中國國家治理“韌性”研究的分析與展望

□ 趙玉麗

（1.南京大學，江蘇 南京 210023；2.南京森林警察學院，江蘇 南京 210023）

改革開放以來，一些西方的學者和觀察家，基于其特有的意識形態視角，普遍對中國特色的國家治理模式持消極看法，其主要的表現就是不斷涌現出的關于“中國崩潰論”的預測[1](p18)。他們認為，隨著改革開放以來市場經濟的發展和對國際社會的融入，中國的國家治理作為一種高度精英主義的體制是一種僵化的體制，無法進行科學的決策以及選擇具有開放視野的治理人才，也很難根據社會條件的變化而發生相應的變革，必然無法應對社會多元化及開放市場經濟的挑戰。

然而，令這些人感到意外的是，經過近二三十年的發展，中國的國家治理在保持自身特色的情況下，取得了舉世矚目的發展成就，面對市場經濟的發展、公民社會的崛起以及國際社會的壓力，中國獨特的國家治理模式不但能夠持續地生存鞏固，而且日益發展壯大。韓博天和裴宜理（Sebastian Heilmann and Elizabeth J.Perry）將中國國家治理模式興起所產生的挑戰比喻為社會科學領域的“黑天鵝”事件：“共產主義政黨國家的政治韌性，結合經濟快速的擴張、國際競爭、統一的經濟體的形成，作為一個明顯的偏離和不期然的事件，不但對全球政治經濟權力的分配，也對發展模式的全球爭論都產生巨大的潛在沖擊。”[2](p4)

在中國發展的強力沖擊之下，西方一些學者漸漸擺脫意識形態的僵化認識，開始從政治科學的視角來冷靜探索中國國家治理內在的秘密。美國政治學家黎安友（Andrew J.Nathan）提出了中國國家制度“韌性”(resilience)概念來形容這一現象。黎安友認為中國國家治理的韌性的關鍵原因在于“制度化”（institutionalization），“其含義或者指的是目前流行意義上的行為被正式或非正式的規則所限制，或者在舊的意義上被塞繆爾亨廷頓歸納為具有適應性，復雜性，自主性，及國家組織的連貫性”[3](p6-7)。中國國家制度“韌性”這一概念一經提出，就受到不少學者們的關注，成為研究中國政治發展的最有影響力的詞匯之一。近幾十年來，學術界圍繞著中國國家治理韌性出現了多個研究視角。黎安友本人將中國國家治理的韌性歸納為四個方面的原因，即：“政治繼承的制度化的增強；政治精英的選拔以才能而不是派系為標準；體制的分工和功能專業化；政治參與制度的建立以及在公眾中加強合法性的建設。”[3](p6-7)馬丁·迪米特羅夫（Martin K.Dimitrov）則將中國國家治理韌性的研究路徑分為“開展經濟改革”“包容改革的勝利者和失敗者”“發展水平制度和垂直的責任制度”，以及“對于知識分子和普通大眾來說可信的意識形態。”[4](p6)這些不同的研究視角豐富了我們對于中國國家治理韌性的認識，使人們擺脫了那種將中國國家治理標簽式歸結為“權威主義”的印象，推進了中國國家治理理論研究的進一步發展。

為了進一步挖掘中國國家治理中隱藏的秘密，本文試圖從國家治理能力視角對相關文獻進行分析，總結這些研究在深化我們對于中國國家治理韌性認識上的主要貢獻，并在此基礎上提供進一步的研究展望。著名學者周雪光將國家治理制度區分為中央與地方之間的關系和國家與民眾之間的關系①周雪光認為，“國家治理模式主要包括兩個線索，一個是中央權威與地方權力間的關系，一是國家與民眾之間的關系”（參見，周雪光.權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯[J].開放時代，2011（10）：69）。。不過另外一些學者則強調我國靈活的公共決策機制[5](p1-15)，以及政治精英的選拔機制在促進國家治理韌性方面所具有的關鍵作用②龐保慶、耿曙、鐘靈娜（Baoqing Pang，Shu Keng，and Lingna Zhong）提出：“我們將中國的官員管理看成是理解中國的權威主義韌性的特例的關鍵因素。”Baoqing Pang，Shu Keng，and Lingna Zhong.Sprinting with Small Steps：China’s Cadre Management and Authoritarian Resilience[J].The China Journal，2018，80：92.。不過，這種分歧并不表明以上學者的觀點是對立的，而是因為所采用的理論視角的差異。概括起來說，中央與地方之間的關系和國家與民眾之間的關系側重于從靜態的“制度主義”展開分析，而公共決策機制和政治精英的選拔機制則傾于動態的“行為主義”探討，四者構成了一種相互依賴的補充關系，共同充實了我們對于國家治理韌性問題的理解。在本文中，我們首先從這四個方面對以往的重要文獻進行討論和分析，探究其理論構成的內在邏輯。然后我們對這些研究文獻進行總結，并進一步對未來可能的研究方面提出相關建議。

