合作與消解：鄉鎮計生執法運作機制及其挑戰

□王福強

（西南政法大學 行政法學院，重慶 401120）

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，“全面推進依法治國，基礎在基層、工作重點在基層”。黨的十九大報告也指出，“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。推進基層治理法治化，是黨中央做出的重要戰略部署，是我國法治國家建設能否順利實現的重要決定因素。實現基層治理的法治化，建立健全鄉鎮執法體制機制是一個重要進路。作為鄉鎮執法體系的重要組成部分，鄉鎮計劃生育執法①下文簡稱為鄉鎮計生執法。在基層執法活動中具有較強的代表性和典型性，通過研究鄉鎮計生執法的主體和運作過程，探究其運作機制和實踐困境，對推動鄉鎮計生執法及鄉鎮其他執法活動的科學化、規范化，具有重要意義。本文以2018年4月鄂南X鎮的實證調研材料為基礎，力圖通過分析X鎮計生執法實踐的運作機制以及21世紀以來該鎮計生執法工作面臨的諸多困境和挑戰，來為我國基層執法體制機制的發展完善提供理論支撐和現實依據，進而助推基層社會治理的法治化、規范化。

一、鄉鎮計生執法活動的主體

采用法律經驗研究方法研究鄉鎮計生執法活動，要求我們的視野不能受限于法律、政策等相關硬性制度和文本的約束，還要透過這些表象去探究計生執法活動在鄉鎮的真實運作狀態。通過在X鎮的調研，筆者發現鄉鎮計生執法活動的主體，要遠比法律文本規定的復雜。在鄉鎮基層這種特定的執法環境中，一些策略性、非規范性工作機制或方法被大量運用，國家正式權力的非正式運作成為一種常態，并構成鄉鎮政府進行社會治理不可缺少的力量。筆者現將鄉鎮計生執法主體分為正式的計生執法主體和非正式的計生執法主體兩類，分別加以說明。

（一）正式的計生執法主體

我國《人口與計劃生育法》規定，“縣級以上各級人民政府計劃生育行政部門負責實施人口與計劃生育實施方案的日常工作?！薄队媱澤夹g服務管理條例實施細則》中，也明確了縣級人民政府所屬的衛生與計劃生育部門為本轄區的法定計生執法主體。但由于行政人員、資金等條件的限制，縣衛計委只能將大部分日常計生工作委托給各個鄉鎮具體負責，各個鄉鎮計劃生育辦公室（以下通簡稱為計生辦）有權以縣衛計委的名義來從事轄區內的計生執法活動。因此，鄉鎮計生辦是在鄉村基層進行日常計生執法的機構，是經?！跋锣l”開展計生執法活動的一線計生執法主體。

除了鄉鎮計生辦之外，正式的計生執法主體還包括綜合執法大隊①鄉鎮綜合執法大隊，是近幾年為適應我國鄉鎮經濟社會的發展變化，加快推進行政執法體制改革，解決權責交叉、多頭執法以及相關執法單位執法力量不足等問題，而新組建的綜合執法隊伍，它吸納但又不限于“城管”的職能，還從事多種其他執法活動。。鄉鎮綜合執法大隊成員，通常是從原有的鄉鎮“三辦三中心”②“三辦三中心”指的是黨政綜合辦公室、社會管理綜合治理辦公室（群眾工作站）、經濟和社會發展辦公室（綜合行政執法隊）、科教文和民生事業服務中心（便民服務中心）、農業農村工作服務中心、衛生和人口計劃生育服務中心。、公安、司法、安監、國土、林業、城管以及衛生等部門抽調而組成，主要負責法律法規宣傳、社會治安、安全維穩等事務。由于鄉鎮綜合執法大隊的主要任務是行政執法工作，計生執法也屬于綜合執法大隊的職能范圍。

目前X鎮綜合執法大隊有三個中隊，包括市容市貌中隊、規劃管理中隊以及計生中隊。鄉鎮計生辦打擊“兩非”③即“非醫學需要的胎兒性別鑒定”和“非醫學需要的選擇性別的人工終止妊娠”。時，我們全程參與，會跟著他們到外地去取證。計生執法工作的開展還是以鎮計生辦為主，我們計生中隊只是配合他們去征收社會撫養費和打擊“兩非”，除此之外我們就沒有從事其他計生執法活動了。（X鎮綜合執法大隊大隊長）

