論監察留置措施的合憲性規制

黃文瀚

(蘇州大學 王健法學院， 江蘇 蘇州 215006 )

一、引言

2018年3月20日正式通過的《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)第二十二條規定：“被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪，監察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查……經監察機關依法審批，可以將其留置在特定場所……”目前學術界關于留置措施的完善多是從實體和程序兩方面展開討論，也提出了留置措施遵循比例原則、引入律師介入機制等富有建設性的建議(1)關于監察留置措施的適用，學術界已經提出過許多建議，如馬嶺提出：“如果監察委員會的調查活動包含了偵查，并且在程序上與檢察院的審查起訴階段相銜接，那么公職人員接受調查時就應當允許辯護律師介入。”[1]卞建林指出：“留置是與逮捕強制性、嚴厲性相當的措施，應當像逮捕那樣，由法律明確其適用條件、批準權限、審查程序、執行程序，同樣應當貫徹比例原則，進行必要性審查，少用慎用。”[2]。但是從國家權力的設計角度來看，不論是“兩規”措施，還是監察留置，諸如此類的國家強制力都面臨著如何限制公權保護私權的問題，在人權保障水平仍需提高的現狀下，監察留置的控制絕不僅是《監察法》的問題，同時也是憲法的問題，且圍繞著監察留置措施有諸多合憲性懷疑，例如監察留置措施與刑事訴訟法中的拘留與逮捕在人身限制上有“異曲同工”之效，卻規避了憲法與刑事訴訟法有關程序的規定，這種人身自由的限制不需要經過檢察院也不需要通過法院，這樣的規定能否符合憲法的要求？另外，《監察法》中規定留置措施一般期限可以長達3個月，可延長期限同樣是3個月，而《刑事訴訟法》關于逮捕后偵查羈押的一般期限只有兩個月，除特殊情況外的延長期限一般是一個月，總體來看，監察留置作為調查手段甚至比刑事逮捕的期限更長，這種設計是否符合憲法精神，是否有監察權力過大之嫌？諸如此類問題值得深思。因此本文將從憲法學的角度，基于公民人身自由保護的需求并結合當前我國反腐的現實要求，提出推進現階段監察留置措施合憲的規制方案。

二、監察留置措施的憲法定位

早在2016年《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》中就提出：“監察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。”這12項監察措施中，唯有留置措施未在以往的法律中有過類似表述，唯有《監察法》授權使用，由此可見，監察留置措施是國家監察機關一項“獨有”的權能。我國憲法規定中華人民共和國各級監察委員會是國家的監察機關，而監察留置措施同樣應當遵守尊重和保障人權的憲法義務。

(一)監察留置措施的權力外觀

現有的監察機關的監察權為了實現集中統一、權威高效的反腐敗體制，主要是整合了行政監察審計、黨內紀律監督、檢察院反腐反貪這3個部分的職權。其中留置是監察機關最嚴厲的調查措施，對公民人身自由的影響最為強烈。要想制約監察留置措施的適用，首先就應當界定監察留置措施的權力外觀(屬性)，又正因為監察權的來源是整合而來的，因此學術界對于監察留置措施的權力外觀有著不同的爭議。

第一，“監察留置具有準行政性”。行政性主要表現為：國家行政機關是為實現國家的目的和任務而行使的執行、指揮、組織、監督等職能，留置措施是監察委員會為保障行使公權力的公職人員隊伍的清正廉潔、遵紀守法，對涉嫌違紀、職務違法、職務犯罪的被調查人員，按照留置措施的實施程序組織監察人員采取限制被調查人員人身自由，以確保案件調查工作順利進行的處置行為。監察人對被調查人員采取并執行留置措施的目的，一方面是為了監督被調查人員是否存在違法履職、不秉公用權等違紀行為；另一方面也是為了調查被調查人員是否存在立法規定的職務違法、職務犯罪行為[3]。并且從刑事訴訟法的角度看，刑事訴訟法并沒有規定留置措施，因此根據“法無明文規定不可為”的原則，可以將監察留置視為監察職務犯罪中一種行政行為。

第二，“監察留置具有準司法性”。司法性主要表現為：新組建的國家監察機關的職責是監督、調查、處置。其中，調查的對象是涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪。也就是說調查的對象既有職務違法，也有職務犯罪[2]。一般情況下，留置的對象是刑事犯罪。因此監察留置作為對貪污腐敗對象的強制措施，也是移送司法機關審判的前置程序，和司法活動有著緊密的銜接，總而言之無論是作為一種司法調查活動還是司法活動的前置程序，監察留置都具有一定的司法性。

