轉危為機：中國應對新冠肺炎疫情的組織機制

海云志

（1.西北師范大學 馬克思主義學院，甘肅 蘭州 730070；2.北方民族大學 管理學院，寧夏 銀川 750021）

一、疫情防控：中國應對重大危機的基本經驗

從2019年12月28日湖北省武漢市當地醫院確診新型冠狀病毒感染的肺炎（COVID-19，簡稱新冠肺炎）病例，到2020 年4 月8 日武漢市解除離漢通道管控措施，經過全國上下一心的艱苦努力，中國終于遏制住了新冠肺炎疫情蔓延的威脅，取得了抗擊疫情的初步成效。由于這次疫情是“新中國成立以來在我國發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件”[1]，因此，對于一個擁有14億人口的發展中大國來說，中國抗疫取得的成效實屬來之不易。

在當前新冠肺炎疫情“全球大流行”的背景下，中國的疫情危機何以能夠得到快速有效的控制？中國在此次疫情防控過程中的組織機制有哪些基本經驗值得總結？“經一蹶者長一智”。習近平總書記在疫情發生后不久曾深刻指出：“這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結經驗、吸取教訓。”[2]從危機學習的角度來說，對這一問題從正反兩個方面進行深刻反思，是危機全周期管理至關重要的一環。中國在疫情防控過程中展現出來的集中統一指揮決策、動員部署、協同救援和分類施策等基本經驗再次表明，一個國家的組織機制和治理能力對成功應對重大風險危機構成的挑戰具有至關重要的意義。

二、眾志成城：中國有效防控疫情的組織機制

從此次防控新冠肺炎疫情的過程看，隨著疫情的變化，中央和地方各級部門都相應地采取了一系列積極應對措施。在疫情防控過程中，中央層面的決策部署發揮著核心作用，而地方各級部門的貫徹執行能力和全國人民團結一致抗擊疫情的精神則決定了抗疫的最終成效和進程。

（一）集中統一的中樞指揮機制

重大危機首先是對一個國家中樞機制抗風險的組織彈韌性（resilience）能力的考驗。那些脆弱無力的組織在巨災面前很可能不堪一擊，原有的科層制組織也可能僵化不靈。因此，要想成功應對重大突發危機，堅強有力的統一指揮機制至關重要，它保證了中樞組織在緊急情境下做出重大決策部署并集中統籌協調各種資源等目標的實現。歷史上，中國都是靠中央政府動員各種人力、財力和物力資源應對各種重大災難、瘟疫、內亂或外患的。當代中國在應對各種重大危機或實現特殊職能時，一個顯著的組織創新是，“在繼承傳統的治理機制基礎上，通常根據目標任務的特點，在科層制行政體系基礎上成立不同層次的特殊‘領導小組’機制”[3]。

此次疫情防控中，首先是國家衛健委于2020年1月1日成立疫情應對處置領導小組；1月20日，武漢市成立指揮部，統一領導、指揮全市疫情防控工作；1 月22 日，湖北省成立疫情防控指揮部，并成立了疫情防控統籌協調工作專班。與此同時，1月25日，中共中央政治局常務委員會召開會議研究決定“黨中央成立應對疫情工作領導小組，在中央政治局常務委員會領導下開展工作。黨中央向湖北等疫情嚴重地區派出指導組，推動有關地方全面加強防控一線工作”，會議還強調，“必須加強黨中央集中統一領導”，各級黨委和政府要“加強統一領導、統一指揮，堅定不移把黨中央各項決策部署落到實處”[4]。隨著湖北地方防疫指揮部和中央應對疫情工作領導小組的成立，其他各省、自治區、直轄市也先后成立了專門的疫情防控指揮部。

中國在疫情發生的早期能夠快速成立不同層級的疫情防控統一指揮機制，形成黨的中央組織、地方組織、基層組織上下貫通、執行有力的嚴密體系，為非常時期黨中央集中統一領導和地方各級黨委、政府貫徹落實中央決策部署提供了強有力的組織保障。尤其是中央層面的統一指揮機制，保證了黨中央統領全局、令行禁止目標的實現，顯著強化了原有科層制各機構、部門之間的橫向協調能力，提高了行政組織應急管理的適應性、靈活性和工作效率，減少了地方部門執行過程中相互推諉、官僚主義、形式主義和本位主義的發生，為有效遏制疫情蔓延勢頭奠定了組織基礎。