一、壓力型政府背景下的地方分權制度

由于不采用西方意義上的選舉制度，中國的國家治理的穩定與韌性需要在很大程度上依賴于“政績合法性”，即黨和政府通過維持長時間的較高的經濟增長速度，來增強民眾的認可。正是在這一視角下，我國中央與地方政府之間的關系性質引起學者們的重視，認為這一制度結構與改革開放以來我國的國家治理績效有著十分密切的關系。一些學者首先觀察到我國的中央和地方政府在權力關系上有著“自上而下”的特征。榮敬本等人發現，我國政府與西方國家的代議制政府結構下的中央與地方政府關系明顯不同，具有“壓力型政府”的特點。所謂“壓力型政府”，指的是一級政治組織（縣鄉）為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。為了完成經濟趕超任務和各項指標，各級政治組織把這些任務和指標，層層量化分解，下派給下級組織和個人，責令其在規定的時間內完成，然后根據完成的情況進行政治和經濟方面的獎懲[6](p28)。雖然榮敬本對壓力型政府的論述主要指的是一級政府組織內部的壓力，實際上這種模型同樣也適應于中央和地方各級政府之間的關系。在“壓力型政府”的國家結構當中，中央政府處于主導地位，將地方政府看成其權力的代理人，采取考核等各種方式激勵促進經濟發展，對那些績效不良的代理人進行懲罰。在國家與社會關系當中，政府處于主導地位，經濟和社會發展方式受國家管制。

中央與地方政府之間的“壓力”關系并不否認中央與地方政府之間存在著高度的分析關系。錢穎一、許成鋼對中國與改革開放前俄羅斯的國家結構進行了對比，他們認為相對于蘇聯政府的“H”型結構，我國中央與地方之間的關系具有“M”結構的特點，表現在地方政府擁有著較大的經濟管理、財政和人事權力[7](p3-4)。地方政府會為了增加地方財政收入，采取各種改革手段促進經濟發展，這對中國從計劃經濟向市場經濟轉型產生了重要影響。謝淑麗（Susan L.Shirk）從歷史的視角研究了中央與地方關系對經濟發展的影響。她指出，中國改革開放以來的經濟增長與改革開放前的政策有著密切的聯系。20世紀50年代之后，毛澤東基于對蘇聯中央集權式計劃經濟的不滿，將中央大部分管理權力下放地方，使得中國的地方政府形成了與蘇聯的中央計劃經濟十分不同的結構，其中地方擁有著較大的經濟管理權力和經濟資源。這種政府結構對改革開放以來的經濟發展產生十分有益的影響，許多改革正是在地方政府的自主改革中探索出來的，為經濟的迅速發展奠定了基礎[8](p5)。經濟學家許成鋼將我國中央與地方政府之間的分權結構稱之為“地區分散的權威主 義 ”（Regionally Decentralized Authoritarianism）[9](p1081-1806)，并表示正是這一結構促成了改革開放以來中國經濟奇跡的產生。

在中央地方政府結構“分權”的基礎上，一些學者重視地方政府之間的競爭關系對經濟發展的影響。周黎安將中央與地方政府之間看成是“自上而下的發包制”關系，地方政府需要為中央政府負責。為了激勵地方發展經濟，中央政府對地方政府實行績效考核，并將這種考核與官職晉升聯系起來，這在地方政府之間創造出了強烈的競爭關系，為經濟發展提供了強大的動力。張五常從制度經濟學的視角出發，同樣將中國經濟增長與中央地方之間分權關系聯系起來。他認為，改革開放以后的中國政府逐漸形成了以“縣際競爭”為核心地方政府競爭體制。為了在競爭中取得優勢，地方政府采取各種方式積極吸引外資，進行各種經濟改革嘗試，為地方經濟的發展注入了強大的動力。他認為這種競爭制度是一種了不起的制度創造，也是中國經濟奇跡賴以產生的秘訣[10](p5-17)。政治學家戴慕珍（Jean C.Oi）觀察到我國地方政府發展經濟手段的獨特之處，她認為我國地方政府并不像西方國家的地方政府一樣將其職能定位在提供公平的法律制度，而是具有“地方國家公司主義”（Local State Corporatism）特點。“地方政府將其轄區內的企業當一個大的公司的組織部分，地方政府官員們像董事會成員一樣對企業進行指導，有時甚至成為直接的執行官員，其中黨的書記成為掌舵伏特加，”地方政府的行為像是一個從事多種經營的實業公司[11](p1132)。