《監察法》對于留置措施的使用有著相關規定，但其對留置的權力屬性以及性質并沒有形成統一的表述或者定義。不過我們在《憲法》中可以看出其中端倪，《憲法》第一百二十七條規定：“監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約。”審判機關和檢察機關是我們通常意義上的司法機關，而執法部門更多的是指代行政執法機關，在實踐中監察機關行使查封、扣押、凍結等職權時往往需要行政機關的配合。正如韓大元所指出的，監察委員會是集黨紀監督、行政監督與法律監督權于一體的綜合性、混合性與獨立性的機關[4]，既不同于黨的機關、也不同于行政機關或者司法機關， 其職權具有綜合性與混合性(2)根據《中國共產黨第十八屆中央委員會第六次全體會議公報》(2016年10月27日中國共產黨第十八屆中央委員會第六次全體會議通過)，“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督”，這直接表明國家監察機關與傳統司法機關是平行并列的關系，“而其職權也是全新的國家權力單元，具有組織上的獨立性”[5]。。“留置權”作為監察機關重要與獨有的職權，其權力外觀受其權力來源影響，行政監察機關的監督審計職能劃入監察委員會，監察委員會得到檢察院的反貪偵查權，具有司法屬性，監察委員會的主任是紀委書記，且監察委員會與紀委合署辦公，使得監察委員會事實上兼具紀委的權力。由此可見，監察留置措施的權力外觀與權力來源都是復合的，留置權在權力外觀上兼具行政監督、黨內“兩規”、司法偵查的權力屬性，陳瑞華認為其同時具有“特殊刑事強制措施”與“隔離審查措施”的性質[6]。這種復合式的頂層設計在打擊腐敗上會顯得更加強勢有效，但也需要清楚地認識到監察留置措施強勢的背后對公權的憲法制約更有必要。

(二)監察留置措施的憲法內涵

我國現行憲法雖然并未明文使用“留置”和“監察留置”的字樣，但這并不意味著監察留置措施不受憲法的規制。現行《憲法》從第一百二十三條到第一百二十七條共5個條款在憲法上定位監察委員會，監察留置措施正是監察委員會履行監察職能的關鍵環節。國家監察體制改革若僅是通過修改憲法定位國家機關，僅僅只能做到形式合憲，而實質合憲要求國家監察體制改革不單有憲法文本作為依據，更要通過監察法在創設、運行、監督全過程中尊重憲法意愿、體現憲法價值、貫徹憲法精神，在形式合憲的基礎上更要保障國家監察體制改革的實質合憲[7]。監察留置措施正是監察法體現憲法精神與憲法價值的一個重要縮影，換言之，監察留置措施的適用既是監察法的立法問題，也是憲法調整的重要對象。監察留置措施在監察法創設中的人權保障也體現了憲法中公民基本權利保護的實質價值。理清監察法與憲法之間的內涵銜接，我們可以從監察法中提煉出監察留置的立法價值以及直接在憲法中發現國家監察體制改革中監察權的憲法制約意愿。根據我國現行憲法的立法設計，我們可以從3個方面來理解監察留置措施的憲法內涵：

第一，監察留置措施一般僅適用于職務違法和職務犯罪案件，《憲法》第一百二十七條規定：“監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約。”該條款賦予監察委員會偵辦職務犯罪案件的權力，《監察法》就實現監察作用的權能做了進一步的規定。綜合國家監察法的法律條文，主要包括談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等，而這些措施也是憲法規定的具體化。

第二，監察留置措施不是對人身自由的處分，并且符合憲法中對人身自由的限制的規定。《憲法》第三十七條第二款規定：“任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕。”這一條款將逮捕執行權賦予了公安機關；第三十七條第三款規定：“禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。”從憲法的表述中看，立法者是嚴格限制了逮捕權的適用，但是對于留置等合法手段限制公民人身自由的其他措施并不排斥，因此監察留置措施的施行并不與公民人身自由保護相悖。

第三，監察留置措施是可以得到救濟的，是有憲法根據的。《憲法》第四十一條第三款規定：“由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利。”過去黨內“兩規”措施由于是黨內紀律監督行為，即便有侵害公民人身自由的嫌疑，也難以納入到國家救濟的軌道中來。現如今《憲法》第一百二十三條明確規定各級監察委員會是國家的監察機關，留置作為國家機關的調查措施，依照憲法的條文規定和“有權力必有救濟”的法治精神，應當可以在未來實現國家救濟，這也正是留置作為“兩規”措施走向法治化的進步之處。

在理解監察留置的憲法內涵之外，我們應當認識到監察留置措施對于實現憲法賦予監察機關反貪反腐、調查職務犯罪的重要作用，也必須清楚意識到客觀上留置與“兩規”一樣都面臨著如何兼顧保護公民人身自由的權利的問題。《憲法》第三十七條規定的“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯”，是憲法規定的最重要的基本權利之一，包括監察留置在內的各種國家機關偵察權能都必須在符合憲法框架與憲法規定的基本權利體系之下開展，這也是監察留置不得不尊重憲法的“底線”所在。