（二）當斷則斷的危機決策機制

重大危機決策是在政治、經濟、社會、倫理、技術等多重復雜因素影響下的有限選擇。一方面，危機潛在威脅的嚴重性、危機認知方面信息的匱乏性、危機走向的不確定性，以及危機在時間上的緊迫性，將對領導層和決策者產生巨大的心理壓力；另一方面，科層制組織中對例行化運行慣性、等級規則、個體對組織的過度依賴以及責任分散等因素，都會影響危機決策的效果。對現代政府而言，如何克服關鍵決策者的有限理性和科層制組織的慣性思維，始終是危機決策的難題。在危機面前，客觀上要求政治領導人不僅要具備大仁大智大勇的魄力，還要把個人具備的這些能力轉變成組織優勢。

針對此次疫情危機事件，中國政府的決策模式大致有以下特征。第一，在政治價值選擇上，中央政府始終堅持“以人民為中心”，堅決要求“各級黨委和政府及有關部門要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”[5]。這一要求體現了中國共產黨執政為民的政治情懷，也表現出危機面前，凡大義所在，即便千難萬險也絲毫不含糊、不推卸、不退縮的責任和擔當。第二，充分吸取專家的正確建議。在疫情初期即派出專家組實地進行流行病學調查，第一時間掌握病毒的致病機理及其流行病學特征。專家組在此次疫情防控過程中發揮了重要的決策咨詢作用，為危機決策提供了充分的科學依據和真實準確的信息，為科學防控疫情和穩定人心發揮了積極作用。第三，在疫情向全國擴散加劇的危急時刻，中央果斷決策。2020年1月23日凌晨，武漢市指揮部發布1號公告，宣布“離漢通道暫時關閉”；在“封城”之后管控開始升級，2月10日，武漢市指揮部發布12號通告，宣布即日起全市范圍內所有住宅小區實行封閉管理，對新冠肺炎確診患者或疑似患者所在樓棟單元嚴格進行封控管理。事實證明，從“封城”到“封社區”和“封樓棟單元”，近乎嚴苛的“三封”措施是中國成功應對此次疫情危機的重大決策之一，它把握住了疫情防控極其寶貴的第二個窗口期，為有效切斷病毒傳播途徑，遏制疫情蔓延勢頭，確保人民群眾生命安全和身體健康起到了重要作用，也反映出中央在危機發生的關鍵時刻不拖泥帶水，敢于和善于做出正確決策的巨大政治勇氣和政治智慧。

（三）上下一體的聯防聯控機制

國務院應對新冠肺炎疫情的聯防聯控機制是中央政府層面多部委協調工作機制平臺，旨在全國層面解決跨區域協作的難題。2020 年1 月14 日，國家衛生健康委員會召開電視電話會議，提出“強化系統內、部門間、區域間信息共享和聯防聯控”；1月20日，國務院聯防聯控機制召開電視電話會議，對新冠肺炎疫情防控工作進行全面部署。從其構成模式看，該組織機制“成員單位包括32 個部門，下設疫情防控、醫療救治、科研攻關、宣傳、外事、后勤保障、前方工作等工作組，分別由相關部委負責同志任組長，明確職責，分工協作，形成防控疫情的有效合力”[6]。

除了全國層面的聯防聯控機制，地方也有此類組織機制下沉到街道和社區層面。根據2020年1月24日國家衛健委疾病預防控制局發布的《關于加強新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區防控工作的通知》（肺炎機制發〔2020〕5號）和相應的工作方案，社區層面的聯防聯控機制總體要求是“黨政牽頭、社區動員，實施網格化、地毯式管理，把各項防控措施落到實處”；組織方式是建立疫情防控工作組織體系，建設專兼職結合的工作隊伍，責任到人、聯系到戶，鼓勵社區居民參與防控活動，并根據不同社區疫情程度，采取相應的防控策略。街道和社區層面的具體防控任務是：實行網格化、地毯式管理，加強人員追蹤，做好密切接觸者管理，大力開展愛國衛生運動，加強健康宣教；縣（區）級衛生健康部門和醫療衛生機構參與到社區進行病例的發現報告、預檢分診和病例處置等工作。由此，以宣傳引導、封閉管理、排查摸底、消殺衛生、供應保障、組織發動等組成的“六位一體”嚴密防控體系得以建構。