（二）非正式的計生執法主體

作為一個人口大鎮，X鎮計生辦的人員配置卻與之不相匹配，整個鎮計生辦工作人員只有六名，擁有計生執法證的人員僅有三名。一面是較為繁重的計生管理任務④2015年“二孩”全面放開后，鄉鎮計生執法工作的主要內容是征收社會撫養費、打擊“兩非”和“代孕”、開展孕前“三查”以及提供計生相關的基本公共服務等，計生執法重心由“管制”轉為“服務”，工作量仍較繁重。，一面是十分有限的計生工作人員，在這種結構性矛盾狀況下，鄉鎮政府運用了一系列基層治理的策略方法，成功地將若干非正式執法主體納入鄉鎮計生執法工作中來，較為合理地解決了這一問題。

實踐中的“非正式計生執法主體”有兩類，一類是鄉鎮派出所。鄉鎮派出所是公安系統的基層組織，是縣級公安機關在鄉鎮基層的派出機構。在鄉鎮派出所的法定職責中，并無計生執法這一內容，但在筆者的調研過程中卻發現鄉鎮派出所經常參與到鄉鎮計生執法活動中來，隨鎮計生辦工作人員一道“下鄉執法”。

計生執法工作原本與我們無關，但鎮政府統籌行動，我們就配合、參與，今年已經去村里兩三次了。我們安排警力，一般會派兩名民警下鄉調查，要穿警服、開警車下去，保障法院強制執行以及其他計生執法事務的落實。書面上要求的是公安機關不用參與計生執法工作，但鎮計生辦有需要的話，我們還是要配合。（X鎮派出所副所長）

另一類是村干部。我國國家政權只延伸到鄉鎮一級，鄉村基層實行的是村民自治。村干部作為非“國家工作人員”，其無法定行政職權，也便無計生執法權。但從實然的角度觀察，村干部卻又在鄉鎮計生執法工作中扮演著極其重要的作用。在計生執法中，作為“外部人”的正式計生執法人員，對村莊成員的家庭情況幾乎是一無所知的，此時作為連接鄉鎮與村莊的紐帶——村干部的價值與作用凸顯出來，成為鄉鎮計生執法工作中不可缺少的關鍵一環。故筆者將鄉村干部也納入鄉鎮計生執法非正式主體的范圍之內。

二、計生執法中的壓力型體制

“壓力型”體制是指下級政府主要迫于壓力而完成上級政府布置的任務和各項指標，上下級政府間處于壓力狀態之下[1]（p4-12）。通常這一概念多指的是縣鄉政府間的關系，但由于村干部自身的諸多特性，屬于筆者界定的“非正式計生執法人員”，受到鄉鎮政府的行政考核和獎懲，受上級行政權力的約束和鉗制。故筆者對“壓力型體制”的內涵作了延伸，將“鄉村關系”也納入“壓力型體制”之中，以更好地反映村干部在日常計生工作中所受到的來自鄉鎮政府的行政壓力及二者間復雜的互動關系。

（一）壓力型體制的內涵

1.鄉鎮計生領導對村干部的行政壓力。根據筆者在X鎮的調研，自2015年“二孩”全面放開后，針對計生工作當地強調要繼續嚴格貫徹“三不變”的指導方針。所謂的“三不變”，指的是“計劃生育基本國策不變、計生工作‘一票否決制’不變以及黨政一把手總負責不變”。由此可見，計生工作在鄉鎮基層工作中仍占據相當重要的地位。由于計生工作是鄉鎮政府的中心工作，因此在筆者調研的X鎮，該鎮政府為更好地開展計生執法工作，成立了一個名為“計劃生育領導小組”的組織，該組織由鄉鎮鎮長、派出所所長、綜合執法大隊大隊長以及計生辦主任等成員組成，共同領導全鎮的計生執法工作。

村干部作為“村級干部”，是鄉鎮政府行政管理和考評的對象，自然會受到鄉鎮行政權力的制約和監督，面臨來自鄉鎮的行政壓力。鎮長牽頭領導全鎮的計生執法活動，使得各村村干部對計生執法工作不敢怠慢。同時，該鎮還規定了一系列的獎懲措施來督促村干部的計生執法活動①如果村干部所在村莊存在“計劃外生育”的情況，則該年該村的所有獎勵被取消，并且要扣減村干部的一部分工資；如果連續兩年該村均存在“計劃外生育”情況，則該村村委書記就要被立即免職。在鄉鎮基層，對村干部工作的這一考核標準，被形象地稱為“一票否決”制。。在壓力型體制下，村干部不得不努力工作，以避免自身成為被批評或否定的對象。