三、監察留置措施中的憲法規制問題

憲法作為國家的根本大法，統攝著國家政權組織形式，是國家權力來源正當性與合法性的最高歸依，因此監察機關行使留置權必須要以憲法為依據，并且監察留置措施對于人身自由權有著極大的影響，這直接涉及到憲法的形式規定(公民權利)與實質價值(人權保障)，所以思考監察留置措施的憲法問題是探究所有法律問題的前提與基礎。

(一)監察留置措施的期限是否符合憲法規定

監察委員會采取留置措施的期限問題主要集中在兩個層面：一般期限和最長期限。《刑事訴訟法》第一百五十四條規定逮捕后偵查羈押一般期限為兩個月，特殊情況最多延長5個月，即最長期限為7個月。《監察法》第四十三條規定監察留置的一般期限為3個月，特殊情況可以再延長3個月，即最長期限也可達6個月。然而需要注意的是，《刑事訴訟法》對于適用延長期限有著非常嚴格的限制，而《監察法》對于特殊情況的規定是比較模糊的(3)《刑事訴訟法》中嚴格規定了具體的延長情形， 第一百五十六條規定：“…… (一)交通十分不便的邊遠地區的重大復雜案件;(二)重大的犯罪集團案件;(三)流竄作案的重大復雜案件;(四)犯罪涉及面廣，取證困難的重大復雜案件。”第一百五十七條規定：“對犯罪嫌疑人可能判處十年有期徒刑以上刑罰，依照本法第一百五十六條規定延長期限屆滿，仍不能偵查終結的……”。逮捕是刑事訴訟法中公安機關與司法機關對犯罪嫌疑人采取的一種強制措施，在強制措施中屬于最嚴厲的一種行為，通常被批準逮捕的要件是公安機關或檢察機關已經掌握了一定的犯罪證據，因此逮捕本身就具有濃烈的司法信號。而監察留置措施僅僅是監察機關的調查手段，被留置的對象進入監察留置程序并不代表其確已犯罪，監察留置作為調查手段在性質上與逮捕完全不同。雖然監察留置在一般期限與最高期限上的設計是考慮到監察機關的調查取證，但作為限制人身自由的強制措施，監察留置在期限設置上理應更加謹慎。監察機關調查取證之后仍要銜接司法程序，作為進入司法程序的前置環節與過渡性手段，監察留置與刑事訴訟法中的拘留其實更為相似，不過它的嚴厲程度不僅超過了刑訴法所規定的拘留的一般時限——14 天， 而且超過了 37 天的例外規定(存在流竄作案、多次作案、結伙作案情形)[8]。由此可見，監察留置的期限遠遠超出了刑事拘留的期限。

《憲法》第三十七條關于禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由的規定，就是防止逮捕以外其他強制措施對人身自由的威脅。留置期限如此之長，遠超出拘留、逮捕這些刑事強制措施，一旦監察留置措施在運行過程中被異化，極有可能成為變相的長時間拘留，對于當事人的利益保障會有重大的影響，因而監察留置措施中的期限設計難以滿足憲法關于保障人身自由的理念，在監察留置的期限上，難以做出完全合憲的評價，需要采取立法措施加以改進。

(二)監察留置措施的程序能否契合憲法原則

監察留置措施從決定到執行再到救濟都有著諸多程序性的憲法爭議，首先在決策程序上，《監察法》第四十三條規定了采取留置措施由監察機關領導人員集體討論決定的決策機制，同時規定設區的市級以下監察機關采取留置措施，應當報上一級監察機關批準。那么這個上一級機關的批準是否還需要集體討論，還是僅僅形式審批？同理，省級監察機關采取留置措施，應當報國家監察委員會備案，通常省級監察機關涉及的大都是重大的案件，僅僅備案是否流于形式，備案制度是否能發揮法律監督作用?這些直接關系到監察留置措施能否契合憲法中的法治原則，從而更加規范化、法治化。其次在執行程序方面，《監察法》第二十八、第二十九條以及第三十條規定類似“技術調查、限制出境”這些涉及公民權利的措施，由監察機關決定，公安機關執行。但這種分工制約的機制在對人身權利更為嚴厲的監察留置措施上反而沒有適用，這種制度設計是否能達到取代“雙規”走向法治化的目標？缺少了憲法中關于相互制約原則的設計，這種程序本身就存有隱患。另外，監察機關對于監察措施侵犯公民基本權利應當如何承擔法律責任？《監察法》第六十一條規定：“對調查工作結束后發現立案依據不充分或者失實，案件處置出現重大失誤，監察人員嚴重違法的，應當追究負有責任的領導人員和直接責任人員的責任。”在《監察法》第八章中也列舉了監察機關工作人員違法的情形，但是對于檢察機關及工作人員如何承擔法律責任并沒有具體的規定，這也是監察法未來的改進方向之一，也是合乎憲法人權保障這項基本原則所必須做的努力。

