒介，同時也是人類行動的結(jié)果。［15］結(jié)構(gòu)—行動理論中，結(jié)構(gòu)通常被定義為行動者行動過程中反復(fù)涉及到的規(guī)則。這些規(guī)則包括被廣泛接受的各種正式的規(guī)則與非正式的規(guī)則，共同構(gòu)成了制度。［16］可以說，結(jié)構(gòu)—行動理論的核心在于探討制度與行動之間的雙向互動關(guān)系。一方面，制度與行動是相互區(qū)分，二者有著相對獨(dú)立的演化路徑；另一方面，制度與行動又是相互依存的，二者通過型塑彼此而協(xié)同發(fā)展。

結(jié)構(gòu)—行動理論以法律機(jī)制為切入點(diǎn)揭示了法律制度與當(dāng)事人行為的相互作用，能夠解釋公租房使用退出機(jī)制動態(tài)運(yùn)行的社會規(guī)律性。公租房使用退出機(jī)制表現(xiàn)出公租房退出制度所具備的二重性，即其既約束當(dāng)事人的退出行為，也為當(dāng)事人的退出行為提供條件，并因?yàn)楫?dāng)事人的退出行為通過置換、轉(zhuǎn)換、疊加、漂移路徑發(fā)生變遷。［17］就當(dāng)前現(xiàn)實(shí)而言，《公共租賃住房管理辦法》及各地方規(guī)定的公租房退出制度以分配住房保障主管部門的職權(quán)與責(zé)任、公租房承租人的權(quán)利與義務(wù)為基礎(chǔ)，構(gòu)建起公租房使用退出制度的條件和程序要件，促進(jìn)公租房使用退出的實(shí)現(xiàn)。從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，公租房使用退出機(jī)制的運(yùn)行其實(shí)是公租房退出制度的“調(diào)試”過程?！豆沧赓U住房管理辦法》及各地方規(guī)定的公租房退出制度的完善，乃至《住房保障法》和《城鎮(zhèn)住房保障條例》中保障房退出制度的制定，都需要因應(yīng)住房保障主管部門和公租房保障對象退出行為的反饋情況，以增強(qiáng)制度的實(shí)效性。

任何一項(xiàng)法律機(jī)制都需要根植于堅實(shí)的理論基礎(chǔ)之上，才能保證自身的自覺性、有序性和科學(xué)性。法律機(jī)制的理論支撐并非完全在法學(xué)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)自給自足，而是可以通過經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)和社會學(xué)等其他學(xué)科的理論得到更充分的解釋。公租房使用退出機(jī)制亦不例外。公租房使用退出機(jī)制的解析與構(gòu)建應(yīng)當(dāng)明確其理論支撐。這種理論支撐并不局限于法學(xué)理論，應(yīng)當(dāng)以更開放的學(xué)科視野，按照多元化、多層次的視角，綜合運(yùn)用各種理論解釋公租房使用退出機(jī)制。當(dāng)然，理論只是基礎(chǔ)和起點(diǎn)，解釋只是手段和過程，理論解釋最終服務(wù)于公租房使用退出機(jī)制的構(gòu)建。本文運(yùn)用激勵理論、住房過濾理論、住房消費(fèi)梯度理論、演進(jìn)博弈理論和結(jié)構(gòu)—行動理論分別解釋了公租房使用退出機(jī)制的動力原理、合理性、必要性、經(jīng)濟(jì)規(guī)律性和社會規(guī)律性，以期為公租房使用退出機(jī)制的構(gòu)建提供理論上的參考。