2.鄉鎮計生領導對計生執法人員的科層壓力。鄉鎮計生執法領導小組是全鎮計生工作的領導組織，其組成人員決定了該組織所能調動的行政資源是廣泛而強大的。由鄉鎮鎮長、派出所所長、綜合執法大隊大隊長以及計生辦主任所組成的計生執法領導小組，其所制定的計生執法任務和目標，不僅對村干部具有約束力和行政壓力，而且對負有計生執法職責或任務的各行政機關內部的工作人員，也具有強大的行政約束力。計生執法領導小組作出計生決定和任務，就是鎮長、派出所所長、綜合執法大隊隊長以及計生辦領導作出決定。在國家官僚系統內，科層壓力的存在使得上述機關內部的一線執法人員①具體指的是鄉鎮派出所、綜合執法大隊以及計生辦內部的一線執法人員。在下文中涉及到的“鄉鎮計生執法人員”，均是在此種意義上使用的。不得不盡力去完成領導下達和交付的任務，從而獲得更多的晉升機會以及物質獎勵。正是在這種科層壓力及獎懲體制之下，鄉鎮領導們實現了對相關行政機關內部一線執法人員的約束和激勵。

（二）壓力型體制的特點

第一，兩種類型的行政壓力并存。在鄉鎮計生執法中，由于計生執法主體性質的不同，形成了兩種不同類型的行政壓力。一種是基于國家機關內部的科層關系而形成的，如鄉鎮鎮長對鎮計生辦的計生執法人員所施加的行政壓力；另一種是非基于國家機關內部的科層關系，而是通過非正式的行政管理關系而建構起來的行政壓力，如鄉鎮鎮長對村干部所施加的行政壓力②需要說明的是，由于村干部并不在官僚系統內，故鄉鎮領導與村干部之間并不存在科層關系或科層壓力，二者之間更多的是一種非典型的行政管理關系，這不同于鄉鎮領導與計生辦工作人員之間的科層關系。。

對比這兩種行政壓力，它們有一些共同點，但也有一些區別。兩種行政壓力最大的區別在于，前一種行政壓力基于國家機關的內部科層關系形成，故其擁有更大的穩定性、連續性、持久性，不會輕易消失或發生變動；而后一種行政壓力，它不是基于國家正式的組織機構，而是憑借雙方間非正式的行政管理關系而產生的。因這種非正式的行政管理關系具有不穩定性和易變性，因而導致這種行政壓力也具有不穩定性和非典型性?，F實實踐中，有些村干部因承受不住上級的行政壓力，選擇辭職的不在少數。某村村干部曾表示，“干得好就干，干不好就繼續種田，我怕啥！”雖然這很大程度上是該村干部面對過大的行政壓力而在接受訪談時說的“氣話”，但也反映了這種行政壓力確有更大的不穩定性特征。相比村干部，計生辦、派出所以及綜合執法大隊的工作人員無疑要具有更大的組織凝聚力和歸屬感③面對行政壓力，村干部有較大的選擇余地，即使不當村干部仍可以靠種田為生；而國家機關工作人員的選擇余地則要小得多，更依賴于體制，更離不開官僚系統。。

第二，行政壓力具有靈活性。鄉鎮執法活動是在一個鄉土性質濃厚的場域中展開的，其面臨的執法對象、采取的執法方法與城市執法活動有很大差別。在熟人社會的鄉村開展執法工作，其需要更多的策略和技巧，甚至需要運用非常規的方法以實現預期的執法目的。有些時候，考慮到某些村民的“無賴”“不講理”品行，上級領導在對村干部施加行政壓力時也需采取一些靈活性、變通性的策略和方法，不能“一刀切”，搞“本本主義”。

鄉鎮計生執法中上級領導所施加的行政壓力，并不是均質地施加于每位村干部，而是會因諸如私人關系以及某些客觀情況而發生差異。有些村干部承受的行政壓力比較大，而有些則可能要小一些。這種差異，正如筆者所言，它是鄉村熟人社會性質、人情網絡等諸多因素共同作用的結果，也是當前鄉鎮計生執法活動中客觀存在、無法避免的事實。

三、鄉鎮計生執法主體的功能和合作關系

（一）鄉鎮計生執法人員的功能

鄉鎮計生執法人員作為國家機關的內部成員以及計生執法活動的一線人員，面對鄉村復雜、陌生的執法環境，其有自身的優勢。第一，有較強的權威性和威懾力。鄉鎮計生執法人員，是國家官僚系統的一部分，是超然于鄉村環境并以“執法者”的身份來到鄉村開展計生工作。在村民看來，這些陌生的計生執法人員是“公家人”，代表著國家公權力。村民在意識形態話語的影響下，對國家公權力有著天然的尊敬和順從，會有更大的可能性配合計生執法人員的工作。同時，派出所民警等鄉鎮計生執法人員在執法時，往往穿制服、開公車，這些象征國家公權力的事物，進一步提升了執法活動的權威性和震懾力。村民面對如此陣勢仗的執法人員，會自然而然地形成一種“權力——服從”的文化網絡[2]（p15），而這種文化網絡的形成對于執法工作的開展顯然大有裨益。