“憲法和法律即是一切授權的原動機，也應當是權力的制動機。”[9]憲法與監察法對于監察機關的法律程序仍過于籠統，更像是原則性的條款，可操作性欠缺。并且在監察留置措施運行的全過程中，存有不少程序不能完全符合憲法的基本原則，存在合憲性瑕疵。

四、憲法對監察留置措施的制約

依國家權力運行的一般法理，國家偵查的諸多舉措大都涉及公民的基本權利。 如果缺乏有效的制約手段或程序保障機制，則偵查權的運行便可能成為“達摩克利斯之劍”，隨時威脅公民的安全[10]。在眾多的制約手段與保障機制中，作為最高法的憲法在公民權利保護的過程中處于最基礎同時也是最前沿的地位。公民(包括作為被監察者的官員)對這些基本權利的享有和運用本身，都包含著對那些超越憲法法律權力的制約。這些基本權利保障得愈真實，超越憲法法律的權力就能被制約得愈實在[11]。

(一)基本權利為監察留置措施劃定了底線

1.人身自由

人身自由是憲法所規定的最基本的權利之一，也是近現代法律發展所保護的核心價值之一。人身自由同生命權一樣，對人的權利和自由具有基礎性意義，如果說生命權是基本權利的前提和基礎，那么人身自由則是基本權利的邏輯起點[12]。與此同時，人身自由又是最容易受到公權力侵犯的權利之一，這在各國都是一個普遍意義上的難題。在我國，除了刑法、刑事訴訟法，還有警察法、治安管理條例等眾多法律法規涉及到公民人身自由的限制性規定。基于對公民基本權利的保護，《憲法》在第二章就提到公民的基本權利與義務，第三十七條明確規定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。”所以，監察留置措施的人身自由問題理應從憲法的角度予以分析。

在國家監察法修訂過程中，法律草案第一稿與第二稿在監察留置措施上的變化主要在于規范了留置權適用，其中包括明確了監察機關的“安全”保障義務，規定了留置場所的設置和管理依照國家有關規定執行。進一步細化了留置后“有礙調查情形”。通知被留置人員所在“單位或家屬”也變成了“單位和家屬”。這也充分體現了監察法對監察留置措施適用的謹慎性，但從人身自由的保護出發，這些調整還是遠遠不夠的，對于監察留置措施過程中最為重要的監督與救濟，監察法并沒有相關規定，這也給監察機關在適用留置措施上留下了很多法律空白，對于公民人身自由保護是不利的。但監察法對于具體規定的缺失，也并不意味著監察機關的監察留置權的擴張是沒有邊界的，譬如對于監察留置與逮捕的對自由的限制，憲法并非沒有自己的態度。憲法的人身自由保障，不僅有針對逮捕權主體的憲法保留，還有對人身自由干預強度的憲法保留。也就是在未決羈押階段，憲法所能允許的對人身自由最高程度的限制就是逮捕[13]。我們不能忽略憲法及其相關法律法規在約束監察留置措施上發揮的重要作用。

從人類歷史上看，最有可能侵害個人權利的是掌握各種強制力量的國家公權力,因而，憲法中對于基本權利的規定,首先的目的就是防止公民的生命、自由與財產受到公權力的侵犯,維護個人免受國家恣意干涉的空間，確保這一目的實現的最有力手段就是由個人提起違憲訴訟以排除國家的侵害[14]。我國目前沒有類似于西方意義上的違憲審查制度，也未能形成完備的對法律法規的合憲性審查機制，但是為了保障法律秩序的統一，維護公民基本權利，憲法及其相關法律有著充分的表述，除了之前提到的憲法第三十七條的規定，《中華人民共和國立法法》第九條規定：“本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。”這在立法規范的層面上明確了人身自由等基本權利的法律絕對保留原則，體現了憲法基本權利的重要程度。這也就要求包括監察法在內的所有法律應當對于涉及人身自由等憲法基本權利的強制措施高度審慎，在適用依據上應當有權威的法律條文，在適用程序上符合基本的公平正當，在適用范圍上應當盡可能謙抑克制，減少監察留置措施對公民基本權利的消極性影響。

2.人格尊嚴

人格尊嚴是一項獨立的基本權利,它不同于名譽權、榮譽權等人格權,也不屬于人身自由的范疇，我國憲法上的“人格尊嚴”與國際人權憲章和外國憲法所規定的“人的尊嚴”實屬同一概念[15]。《憲法》第三十八條規定：“中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害。”我國承認并簽署的包括《世界人權宣言》在內的各類國際條約也高度關注包括人格尊嚴在內的各種人權指標的保護情況。站在學術的角度來說，在消極的意義上，政府存在的目的在于保護人的尊嚴， 使其不被侵犯; 在積極的意義上，政府須創造條件滿足個體尊嚴的實現，并致力于個體人格的型塑與發展[16]。