中央與地方關系的研究對于揭示中國的國家治理韌性有著十分重要的地位，它使人們認識到國家治理的縱向結構劃分對于提升政府的治理績效的重要價值。它解釋了為什么同樣是社會主義國家，為什么中國的改革成功了，而蘇聯的經濟改革就失敗了，其中主要的原因就在于中國的地方分權制度賦予了地方政府以較強的自主性，同時中央采取各種政策和指標引導和規范地方政府的政策目的和政策行為，有效實現了統一性和創造力之間的結合。

二、國家與社會關系

國家與社會之間的關系是我國國家制度“韌性”研究的另一個重要的領域，因為隨著市場經濟的發展和人們利益的分化，政府自上而下的治理將會面對社會力量的挑戰。正如布魯斯·格蕾（Bruce Gilley）所說：“權威體制一般被政治理論家認為其在本質上是脆弱的，……這種體制的內在弱點將會逐漸得到顯現，資源將從國家向自主的社會領域轉移。”[1](p18)如果不能應對社會力量發展的這種挑戰，處理好國家與社會力量之間的關系，國家治理制度的可持續性將會受到威脅。我國自改革開放以來，私有產權的保護以及市場的發展使得人們在一定程度上獲得了馬克思所謂的“以物的依賴性為基礎的人的獨立性的存在”。[12](104)與此同時，傳統單位制的解體也促進了具有一定獨立性的利益集團和社會力量的出現，這要求政府在政策制定過程當中應當合理回應民意要求。在這種背景下，地方政府如果在政策制定中仍然按照原來的習慣，排斥和忽視這些社會力量，就可能會引發社會沖突，導致政治不穩定。一些學者注意到，中國政府在實踐中對自身的行為進行了漸進的調整，發展出了一套頗為有效的民意吸納管理機制，為改革開放提供了有效的政治保障。

針對中國國家治理中的國家與社會關系問題，一些學者側重于考察政府對社會組織和民眾的影響和控制機制。程熙、楊鳴宇認為中國模式在實踐中創造出一套國家對社會的“嵌入式治理”策略，表現為政府采用自身的各個組織資源，通過滲透、動員、宣傳等各種方式對社會群體施加影響力，將社會群體納入有序化的政治參與。他們認為，黨和政府在對社會組織的“嵌入”過程中主要使用“利益同構”和“差別響應”兩種手段，“前者是指運用吸納或合作等方式使體制外的社會精英和黨的利益取向相互重疊”“后者則是指在政策過程中根據具體情況選擇不同的方式來應對社會要求。”[13](p10)陳鋒則通過對魯中東村的實地調研，描繪出國家是如何在村民自治的過程中利用村內的宗族矛盾等因素，通過獎懲機制、調解機制等將國家權力滲透到鄉村的社會網絡當中，實現了對鄉村社會秩序的整合與控制[14](p23-32)。

另一些學者則側重考察我國政府在公共治理中如何通過“協商民主”的方式吸納民意。他們的研究指出，我國政府雖然在決策過程中具有精英色彩，但是在決策中對于民意的態度不是封閉的，而是通過各種不同的方式加以回應。金耀基將我國政府的決策模式看成是“行政吸納政治”的過程[15](p27-34)，它指的是我國政府在不采用西方式的選舉制度的情況下，通過行政決策制度的改進將民眾的意見吸收到公共政策當中。不過，政府需要在決策中向社會讓渡一些權力，使社會力量能夠參與到決策中來。陳濟冬、珍妮弗·潘和徐軼青通過在中國2103個縣級政府的網站進行在線實驗，揭示政府官員回應公民訴求的動因。在研究中他們發現，大約1/3的縣級政府會對網絡民意做出回應，當公民的訴求包含群體性事件和越級上訪的威脅時，縣級政府的響應力明顯增強。如果面對群體性事件的潛在威脅，地方官員則更傾向于公開回應民意[16](p398)。孟天廣、珍妮弗·潘和楊平進一步通過實證的方式分析中國地方政府官員對民眾意見做出響應的具體條件。他們發現，無論是來自正式制度還是網絡渠道，超過半數的政府官員都會接納民眾的意見。當政府官員認為干群關系緊張時，則可能拒絕網絡民意，不過通過正式制度反饋的民意則不受這一因素的影響。蔡永順分析了中國公共治理當中對于弱勢群體利益的保障問題。他發現，雖然許多人認為中國的政策具有精英色彩，富人有資源可用于交換權力，但實際的案例研究表明，“弱勢群體的利益往往能恰好匹配了國家的政策目標或者在政府和社會中得到了同盟者的支持，因而也可以通過表達訴求實現自己的利益。”在這一過程當中，“國家的合法性和韌性得到了增強”[17](p109)。