第二，可弱化人情關系的負面影響。雖然社會主義現代化建設不斷向前推進，但我國絕大多數鄉村仍然具有濃厚的鄉土性，仍是一種與城市迥異的“熟人社會”或“半熟人社會”。在這種“熟人”或“半熟人”社會中，人情網絡附在村莊生活的方方面面，村莊生活更多是通過人情關系來進行調整和維系。而鄉鎮計生執法人員，相對于村民而言屬于外來者，是村民眼中的“陌生人”，他們不屬于鄉村，自然也不受鄉村縱橫交錯的人情關系的束縛和鉗制。這種獨特的身份，使鄉鎮計生執法人員在開展計生執法工作時，能以更規范、更理性的方式進行，人情、“面子”被排除在計生執法考量因素之外，保證了計生執法工作的高效。

但同時，鄉鎮計生執法人員也存在一些難以克服的缺點。鄉鎮計生執法人員作為村莊“外來人”，對村民的家庭情況幾乎是一無所知的。而一系列的計生信息，其也很難掌握清楚。即使當時掌握，其后也會面臨因信息變動頻繁而“失真”的問題。如果沒有村中“當地人”的幫忙和協助，僅依靠鄉鎮計生執法人員自身的力量，計生工作難以為繼，無法有效開展，這是由鄉村人口多、面積大、人口流動不斷加大等客觀情況所決定的。

（二）鄉村干部的輔助功能

在具體執法案件中，村干部作為村莊內部人，更多地發揮輔助功能，協助鄉鎮計生執法人員實現預期的計生執法目標。村干部在計生執法活動中的輔助功能，具體表現在以下兩個方面。

第一，村干部的“信息員”功能。中國廣大的鄉村在相當程度上仍可以說是一個鄉土社會、“熟人社會”，在村莊共同體內部，村民間相互比較熟悉，家庭情況均比較了解。鄉鎮計生執法人員作為“外部人”，難以掌握村莊內部的計生執法信息。而此時村干部的“村莊內部人”身份，使其能為鄉鎮執法人員提供較為詳細且準確的計生信息和線索，從而保證計生執法活動的順利開展。雖然村干部更多的只是提供相關計生信息和線索，但其發揮的作用、產生的影響卻很巨大。

第二，村干部的“調解員”功能。村干部一般由輩分高、能力強、誠實正派的村民擔任，其共同的特點是在村莊中有一定的權威和影響力，說話有一定的分量。由于計生執法工作常常伴隨著爭吵和沖突，因此村干部作為非正式的計生執法主體，當沖突出現時，其連接村民和鄉鎮計生執法人員的溝通、紐帶功能便凸顯出來。對于村民而言，村干部是村莊的一部分，是村民選舉產生的，其說話有分量和權威，村民要聽；對于鄉鎮計生執法人員而言，村干部是非正式的計生執法主體，是與他們共同完成計生執法任務的行動共同體，村干部的話語也具有說服力和影響力。因此，村干部兩種性質的身份，使其在計生執法活動出現沖突或矛盾時，能夠及時出面緩和氣氛、消解鄉鎮執法人員和計生執法對象間的敵意和不滿，相互說“好話”和斡旋，從而使計生執法工作能在較為平和的環境中得以完成。

村干部在計生執法中的“信息員”和“調解員”作用，雖然都是輔助性功能，但在實踐中缺少了村干部的參與，計生執法工作就很難進行下去。沒有村干部提供的計生信息和線索，計生執法人員就很難找到計生對象、發現計生案件；而沒有村干部在鄉鎮執法人員和村民間的調和，更多的計生糾紛和沖突將會出現。由此，我們可以看到，村干部在計生執法中的輔助功能，是不可缺少、至關重要的。

（三）鄉鎮計生執法人員與村干部的執法合作

鄉鎮基層治理有“兩個辦事渠道——通過官方法定程序的正式渠道和通過社會關系網絡的非正式渠道——同時存在”[3]（p93-102）。在計生執法實踐中，鄉鎮計生執法人員雖然具有諸多優勢，但也存在“無法準確掌握村莊計生信息”的問題。相對于鄉鎮計生執法人員，村干部作為村莊內部成員，其恰好彌補了鄉鎮執法人員的不足?！爱斨贫然鸵幏痘倭胖七\作無法達成壓力型體制中的目標任務時，鄉鎮則置換官僚制的理性主義邏輯進行策略主義運作，各類非正式運作方式由此而生。”[4]（p121）在當前的鄉鎮計生執法實踐中，鄉鎮計生執法人員與村干部間的合作共治，克服了各自的不足且彰顯了各自的優勢，成為計生執法工作得以開展的最佳模式，缺少其中之一，鄉鎮計生執法工作便獨木難支，陷入困境。