監察法對于公民的人格尊嚴權利保護是有提及的，《監察法》第四十條第二款規定：“嚴禁以威脅、引誘、欺騙及其他非法方式收集證據，嚴禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調查人和涉案人員。”但事實上，我們對于監察機關對于被調查監察人員的人格尊嚴保護仍有擔憂，現有的監察資源是有限的，在監察留置過程中，口供仍是取證的重要來源，監察機關為了追求反腐權威高效的成果，往往忽略了對于被調查及留置人員的人格尊嚴保護。民眾一般只會關注“打了多少蒼蠅老虎”，但是監察機關作為國家機關嚴厲打擊腐敗犯罪的同時還應當將憲法“人格尊嚴不可侵犯”的條文與精神付諸實踐。打擊腐敗固然重要，但監察機關的權威高效不單單是看反腐結果的數量，更要看反腐過程的“質量”,如果不注重反腐措施的合法性，類似刑訊逼供等不注重憲法精神、不保護人格尊嚴的違法手段，終究會在長遠上損害監察機關的權威性。

事實上，監察法對于監察留置適用中可能會產生的逼供問題是有防范的，《監察法》第四十四條第二款規定：“監察機關應當保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫療服務。訊問被留置人員應當合理安排訊問時間和時長，訊問筆錄由被訊問人閱看后簽名。”但是立法對于被留置人員的權利保護仍然過于籠統，難以指導實踐操作，留下了較大的變通解釋空間。因此留置措施適用還需要相關法律規范的完善，但毋庸置疑的是，憲法為人格尊嚴的保護提供了兜底性規定，任何強制措施侵犯人格尊嚴就面臨著違法乃至違憲的風險，人格尊嚴作為憲法重要的基本權利，受到憲法絕對的保護，在這一點上，監察機關應當明確留置措施需要保護的既是“法的底線”，更是“人的底線”。

(二)基本原則為監察留置措施設定了框架

憲法的基本原則是憲法價值與憲法精神的提煉與總結，基本原則貫穿和指導著整個憲法條文，影響著國家的憲法秩序。從留置權的權力配置角度來看，憲法中的權力相互制約原則限制著留置權的擴張；從留置權的運行過程看，憲法中的人權保障原則控制著留置措施的適用底線；從留置權的法律效果看，憲法中的法治原則是衡量監察機關依法辦事的規范基準。

1.權力相互制約原則對監察留置措施的制約

《憲法》第三條規定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則……國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督……”雖然我國憲法并不像西方國家實行行政權、立法權、司法權三權分立，但是憲法中規定了在人大領導下的權力分離，譬如《憲法》第一百二十七條直接寫明：“監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約。”這種監察權與審判權、檢察權、執法權的權力分離以及監察機關與審判機關、檢察機關、執法機關的相互制約是憲法重要的原則之一，也是憲法在國家權力配置與國家機構設置所遵循的基本原則之一。歷史的經驗證明，權力過分集中往往會導致權力濫用和權力腐敗，我國憲法中所設置的權力分離原則對于保護公民基本權利有著積極的意義，我們既不盲目照搬西方三權分立的形式，也不走封建集權的老路，憲法尊重權力分離的合理成分并在國家機構設置中讓不同機關行使不同的國家權力，使其相互制約，而《監察法》當然必須貫徹憲法這項基本原則。

《監察法》第四條規定：“監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約。”《監察法》第四條在文字表述上基本是對《憲法》第一百二十七條的重述，這也表明立法者在創設監察法時是要直接遵循憲法的權力相互制約原則，依照憲法與監察法的規定，留置作為監察權的措施不受行政機關與社會團體、個人的干涉，但并不排斥審判機關、檢察機關、執法機關的影響，留置措施的施行既是監察機關獨立行使的權力，又受到審判機關、檢察機關、執法機關的制約。換言之，三機關在理論上可以監督留置措施的適用與運行。最為典型的影響就是審判機關對于留置措施的審查，根據2016年10月11日頒布并實施的《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》，該意見有針對性地從貫徹證據裁判要求、規范偵查取證、完善公訴機制、發揮庭審關鍵作用、尊重和保障辯護權和當事人訴訟權利義務等方面提出改革舉措。監察機關對被留置人涉及職務犯罪的調查與取證同樣應當遵循審判機關關于裁判證據等方面的要求，排除刑訊逼供、暴力、威脅等非法取證。審判機關對監察機關在留置期間所取得的證據可以審查，對不符合法定程序的、影響司法公正的行為可以予以排除。《憲法》第一百四十條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。”雖然憲法條文中未提到監察機關，但是職務犯罪與貪污腐敗同樣屬于刑事案件，在與公檢法機關的相互合作中，也必須遵循其他機關的一系列制度要求，例如證據標準方面，這也使得監察留置措施各個方面并不完全由監察機關所能設定。機關的相互合作帶來的也是權力的相互制約，憲法中權力相互制約原則的落實致使監察機關的監察權不至于失控，監察留置措施得以受到各方面的制約。