通過以上分析可以發現，政府應對民意的兩種方式——自上而下的“嵌入式治理”和橫向的“協商民主”實際上是相互關聯在一起的，它們的區分反映的往往只是研究者觀察視角的不同，因此一些學者創造出新的概念將這兩者結合在一起進行論述。趙娜（Jessica C.Teets）認為，地方政府公共治理過程中一方面將社會組織作為實現其目的的工具之一，另一方面也懼怕社會組織的發展失去控制影響到社會穩定，于是在實踐中發展出一種倡導與間接控制相結合的社會組織發展政策機制，使得地方政府的治理具有“協商型權威主義”的特征[18](p32-35)。何包鋼與馬克·瓦倫（Baogang He，Mak E.Warren）則指出，我國地方政府已經認識到，在一個日益多元和復雜的社會環境中，公共政策單純依賴“強制權威主義”已經“無法取得成功”，因而南非要在實踐中逐漸將“權威規則”與“審議原則”結合起來，構成了“權威式審議”(Authoritarian Deliberation)[19](p273)。何包鋼對中國的協商性權威主義的發展持樂觀主義態度，認為中國事實上已經建立起了權威協商制度。張艷娥通過對改革開放以來國家與社會關系發展歷程的追溯，認為我國的國家治理已經從“嵌入吸納”走向了“協商治理”階段[20](p5)。

曹正漢從治理體制風險的角度分析了我國政府的社會管理制度。他指出，在社會日益開放和多元化背景下，如何化解公共政策與民眾的利益沖突是當前國家治理中的需要迫切對待的事務。為了應對這一挑戰，中國政府在實踐中創造出了“上下分治的治理體制”，“中央政府主要執掌選拔官員的權力，以及監督、考核和獎懲官員的權力（簡稱‘治官權’），至于實際管治各地區民眾的權力（簡稱‘治民權’），則交給所挑選的地方官去行使。”[21](p4)在這一體制下，只要地方官員不違背中央政府所定大政方針，均可以因地制宜地行使其治民權，靈活地處置所管理地區的實實在在的民眾事務。曹正漢認為，我國的國家治理體制實際上隱藏著十分深刻的統治智慧，它包含著降低執政風險的兩個機制——發散執政風險的機制和自發調節集權程度的機制，他將之比喻成為“分散式燒鍋爐”，使風險只會發生在局部，不會殃及整個國家治理體系。李連江關于“政府信任”的研究從另外一個角度為曹正漢的觀點提供了佐證。他發現民眾對不同層級的政府的信任呈現為“差序信任”的特點，“多數人傾向于認為更高層次，特別是中央層次，比底層次更值得信任”[22](p229)。這種等級化的政府信任體系無疑在一定程度上可以緩解公民社會對中央政府的壓力，有利于保持政治穩定。

21世紀以來的發展表明，我國政府在社會日益復雜化的背景之下，通過構建政府與社會力量之間復雜的協商關系，比較有效地化解了政府與社會之間的矛盾，使得政府的治理能力和社會的和諧程度都有了較大的提升。在世界范圍之內，無論與發展中國家還是與發達國家相比，我國民眾對于政府的支持力和信任水平一直維持在較高的水平，這表明在中國的國家治理過程當中，政府對于民眾的需要給予了較好的回應。

三、政府公共決策過程

在關于中國國家治理“韌性”的研究中，另一些學者將目光投向了中國政府特殊的“公共決策”過程。正如伊斯頓所言：“政治是社會價值的權威性分配”[23](p167)，公共政策在公共治理當中有著十分重要的地位。從一定程度上來說，公共決策的質量是一個政府的社會治理能力的反映。最早地從公共決策體制的角度分析中國國家治理能力的是美國著名學者李侃如（Kenneth G.Leiberthal）和奧森伯格（Michel Oskenberg）。他們認為20世紀末中國政府的決策過程并不是一體化的，而是呈現出“碎片化權威主義”的特點，即“是一個碎片化的、分割的、分層的國家結構。這促成了相關部門之間進行談判、討價還價和尋求共識的體制[24](p22-27)。他們的研究打破了以前人們認為中國政府具有“一言堂”模式的刻板印象，揭示出中國政府決策中所含有不連續的，漸進主義因素。