這種合作關系的形成，是在鄉鎮行政權力和資源有限的情況下，國家權力不斷深入農村，對鄉村社會進行更精細治理的必然結果。由于行政權力和資源的不足，鄉鎮計生執法人員在面對鄉村眾多的治理任務及執法對象時，只能借助鄉村社會的內部成員、非正式計生執法力量——村干部進行協助治理。這種合作關系并不只出現在計生執法領域，鄉村社會中的一切執法活動幾乎都依賴于這種合作關系。正是這種合作關系的存在，我國鄉村治理活動才得以更加有序、平穩地鋪展開來。在鄉鎮行政資源仍然有限的今天，這種合作關系必須繼續堅持，不能動搖。

四、鄉鎮計生執法合作機制的生成

鄉鎮計生執法活動，在較長的實踐過程中形成了壓力型體制下的合作機制。這種“理想類型”意義上的合作機制，適應了鄉村社會實際，反映了鄉鎮計生執法運作的內在邏輯及規律，是一種較為合理、實用的計生執法運作機制。

（一）上級行政壓力決定執法主體間的合作

在壓力型體制下，鄉鎮計生執法人員與村干部面臨著巨大的行政壓力，必須要按時完成上級交給的計生執法任務。在這種行政壓力下，村干部和計生執法人員都有合作的意愿和動力。鄉鎮計生執法人員與村干部的合作，一方面是因二者都面臨著計生任務考核，有著相同的工作任務；但更重要的是，二者確實有著對方不具有的種種優勢，缺少另一方，二者的計生執法工作都無法有效地開展，均會面臨自身無法克服的困難。在鄉鎮計生領導小組所構建的壓力型體制下，二者所形成的計生執法合作關系，適應了當前鄉鎮計生執法的現實，符合鄉村實際的理性實踐。

（二）計生執法實踐效果影響上級行政壓力的施加

在鄉鎮計生執法工作中，上級行政壓力的施加，通常會受村干部與鄉鎮計生執法人員執法效果的影響而發生變動。具體而言，如果村干部與鄉鎮計生執法人員無法在規定的時間內完成預定的計生執法任務，發生了眾多的“黑戶”“兩非”等現象，縣級政府及其計生主管部門便會對鄉鎮政府、計生辦等進行訓斥、問責，加大對鄉鎮一級有關部門的行政壓力。鄉鎮計生領導面對上級的行政壓力，會進而強化對一線計生執法人員——村干部和鄉鎮計生執法人員的行政壓力，督促其努力工作，加大其懲戒力度。所有的行政壓力層層下移，最終聚集到村干部和鄉鎮計生執法人員身上。此時，村干部和鄉鎮計生執法人員只能努力工作，運用自己所能采取的一切方法，發揮自己最大的潛能去完成相關計生任務。直到完成相關計生任務，他們這一階段的計生工作壓力才會有所緩解。

（三）互動協調關系的形成

如上所述，在鄉鎮計生執法實踐中存在兩種關系：一種是鄉鎮計生領導小組與鄉鎮計生執法人員及村干部之間形成的行政壓力關系；另一種是村干部與鄉鎮計生執法人員間的執法合作關系。這兩種關系的存在，為我們采取一種精細化、結構化的視角去觀察鄉鎮計生執法工作的內在邏輯和運作規律提供了便利和依據。

一般而言，如果鄉鎮計生執法效果不佳，縣級政府會對鄉鎮計生領導施加更大的科層壓力，鄉鎮領導則轉而對基層一線執法者——村干部及鄉鎮計生執法人員施加行政壓力，并促使其以更為積極、負責的心態去工作。一旦計生執法工作不斷改善，來自上級的行政壓力通常會趨于平穩甚至會有所減輕。經過一段時期便很可能出現基層執法人員的“懶政”現象，并進而再次出現執法不佳的問題。上級政府則就又會強化對下級有關部門的行政壓力，并因此而形成了一個循環。這種循環反映的正是鄉鎮計生執法主體間的互動協調關系。可以看到，在這一互動協調關系中，行政壓力會隨著計生執法實踐效果的好壞而發生變動，但通常會保持在一個適度的壓力范圍之內。計生執法活動，既不會一直處于高強度的行政壓力之下，也不會永久處在較低的行政壓力狀態之中，因為過高或過低的行政壓力都是不利于計生執法工作有效進行的。在推動計生執法工作有序開展這一目的指引下，行政壓力會在計生執法主體互動協調的關系中長期保持動態平衡狀態。通常情況下，行政官僚體系能夠進行自我調適，保持一種穩定、適度的行政壓力強度，從而推進基層執法工作的有序、有效開展。