2.人權保障原則對監察留置措施的制約

2004年憲法第四次修正增設了“國家尊重和保護人權”的條文，被法學界許多學者譽為“點睛之筆”。它標志著憲法首次用一個概括性條款確認了人權保障的憲法原則,不僅在憲法解釋學上具有豐富的意涵,而且在規范層面上具有重要意義[17]。人權保障原則作為憲法的基本原則，是憲法的價值所在，在憲法確認了“人權保障原則”之后，國家立法及各部門的法律法規應當進一步落實與深化公民權利保護與人權保障[18]。

在國家監察體制改革與監察法的立法活動中，應當要嚴格貫徹與落實《憲法》第三十三條第三款“國家尊重和保障人權”的基本原則，不能肆意對公民權利予以限制。具體而言，任何國家權力，不論是原先的檢察權、審判權、執法權還是新增的監察權，都必須遵守“人權保障”的原則，這也是任何國家機關的憲法義務。《監察法》第五條規定：“國家監察工作嚴格遵照憲法和法律，以事實為根據，以法律為準繩；在適用法律上一律平等，保障當事人的合法權益。”監察機關作為國家機關承載著重要的國家職能，不僅不能侵犯人身自由、人格尊嚴、公民財產等實體性權利，還應當積極保障公民申訴、控告、獲得國家救濟等程序性權利，為了貫徹落實好“人權保障”的憲法原則，更需要從公民權益保護的角度出發，將社會大眾期待的權利納入到工作保護中來。監察機關在監察工作中的人權保護是否到位直接影響人民群眾對監察工作的評價，直接體現著我國人權保護水平的高低。

《監察法》第四十一條規定了調查人員有采取訊問、詢問、留置、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查等調查的權力，除了《監察法》第四十四條概括性規定的通知家屬、飲食休息、醫療安全等基本保障外，對于公民的權利甚少涉及。可見監察機關對被留置人的人權保障工作還有很大的進步空間，為了實現“國家尊重和保障人權”，監察機關應當進一步明確公民在此期間所享有的權利，例如引入“聽證”權利，被監察人對人身“留置”，對財產“查封、凍結、扣押、搜查”，包括對“開除公職”這種最嚴厲監察處分等不服，有權申請聽證、申辯，防止權力濫用。對于已被剝奪人身自由的被留置人，實際保障其獲得辯護的權利，才可能有效防止職務犯罪領域的冤假錯案[19]，或可以一定程度參照《刑事訴訟法》偵查階段關于律師介入的條款，防止刑訊逼供、冤假錯案。尊重人權、保障人權現如今已經成為一種社會共識，在符合我國現實國情的基礎上，監察機關應當在憲法框架內不斷探索人權保護的制度創新，尤其是留置措施這種嚴重影響公民權利的調查措施，使得公民權利能在包括留置在內的監察體制中得到切實有效的尊重與保護[20]。

3.國家法治原則對監察留置措施的制約

《憲法》第五條規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”這一條文是我國憲法對“法治原則”最為直接的表述。《監察法》第五條中的“以事實為根據，以法律為準繩”與“適用法律一律平等”是法治原則在監察法中的概括性表述。

現代意義的法治始源于西方，最早可追溯至古希臘。古希臘人把尊重法律和自由并列為實現他們的政治理想——城邦生活的和諧的兩個基本政治準則，主張自由就是人只受法律約束，法律比人還要有權力。畢達哥拉斯最早提出“人治不如法治”之說。無數的歷史經驗證明，法治在國家治理上是比人治更可靠、更有效的。為了防止監察機關長期被個別領導控制，削弱法治的權威，《監察法》第八條、第九條規定了國家和地方各級監察委員會主任的任期限制。而監察留置權的“法治”體現在監察機關批準留置的集體決定上。《監察法》第四十三條規定：“監察機關采取留置措施，應當由監察機關領導人員集體研究決定。設區的市級以下監察機關采取留置措施，應當報上一級監察機關批準。省級監察機關采取留置措施，應當報國家監察委員會備案。”這一條文事實上是為了避免個人專斷與部門專斷，監察機關對于留置措施的適用是謹慎的，集體研究決定代替了負責人審批制，上一級審批與國家監察委員會備案制度可以監督與限制地方各級監察機關對于留置措施的使用。這一制度設計契合了法治原則的宗旨。