韓博天和裴宜理（Sebastian Heilmann and Elizabeth J.Perry）認為，靈活的有創造力的決策體制并不是全新的，而是來自中國革命的歷史經驗。“盡管大膽的哲學努力去宣稱‘告別革命’，中國的革命過去并沒有被扔進歷史的垃圾堆”[25](p5)。他們注意到，革命時期毛澤東在革命根據地所創立的“游擊隊政策制定樣式”（Guerrilla-style policy-making）“繼續影響今天的政策制定，增長共產黨制度的靈活性和變化性”[26](p4)。他們認為，雖然“游擊隊樣式政策制定”在革命時期主要運用于軍事領域，是為了應對不確定性的革命環境而發明的，不過該政策方法“被證明能夠產生一系列的創新——前瞻的和規避的——管理突然變化和不確定性”，因而對當今中國政府采取的“等級制下的實驗”的政策制定方式有著直接的影響，有利于中國政府在決策中應對不確性的國內和國際環境。

相對于上文對中國政府的決策體制和“政策實驗”過程的一般考察，韓博天后續的論文更注重探討“中央與地方的關系”對中國政府政策創新體系的影響。他根據馬奇、西蒙等新制度主義的決策理論，認為現代政府的決策是在一種不確定、模糊性的制度條件下進行的，決策中往往面臨著相互沖突的多元目標，受到多種因素的制約。韓博天認為，改革開放以來的中國政府，在實踐中逐漸形成了“非中央化的地方實驗制”(decentralized experimentation)決策體制[27](p4)。在這種決策體制中，中央政府只制定原則性的公共政策目標，地方政府被賦予了廣泛的人事、財政及經濟發展權力，在中央政府原則的指導下結合地方的具體情況進行政策實驗。從整個國家的決策體系來說，這種決策體制的運轉是一個“由點到面”的過程，地方政府首先對各種經濟與社會問題提出政策進行實驗，進而將取得的有效經驗吸收到中央政府的決策之中，而被地方政府證明為不成功的決策則被限制在較小的范圍之內。韓博天認為，中國政府的這種決策體制具有“有遠見的修補”（foresihgted tinkering)的特點，即“在優先追求長期政策的同時不斷尋找和實驗有效的政策工具。”[28](p2)

韓博天關于中國決策體制具有“非中央化的地方實驗制”特點的描述得到不少人的認同，一些學者繼續沿著這一視角做進一步的考察。蔡文山和尼古拉·迪恩（Wenshuan Tsaiand Nicola Dean）兩位作者在韓博天的分析框架的基礎上進一步研究影響“地方政府實驗”的一些相關因素。他們發現，就省級政府所進行的政策實驗來說，“中央與地方關系的動力可以解釋改革的程度，但是改革的類型卻與獨特的地方省份的經濟條件相關”[29](p341)。梅茨奇（Ciqi Mei）和劉芷林（Zhilin Liu）進一步考察了“地方實驗制”決策過程中的中央政府的角色問題。他們兩人通過對改革開放以來中國房地產政策的分析，反駁了那種認為中國政府的決策模式是缺乏設計的漸進主義的觀點，揭示出“在中國，自發的政策實驗并不值得期待，由中央政府發起的實驗也是有限的”[30](p334)。何艷玲對中國的政策決策體系有著十分類似的觀察，她認為中央對地方政府的決策具有“嵌入式治理”的特征，即“地方必須在國家特定的發展環境中進行自主治理，但其治理活動同時會對國家環境具有滲透性與反作用力。前者關注國家環境如何影響著地方治理的效果；后者則關注地方行動對國家環境的反作用。國家與地方任何一方力量過于強大，都不足以維持嵌入式自治。”[31](p496)

趙娜（Jessica Teets）從“政策學習”的理論視角對“地方決策實驗制”進行了頗為新穎的分析。在她看來，為了深入了解地方政策進行政策實驗的動力，我們需要進一步研究地方政府官員進行政策實驗時的動機。她不同意那種認為改革動力來自上級的壓力和來自地方社會的壓力的觀點，雖然這些方面對于激勵官員的積極性有一定的作用，但地方官員可以通過“表面創新”（face innovation）來應對，即“進行不可持續的浪費資源的創新”[32](p2)。在面對著政策創新的不確定性和風險的時候，地方官員進行政策創新的最主要動力來自他們參與了一個學習過程，通過這種機制他們認識到革命策略是最為成功的職業發展路徑，也是解決不斷出現的地方問題的最佳方法。