五、合作機制的消解：鄉鎮計生執法面臨的挑戰

隨著改革開放的深入發展、社會經濟領域的不斷變化，自21世紀以來，計生執法的合作機制在運作過程中遭受到越來越多的挑戰?！白陨隙隆钡男姓毫Α笆ъ`”、兩類計生執法主體治理功能難以發揮且面臨諸多阻礙等，均在不斷消解這種計生執法運作機制，且對鄉村社會治理產生了較大不利影響。

（一）“自上而下”的行政壓力的“失靈”

1.計生執法工作的“目標替代”。面對鄉鎮政府下達的計生執法任務和指標，村干部在行政壓力下，有的會更加努力地工作，以求按時、按量地完成計生任務和指標；而有的則想出來了“歪點子”，力圖通過做虛假的臺賬及計生信息來應付上級的檢查?！坝嘘P激勵強度的一個原則是要考慮‘員工努力程度和產出之間的關系’。如果員工無論怎樣努力，都難以改變其產出的話，增加激勵強度只能誘導員工通過作假來達到自上而下的預期”[5]（p13）。在當前鄉鎮計生執法活動中，某些村干部為完成計生任務，出現了“目標替代”現象，“執法活動”被“執法文本”所取代，成為村干部計生工作的主要策略。

在X鎮，鎮政府要求每個村的“三查率”①“三查”指的是基層計生部門針對育齡婦女開展的查環、查孕、查病活動。而“三查率”即為“三查”活動的落實率（落實情況）。要達到90%以上，如果不達標，表現最差的三個村按1000、500、300元的標準罰款，表現最好的前三個村則按1000元、500元、300元的標準予以獎勵。秦陽村村干部為了能達標，就花錢到武漢辦了假的“三查證”，上面還有鋼印。秦陽村通過此種方法，順利地將此項計生任務完成了。

村干部的這種應付、糊弄行為，在當前鄉村較為常見?！罢弑O督成為一種形式化的監督，監督的結果并沒有真實地反映出實際狀況?；鶎诱鎸ι霞壵恼弑O督，通過構建利益鏈條、關系網絡等非正式的途徑消解掉了政策監督中的理性標準”[6]（p81）。村干部的此種行為，使得上級政府對計生工作的要求、考評失去了意義，針對計生工作施加的行政壓力在相當程度上失去了效力。

2.計生執法行為異化。面對上級的行政壓力，在鄉鎮計生執法工作中，還產生了筆者所界定的“計生執法行為異化”現象。它反映的是某些村干部為了完成計生任務，而不惜采取違法、違規的方式和手段，濫用權力的行為。

在X鎮白龍村，村干部為了保證所有在外打工的計生對象能在鄉鎮開展“三查”工作時按時返鄉，就私自向每位計生對象收取了300元的所謂“保證金”。如果計生對象在年中開展“三查”活動時按時返鄉接受“三查”，村里會把300元保證金返還給村民，而如果計生對象屆時不返鄉接受“三查”，該“保證金”就會被村里沒收，作為懲罰。

白龍村村干部希望借收取“保證金”的方式，逼迫村民按時接受計生檢查，其愿景美好，但實質上已違規、違法。村干部并無任何權力去向村民收取300元的保證金，其收費是無依據的。村干部為了完成上級交付的執法任務而進行的諸如此類的異化行為還有很多。鄉鎮政府本希望通過行政壓力的施加，以達到良好的執法效果，但未曾料到在這種壓力之下，村干部雖完成了交付的執法任務，但卻發生了鄉鎮政府所不愿意看到的情形。

無論是鄉村干部的弄虛作假，還是執法中的“異化行為”，它們都有一個共同特征，即當前鄉鎮計生執法工作中，鄉鎮政府對村干部所施加的行政壓力在相當程度上被村干部通過種種方式消解，壓力型體制的優勢無法發揮出來，相反還引發了一些危害計生執法活動的后果。

（二）鄉鎮計生執法部門的困境

1.計生執法資源不足。鄉鎮政府要負責全鎮范圍內各行各業的管理與執法任務，但其所掌握的行政權力及財政資金卻與之不相匹配。在中西部地區，許多鄉鎮處在一種雖有權執法，但卻無配套的行政資源來具體實施的尷尬境地，只能從其他部門來臨時抽調行政人員或資源以完成執法工作。