隨著社會法治的不斷進步，法治原則的內涵與外延也在不斷發展。當代法治理論一般從形式和實質兩個方向發展：一是運用法律技術，不斷完善和豐富法律制度，在法治形式上尋求改良與創新；二是探索法治內涵，找到法治的基本原則與價值依歸，彌補形式缺陷、推動實質發展。前者是國家法治上所要遵循的一般方法，后者是人類法治進步必須厘清的實質內涵。對于我國憲法中的法治原則，實際運用還停留在前者，后者還是各國法學理論重要的研究方向。監察留置措施限制了被留置人的人身自由，是監察機關對被留置人的人身利益影響最大的強制措施，在行使留置權中自由裁量時應當遵循法治原則，在自由裁量時堅持保守的態度，盡可能遵照監察法的規定，少做變通性解釋和除外性解釋。例如《監察法》第二十二條規定了行使留置的4種情形，其中前3種都是法律規定的情形，第4種規定“可能有其他妨礙調查行為的”，這是監察法為了彌補法律漏洞的補充性規定。但監察機關在做出留置時應當盡可能地依照前3種情形來判斷，不能隨意設置其他情形。監察機關不能為了查清案情就隨意利用自由裁量來限制被監察人的人身自由，這種在“監察留置”上所應當表達出的足夠克制，也是法治原則對行使留置權的限制所在。

五、通向人權保障的合憲性路徑

(一)監察留置措施在憲法指引下的實踐路徑

1.監察留置程序與紀檢程序的厘清與銜接

習近平總書記在十九大報告中明確指出“用留置替代‘兩規’措施”，隨著國家監察體制改革的不斷成熟，各地監察委員會開始廣泛適用留置措施，并取得了良好的反腐效果。但值得注意的是，各地在通報被調查人情況時，措辭是有所差別的。“違紀”“違法”“違紀違法”三者分別涉及到違反黨紀和國法不同的處理方式。2017年1月8日中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第七次全體會議通過的《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則(試行)》第六章仍有對違紀立案審查的規定，而第三十五條規定：“未經批準并辦理相關手續，不得將被審查人或者其他談話調查對象帶離規定的談話場所。”這也使得黨內的調查談話難以完全脫離原先“兩規”的做法，并且“兩規”措施是黨內紀律監督依賴的調查方式。大多認為留置措施的使用和解除是職能部門的法定職責，是否僅由本級黨委主要負責人審查批準需要進一步研究，以更好地體現職權分配的原則。即便目前合署辦公的設計，也必須要厘清國家機關與黨內機構的區分，在堅持黨的領導下，不斷改進黨的領導方式。在山西留置第一案中，山西煤炭進出口集團有限公司原董事長郭海在涉嫌違紀違法后先被組織審查了22天后才被監察機關采取留置措施。可見由紀到法的程序變化過程中，不排除監察留置之前已經使用了“兩規”的黨內紀律監督措施。過去紀委辦案在調查清楚后一般會發布“雙開”公告然后移送司法，隨著監察程序的設立，在原先的環節上加入了“留置”程序，將違法與違紀的調查有所區別。但不得不注意的是，監察程序應當是主程序，在頂層設計上，留置措施是為了替代“兩規”措施，而不是為紀律監督措施帶上一頂合法的帽子。因此必須重視在調查職務犯罪中的程序適用，做好從黨紀到國法的程序銜接[21]。

2.監察留置措施中執行與期限的發展完善

在監察留置的執行中，一個重要的問題就是留置場所的選擇。留置場所是被留置人在監察程序中所處的主要環境，《監察法》對于留置場所的選擇并沒有具體的規定，只是在第二十二條簡要規定：“留置場所的設置、管理和監督依照國家有關規定執行。”在浙江省紀委省委監察網站上查閱后，得知浙江在實踐中，有一種是原來紀委辦理黨員違紀案件審查使用的“兩規”場所，現在繼續作為留置場所使用，管理主體是監委的案件管理室，并借助各方力量。比如，省一級留置場所借助武警力量，市縣一級留置場所借助公安力量。事實上由于各地的發展水平不同，各級監察機關的配套基礎建設進度不同，一些市縣級別的監察機關往往借用公安看守設施，但是留置措施既不屬于治安也不屬于刑事，看守所執行的安全和保密壓力很大，且被留置人在法院宣判有罪之前仍處于無罪的狀態，在留置期間收押在看守所對被留置人的聲譽亦有損害，從被留置人的人權保障看，留置場所理應更體面合理，盡快完善各級的監察留置場所勢在必行[22]。