相對于絕大多數學者對地方實驗制的關注，攀鵬則更為關注中央政府層次的決策過程。他通過對中國醫改過程的詳細分析，認為中央政府的決策既不是“一言堂”的，也不是“碎片化”的，而是具有“共識決策”的特點。“所謂共識型決策，就是由各決策主體、社會團體和大眾尋求廣泛參與和一致同意的決策過程。”[33](p48)在中央政府的決策過程中，各個主要政府部門要經歷多次商討，只有那些最終的方案取得各部門之間所達成的“共識”的決策才會得到中央政府的采納。據此，攀鵬認為，我國政府的決策實際上是一種“共識民主模式”，“所設置的制度和法規旨在使人們廣泛地參與政治過程，并就政府推行的政策達成普遍的一致。”[34](p40)這種決策模式有著超越于西方階級性的決策模式，體現了社會主義民主精神。

關于中國政策過程的研究改變了以往學術界認為中國政府是一種僵化的，無法應對全球化和開放社會發展挑戰的觀點，表明了中國的公共治理體制能夠實現公共決策的穩定性和靈活性，開放性和效率性之間的結合，從而解釋了我國政府何以在改革開放以來，能夠根據社會發展的狀況，在不同的時期實現建設的重點內容從“經濟建設”，到“社會建設”，再到“生態建設”以及“科技核心競爭力”等的順利變遷。

四、官員選拔與管理

按照社會學家馬克斯·韋伯的觀點，現代社會對國家制度提出了兩個方面的功能要求，一方面它要為市場經濟的發展提供一個理性主義的制度基礎，使人們的經濟活動具有可依賴的和可預測的制度環境；另一方面，現代政治還必須要響應民意的要求，引領和滿足人們的利益和價值訴求。韋伯認為，前者要求國家行政制度的構建必須具有理性化的精神，選擇有專業知識的公共管理人才，后者要求人們選擇出具有卡理斯瑪精神的領袖，為社會做出重大的政治決策[35](p105-106)。韋伯的這一觀點表明，在現代政治生活當中，政治和公共管理人才的選拔與管理是十分重要的，沒有這些人才，就不可能構建出有效的現代國家。因此，研究中國國家治理“韌性”的學者對中國政府的人才選拔和管理制度給予了極大的關注，“中國共產主義的體制穩定的核心在于強烈的政治共識和黨的官員的高度的行政能力。”[36](p4)他們認為，改革開放以來的中國政府在實踐中形成了一整套富有特色的官員選拔與管理制度，對中國的國家治理能力產生了十分有益的影響。

李世默雖然是一位從事風險投資的人士，但是他對于中國國家治理模式和官員選擇的論述卻引起了相當大的反響。李世默認為，中國共產黨改革開放以來取得了非常大的成就，這與黨的組織部門能夠有效地選拔優秀人才這一能力有著十分密切的關系。中國共產黨組織部在選擇人才過程中有兩個十分重要的特點，一方面，在官員晉升方面引入強烈的競爭制，這種競爭程度越到高層越強烈，只有十分優勝者才能夠上升為國家領導人。另一方面，黨的組織部門在選擇干部過程中，淡化了早期的意識形態色彩，更為重視官員的公共治理能力。現有的證據顯示，平民身份出身的干部在我國中央干部中占據絕大多數，所占比例甚至高于西方代議制國家。這種官員選拔制度可以保證黨的高層官員具有豐富的資歷和執政經驗，有利于將我國的國家治理能力維持在較高水平[37]。龐保慶等人研究發現，中國的官員選拔有兩種并行的制度，一部分官員打破了黨的常規制度被快速提拔，而另外一些人則是按照常規的方式獲得提升。這種黨的人才選拔模式可以概括為“選擇性的制度化”“它使得中國的體制能夠平衡合法性和支配之間的關系，從而對于中國共產主義的體制的韌性有重要貢獻”[38](p68)。