2006年的稅費改革，使鄉鎮政府執法資源匱乏這一問題更為嚴峻?！岸愘M改革以前，基層政府的財政主要依靠地方稅收、各種攤派和收費。改革取消了農村收費和農業稅之后，這些地區的基層政府收入開始越來越依靠上級政府尤其是中央政府的轉移支付補助”[7]（p9-10）。但由于上級政府的轉移支付補助更不穩定，與鄉鎮干部的“搞關系”能力以及人脈背景有較大關系，故稅費改革在導致鄉鎮政府的自有資金大幅萎縮的情況下，使得鄉鎮政權如周飛舟所述的那樣，由原本的“汲取性政權”轉變為“懸浮型政權”，鄉鎮政府因行政資源的有限而處境尷尬，變成了表面上可有可無的一級政府組織。

鄉鎮政府行政資源的有限，使得計生執法活動面臨重重阻礙。雖然相比以往，村民生育意愿已大幅降低，計生執法的困難已有所降低，但畢竟還要面對諸如“三查”“兩非”以及計生服務之類的事務，而且隨著人口流動的日益頻繁，導致計生執法費用居高不下，這些都對鄉鎮計生執法部門提出了嚴峻的挑戰。

2.計生執法手段缺乏。鄉鎮計生執法部門在開展計生執法工作時，是擁有一些計生強制權力的，如派出所可對村民進行罰款或警告，計生辦可申請人民法院強制執行村民欠繳的社會撫養費等。但這些行政強制權力在面對現有的計生執法問題時，卻顯得杯水車薪，無法對計生執法活動產生更多實質上的助益。最典型的例子就是社會撫養費的征收問題。鄉鎮計生執法部門中，無論是計生辦還是綜合執法大隊、派出所，均沒有強制執行社會撫養費的法定權力，而人民法院雖然能夠強制執行，但法院的強制執法力量相對于其所面對的執行任務而言，過于弱小，強制執行力量嚴重不足。面對村民對社會撫養費征收的消極抵抗，鄉鎮計生執法部門在法治話語和保障人權的輿論環境中，由于缺乏相應的強制權力或手段去挾制計生對象，只能放之任之。在相當程度上，正是因強制執行權力的匱乏，使得社會撫養費的征收問題積重難返，征收行動難以取得突破。

2018年，X鎮的社會撫養費欠繳款項累計高達200多萬元，許多村民即使有錢也不繳納。面對村干部和計生部門的征繳行動，村民常常有兩套說辭。其一是家里沒有足夠的資金繳納社會撫養費；其二是某某人也欠繳社會撫養費了，為何不強制他繳納。別人不繳，那我也不繳。

可以看到，鄉鎮計生執法部門在面對計生對象的非程式性行為時，陷入一種兩難境地?！耙婪ㄐ姓m然有效地規范了鄉鎮的權力運作，使其更符合官僚制運作的規范化和程序化原則，但并未相應地賦予鄉鎮制度化的執法權力，鄉鎮缺乏應對非程式性鄉村社會的治理能力。”[4]（p135）由此，鄉鎮計生執法實踐陷入矛盾之中。

（三）村干部計生執法輔助功能的弱化

鄉鎮計生執法工作，需要村干部的大力協助。而村干部能否在計生執法中發揮其應有的價值，成為鄉鎮計生執法人員的“信息員”和“調解員”，關鍵在干群關系如何。干群關系的好壞，直接影響鄉鎮計生執法能否取得良好的實效。但令人遺憾的是，當前的干群關系相比以往，存在一定程度的惡化。在筆者調研的X鎮，當我們詢問干群關系如何時，經常聽到的一句話是“現在的村干部和以前的沒法比”。之所以干群關系會出現較大程度的疏離，筆者以為主要由三方面因素所導致。

首先，稅費改革客觀上使干群之間的互動關系改變。2006年農業稅費改革，在減輕農民負擔的同時，也改變了村干部與村民之間的互動格局。以前為了征收農業稅費，村干部會努力構建、維持與村民的良好關系，以便在征收農業稅費時方便做群眾工作?！霸趪倚姓芰Ρ容^弱小，基層傳統‘大私’又已渙散的情況下，代表基層國家行政權力的村組干部就要‘化公為私’，通過積極參加村莊的人情交往，擴大人情圈來促成一個自己人的認同，從而提高治理能力。”[8]（p16）而進入2006年后，農業稅被廢止，一些農業費也大大減少。村干部不再有求于村民，相反村民會因各種社會福利保障等事項而有求于村干部，雙方之間的“互動關系”發生了徹底的改變。在這種狀況下，村干部對待老百姓的態度，變得更為冷漠、有恃無恐，村干部失去了與村民發展良好關系的動力。