從留置的期限設置上看，留置的期限與原先“兩規”的期限一樣，設置了最高3個月的一般期限，在期限延長上也保持了原先一次3個月的規定。從監察機關的實踐角度上看，賦予充分的時間有利于監察機關調查取證。但從留置措施的設計初衷看，留置措施相比“兩規”有更大的合法性與正當性，并不是表述上的替換，因此在立法上應當更加深入。《監察法》中的特殊情況與《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》別無二致，且遠超《刑事訴訟法》中關于逮捕與拘留的時間期限。對于出于公民人身自由的保護看，監察留置措施的期限設置應當參照《刑事訴訟法》中期限的規定，特別是性質接近的刑事拘留的期限，這樣可以降低監察機關權力濫用所帶來的負面效應。因此在期限設置上，特別是一般期限與特殊期限，還需要進一步探究。

(二)監察留置措施在憲法保護下的國家救濟

古老的法諺指出“無救濟則無權利”。在現代法治國家，人們評價一個社會文明程度、法治水準的基本指標已不在于該社會中發生利益沖突的頻度和強度，而在于司法過程對現實沖突的排解能力及其效果，在于公民能在多大程度上和多大范圍內得到公平、方便、廉價而高效的司法救濟與保障[23]。憲法對公民基本權利的保護既有消極的不作為義務，也有對人權的積極保障義務。眾所周知社會是紛繁復雜的，即便憲法的設想很美好，但在現實生活中難免存在公權力與私權利的沖突與對立，因此憲法條文中除了規定對公權的限制與私權的保障外，更切切實實地提供了維護憲法基本權利的訴訟與救濟途徑，有的學者贊譽其為“現代法治社會中的第一制度性人權”，這種對于基本權利的憲法保護正是基于《憲法》第四十一條所構建的權利救濟與賠償制度。

《憲法》第四十一條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利。”憲法對于國家機關可能對私權的侵害賦予了公民批評、建議、申訴、控告、檢舉、獲得賠償6項權利。具體而言，監察留置措施的權利救濟不僅有憲法的保護，在《監察法》與《國家賠償法》中也有對應的法律依據，《監察法》第四十九條規定被監察人有復核的權利，第六十條規定有申訴的權利，而在《監察法》第六十七條直接規定：“監察機關及其工作人員行使職權，侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，依法給予國家賠償。”相較之前“兩規”措施作為黨內調查難以獲得國家救濟與賠償，監察法這一條對于“被留置人”的權利保障有著巨大的進步。并且《國家賠償法》第二條規定：“國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”雖然現階段的國家賠償法并沒有及時更新監察機關的賠償義務，但監察機關作為國家機關，將監察留置措施納入國家賠償法的范圍內也是有著充分的法律依據。權利救濟措施的制定，既是對公民基本權利的保護，也是對監察機關的一種有效監督[24]。為了降低監察機關留置措施對于基本權利的影響，保障易被忽視的公民基本權利，必須要基于憲法保護機制建立一套人權保障制度，使得監察機關行使留置權無法隨意繞開憲法。在不背離監察體制改革的理念的同時，要在最終的環節給予被留置人兜底保障，使監察機關的權力與公民基本權利在憲法面前具有平等的地位。因此，以下方向值得期待：(1)修改《國家賠償法》，細化《監察法》第六十七條所規定的國家賠償；(2)擴大救濟范圍，加大監察機關在基本權利保障上的法律責任；(3)明確監察留置取得證據的司法適用規則，加強審判機關與檢查機關的制約；(4)留置期間引入第三方介入制度，監督監察機關留置程序與公民權利保障的落實情況。憲法中所規定的公民基本權利是憲法的尊嚴與價值所在，現代法治國家反腐必須嚴格依照憲法與法律，類似留置這種對基本權利影響很大的強制措施，要警惕其異化，從而在憲法的精神下最大程度地去爭取每一個人的人權保障。

國家監察制度是國家反腐進程走向法治化的一個長效機制，任何一個國家的反腐工作得以健康持續的發展，必須要將民主與法治并舉，民主在權力運作中提升監察體制的權威，而法治在規范施行上保障了監察工作的高效。憲法在監察體制改革全過程中灌輸了民主與法治的憲法價值，宣揚了人權保障的精神，在國家反腐浪潮中保持著公民基本權利保護的初衷。憲法是國家法律秩序和價值秩序的根基和根本，不僅禁止任何破壞根本規范的行為，更要求形成具體的國家制度落實國家根本規范，促成現實的法秩序，因而具有價值實現的積極和肯定內涵，是重大改革的根本指示[25]。具體到留置措施的合憲性規制，特別是從公民人身自由保護的角度來看，若監察留置措施缺少憲法的制約，留置措施的法律權威將會受到質疑，正當性基礎會因此動搖，監察體制工作的開展將會面臨更大的風險。因此在國家監察留置中需要警惕權力的異化對公民權利的威脅，真正貫徹憲法的形式規范與實質內涵。