周黎安借用經濟學理論，以一種十分精確的方式構建了我國官員管理的理論模型。周黎安認為，改革開放以來的中國政府逐漸在傳統官員管理制基礎上，建立起“下管一級”的官員管理制度。在此基礎上，中央政府以政績為標準對官員進行考核，優先晉升那些取得良好績效的官員。這個制度為官員追求發展政績提供了強大的動力，形成了官員晉升的“政治錦標賽模型”[39](p17-18)。張軍、高遠重點對中國官員的任期制和異地交流制度進行了實證研究。他們發現，官員的任期限制和異地交流制度對經濟增長從總體上有相當大的推動作用，并且這個結論具有比較好的穩健性。他們還將這種官員任期制和異地交流制與西方發達國家的選舉任期制進行了比較，發現我國的“官員任期與經濟增長的關系呈現倒U形的特征，通常這個現象不會在西方民主選擇體制下出現”[40](p101)。

托馬斯·海貝勒將研究的視角目光投向了縣、鄉地方官員群體，認為縣鄉地方官員在中國國家治理體系當中有著極其重要的地位，是中國國家治理體系中具有主動性的“戰略性群體”[41](p85-90)。一方面，海貝勒(Thomas Heberer)和舒耕德(Gunter Schubert)借助科爾曼、帕特南等人提出的社會資本理論以及布迪厄提出的文化資本理論，發現這些縣鄉干部擁有著相似的經濟資本、文化資本、社會資本、象征資本以及結構資本，在利益、心態和行為方面有著高度的相似性，具有共同的作為地方精英的集體意識。另一方面，在中央與地方實行分權制度的背景下，縣鄉干部群體處于一種“有組織的無政府狀態”政策環境中，“地方領導干部不僅在認知和偏好上存在差異，而且必須在上級下達的任務不完全清晰的情況下進行決策，因為上級的政策或指示通常是很模糊的，解釋很寬泛”[42](p30)。在這種情況下，縣鄉干部對上級政府政策的解釋也是具有多元性和自主性的，為了完成其政治穩定與合法性和提高治理績效為目標，能夠實現目標導向的合作，也有共同的服從機制，并且在政策執行的過程中有著相對于上級和社會力量的相對較高的政治自主性，能夠積極主動地根據地方條件因地制宜地進行戰略規劃。海貝勒認為，縣鄉干部這一戰略性群體使得中國的國家治理體系可以擺脫僵化的整齊劃一，具有較強的靈活性和創造性，對于提高政治的社會治理能力起到了十分關鍵性的作用。

相對于以上這些學者對于官員選拔和管理的關注，黃宗智更加注重分析我國政府吸納社會賢能人才參與社會治理的運行機制。他認為，我國政府在社會管理改革中通過建立村民自治、社區自治以及發展社會組織參與管理等制度，吸納社會力量參與公共管理，減少政府權力向社會的過度延伸，形成富有特色的“集權的簡約治理”制度，即政府官員在公共治理中不是包辦一切，而應當將一些基礎的公共事務交給社會當中的賢人——一些半官方性質的在社會中有影響力的人才協助管理。黃宗智認為這種政府的社會管理方式是中華帝國古已有之的傳統，“中華帝國在其政府與社會的關鍵性交匯點上的實際運作，則寓于半正式行政的治理方法、準官員的使用以及政治機構僅在發生糾紛時才介入的方法。由此，我在這里提出了‘集權的簡約治理’的概念”[43](p25)。

貝淡寧（Daniel A.Bell）在上述研究成果的基礎上，以“官員選拔”制度為核心，結合我國政府治理的各方面的因素，提出了“賢能政治”模型。貝淡寧認為中國政治生活的實際運作遠非一般西方觀察家所認為的那樣是一個自上而下的權威政府那么簡單，其優良的治理績效實際上是由一個完整的治理體系決定的。貝淡寧指出，中國國家的治理體系包含著三個重要的組織部分，即“基層民主、中間實驗、高層尚賢”來概括[44](p164)。這三個部分構成了一個相互聯系的統一整體，中央層次的政府主要的職能是選擇賢能的官員，省級至鄉鎮級的政府則需要因地制宜地結合當地情況開展政策實驗，并將較好的政策經驗上升到上一級政府。在基層社會則采取民主制的治理原則以化解民眾的內部矛盾，也能夠將民意向上層反映出來。不過，貝淡寧認為政府治理的三個層次的劃分并非是涇渭分明的，其功能劃分只具有相對的意義，在政府的基層、中層和上層都同時存在著“民主、實驗和尚賢”三個因素。貝淡寧強調，中國治理模式繼承了傳統中國的儒家治理智慧，使得中國政府能夠有效地處理發展中的各種問題，相對于一人一票式的西方式民主，中國政府的選賢任能機制更適應中國的傳統與國情。