其次，國家規范化、程式化的要求，客觀上打破了村干部與村民間充滿溫情的干群關系。隨著法治社會建設的不斷深入，鄉村社會的治理方法和手段也日益規范化、法治化。雖然人情關系在當前鄉村社會仍有較強的影響力，但卻也隨著社會治理法治化的要求而不斷衰弱，以往干群之間那種相互理解和配合的狀態不斷被國家的法治要求所沖淡。以前村干部依靠人情、感情和威望來處理村莊事務，“在人情機制的規訓下，人們受微觀權力和人情規范的支配，被整合進利益和責任連帶機制之中，熟人社會也因此被整合成對內紛爭較少、對外團結一致的親密社群”[9]（p231），而現在村干部則更多地運用規范化、程式化的方式來處理村務，干群之間的人情機制越來越多地被規范化要求所取代。因此，干群關系的惡化，在某種程度上可以說是鄉村治理法治化、規范化的意外后果。

不良的干群關系，使得村干部在計生執法活動中，無法在鄉鎮計生執法人員與計生對象之間建立起有效的溝通和協調，村干部的“信息員”和“調解員”功能也因此無法發揮出應有的作用。村干部不僅不能消解鄉鎮計生執法人員與村民的紛爭和誤解，反而還可能會激化二者之間既有的爭議和矛盾。

此外，村民間的關系愈發“陌生化”。自90年代初期逐漸風行起來的“打工經濟”席卷中西部鄉村，許多村民為了獲得更好的收入，而紛紛到東南沿海等地務工經商，鄉村逐漸“空殼化”。進入21世紀，這種狀況隨著東部與中西部經濟發展水平差距的擴大而有進一步加劇的趨勢。在打工經濟盛行的鄉村，人口流動十分頻繁，外出務工人員大多只在過春節時返回家鄉，其余時間均在外地工作。同時，隨著社會生產力的發展，農業生產過程中村民間的合作動力和需求越來越小，村民日益“原子化”。而農業稅費改革也在客觀上減少了村干部與村民的交往見面機會。如此，村民之間越來越不熟悉，由熟人社會變成了賀雪峰筆下的“半熟人社會”。村民間關系的“陌生化”，對鄉鎮計生執法有較大影響，村干部無法再像以往那樣準確、清晰地描述出村民的家庭情況等信息，而這些信息對于鄉鎮計生執法活動而言，又是至關重要的。村干部的“信息員”功能受到進一步的挑戰和削弱。

六、結語及啟示

鄉鎮計生執法活動中的壓力型體制、合作關系以及互動協調關系，構成了“理想類型”[10]（p32）意義上的“壓力型體制下的合作機制”，這是筆者基于計生執法實踐活動進行抽象概括的產物，其反映了鄉鎮計生執法的一般運作邏輯。無論是20世紀80、90年代的鄉鎮計生執法活動，還是當前的鄉鎮計生執法實踐，均是大致按照這種“理想類型”進行運作的。鄉鎮計生執法活動之所以如此運行，這是由鄉鎮政權行政資源匱乏而治理任務繁重的實際狀況所決定。在“鄉鎮行政資源不足”這一狀況短期內無法改變的情況下，當前的鄉鎮執法模式適應了我國國情、契合了鄉鎮計生執法實際的壓力型體制，這一合作機制或將在較長時期內繼續存在。

但隨著改革開放的深入發展，社會經濟領域的不斷變化，這一鄉鎮計生執法模式在運作過程中，遭受到越來越多的挑戰。自上而下的行政壓力“失靈”、兩類計生執法主體治理功能難以發揮等，均在不斷破壞、消解這種計生執法運作機制，且已對鄉村基層治理產生較大不利影響。在此狀況下，為推動基層治理的規范化、法治化，修復、完善這一計生執法機制，筆者認為應從以下三個方面予以著手。第一，應強化、完善多部門間計生執法合作。當前鄉鎮基層強制執行力量不足，故應拓展基層執法部門的合作主體及合作領域，加強基層人民法院與派出所、綜合執法大隊的執法合作，從而緩解鄉鎮一級長期存在的行政資源不足、單一部門執法力量薄弱的弊病。第二，應構建計生執法的跨區域協作機制。打擊“兩非”以及提供計生基本服務等，需要不同區域計生執法部門間的合作共治，僅靠某一地區的執法部門，難以取得良好的計生執法實效。通過構建計生執法的跨區域協作機制，不同地區的執法部門能夠信息共享、協調行動，從而推動計生執法活動的有效開展。第三，應提升計生執法的技術水平及物質保障。社會的發展、治理事務的繁雜，給鄉鎮計生執法工作帶來巨大挑戰。通過提升計生執法技術水平、加強執法的物質資源保障，能為計生執法活動的開展創造良好的物質、技術條件，從而逐步改變基層計生執法部門治理資源匱乏、執法效能不佳的狀況。