現代國家治理能力競爭中的重要一環就是政治精英的選拔與管理。一個有效的公共治理體制必須要能夠吸納足夠的優秀人才，并且最大地發揮其效能才能夠提供公共治理的效能。相對于西方國家實現代議制的民主制度和官僚制度相結合的人才選拔制度，我國將自上而下考核制和開放式的競爭制結合起來，從而使得我國在公共治理中能獲得高質量的政治和公共管理人才。在這種制度下，中國的官員有著極大的競爭壓力，同時也釋放出巨大的活力，為國家治理的韌性提供了重要保障。

五、結論與研究展望

以上關于中國國家治理韌性的理論研究大大深化了我們對于中國政治發展的認識，揭示出了中國國家治理所具有的“有效性”的內在原理。這些理論研究表明，我國的國家治理并非如一些西方觀察家基于意識形態的偏見而視之為一種僵化體制，而是形成了一個復雜的、具有一定科學性和張力的制度和運行體系。改革開放以來中國發展的成就并不是偶然的，而是有著深刻的制度基礎。在這套制度體系中，中央與地方政府之間進行人事、財政和經濟管理劃分權限的基礎上，通過以政績為中心的官員選拔制度，激勵地方官員為了提高治理績效而展開激烈的競爭。這種中央統一領導下的分權和競爭為大范圍的政策實驗制和政策學習奠定了基礎，使得公共政策制定一方面能夠保持連續性，同時又具有靈活的創新性，避免了能夠影響全局的公共政策失敗的出現。面對社會利益的分化和民意力量的興起，地方政府在決策中一方面通過一定的方式嵌入到社會組織，另一方面注重與社會力量展開協商與合作，增強了政府對社會的控制力和影響力的同時，提高了社會的滿意度。總之，學術界關于中國國家治理韌性的四個主要原因的分析——國家結構、選擇用才、決策體制和社會治理，將我國國家治理理論的研究推向到一個更具體和更系統的高度，超越了以往宏觀式地只注重政治秩序和國家建設理論的研究視野，展示出中國的國家治理體系相對于西方治理體系的內在活力。

不過，從制度“韌性”的視角對我國國家治理機制的這些研究還存在著一些問題，需要我們持續深入。首先，要進一步研究如何加強黨的領導與以上四個方面的國家治理機制之間的配合協調關系。我國國家治理結構的這四個方面之所以能夠有效地結合在一起，構成一個嚴密的體系，主要的原因在于我國的國家治理是在中國共產黨的全面領導下展開的。中央與地方之間關系，官員的選拔，公共決策體制以及政府與社會的關系，是黨的思想、政治、組織領導在各方面“制度化”呈現。黨一方面是一個具有能動性的“行為者”，另一方面又需要在國家治理方面實現領導和組織的“制度化”，如何實現黨作為“行為者”和“制度化”對象的雙重任務是一個在理論和實踐方面都較為棘手的問題，需要我們理順其中的內在邏輯。其次，要研究如何在保持國家治理制度優勢的同時消除其中的一些不完善之處。當前我國的國家治理機制一方面是國家效能的基礎，另一方面也產生一些消極方面，如地方政府對中央政府的“選擇性執行”，地方政府之間存在的“保護主義”，地方官員之間的“共謀”與“政策空轉”，部分地方官員的“唯政績主義”和“非制度化”，以及部分地方政府與民眾之間的沖突等等，因此需要進一步探究如何消除或減少這些消極的因素。不過需要注意的是，我們也要防止為消除這些不利因素而破壞我國國家治理本身所存在的優勢，這就需要探究我國國家各種治理機制之間的復雜的因果關系，在尊重其內在原理的基礎上加以完善。最后，還要加強我國國家治理機制與歷史文化傳統之間關系的研究。政治文化學及組織文化學的研究表明，任何制度都是在一定的文化背景之下才能發揮作用，一個國家的政治制度及組織效能與一個國家的歷史文化傳統之間有著十分密切的關系。傳統中國的歷史文化及黨在革命和建設中形成的傳統對于當前我國的國家治理機制的形成有著十分重要的影響。當然，這種研究并不是簡單的回歸過去，而是要運用現代的政治理論對之進行科學的剖析，研究組織如何在新時代的基礎上進行演化與發展。只有這樣，才能使我國的國家治理機制建立在深厚的歷史底蘊基礎之上，成為一個現代的，體現了中國獨特文明范式的具有競爭力的國家治理模式。