聯防聯控機制具有偏向屬地、多部門聯合的特征。一方面，它打破了部門職責的界限，形成了有效的指揮協調合力，實現疫情防范的立體化、全覆蓋和高效協同，因而成為此次危機治理靠前下沉、防早滅小、夯實基層的重要舉措之一，為防止病毒擴散、輸入和傳播構建了一道柵欄。另一方面，它依托政府、企事業單位的科層制架構，向下延伸到城鄉社區層面，從而形成上下一體、政社合力、分工協作的聯防聯控網絡，確保了黨中央、國務院部署的各項防控措施得到切實落實，不留死角。這一機制主要得益于中國基層組織的健全，它既是中國共產黨群眾路線的體現，也是中國行政體制面臨重大危機時內部整合能力的彰顯。

（四）廣泛參與的社會動員機制

危機中的社會動員是決策組織和資源條件的高度有機結合，其目的主要有兩個方面：一是穩定秩序，避免社會恐慌；二是聚集社會資源，動員社會力量參與，有效克服危機。在巨大的危機和風險面前，一個國家、一個民族、一個社會是否有力量，能否成功應對急難險重危機事件的挑戰，不僅取決于防御機制、資源狀況、社會成員的素質，還取決于是否具有完備的社會動員機制。

廣泛參與的社會動員機制是中國共產黨發動人民群眾、勠力同心完成各種重大任務的優良傳統。在疫情發生之后，中央政府即展開全面的社會動員，集全國人力、物力和財力，從而在短時間內取得了疫情防控的壓倒性勝利，表現出強大有效的行政動員優勢。同時，民間社會力量，特別是草根公益組織、社區志愿者甚至海外僑胞也積極響應，為戰勝疫情發揮了至關重要的救援支撐作用。這種自上而下的行政動員和自下而上的社會動員攜手共濟，是此次防疫中社會動員機制的顯著特點。

行政層面的動員主要表現為前期全國各地馳援湖北武漢、防疫物資采購發放、號召民眾居家隔離，以及后期疫情防控和復工復產并重、支援國際社會疫情防控救援等。2020 年1 月25 日，中共中央政治局常委會召開會議對疫情防控工作進行再動員，習近平總書記在會上提出“疫情就是命令，防控就是責任”的重要指示，并強調“加強社會力量組織動員”，可以視為疫情發生初期黨中央采取的標志性政治動員舉措。社會層面的動員主要表現為公益組織進入疫情一線參與救援，各界人士通過各種渠道從全國甚至世界各地采購緊急防護醫用物資、捐款捐物等。此外，大量社區志愿者也參與到協助社區排查、生活物資運送發放、買菜送藥、醫務人員后勤保障、心理安撫、照顧老弱殘孕等具體服務當中。

（五）定向幫扶的對口支援機制

對口幫扶機制源于中國各地區發展的不平衡性和特殊性，其基本做法是通過宏觀層面的行政力量在不同地區、城鄉、單位之間采取先進帶動后進的一種模式。通常情況下，對口幫扶是一種常態支援機制，但在危機情況下，“一方有難，八方支援”的做法特別有利于應對災難事件。我國領土和人口規模都較龐大，任何局部地方一旦發生重大危機，超越地方承受能力，都需要中央政府集全國之力應對災難，而中央政府集中統一領導的行政管理模式恰好有利于集中力量克服局部困難。

在應對此次疫情危機過程中，當武漢市“封城”后，湖北省各地特別是武漢市醫療衛生系統面臨的壓力陡增，隨時有崩潰之虞。從2020年1月23日開始，中央組織相關省、自治區、直轄市派出醫療隊援助湖北省，上海、江蘇、四川等省市當日完成第一批醫療隊組建工作，醫療隊由各地多家醫院重癥醫學科、呼吸科、感染科的醫務人員組成。例如，1月23日，四川省從華西醫院等8家醫院抽調135名醫護人員組建第一批救治醫療隊，馳援湖北省；1月24日，廣東省組派由8家醫院42名醫生和93名護士組成的醫療隊，馳援湖北省。此后的幾天內，全國各省、自治區、直轄市都派出醫療隊援鄂。疫情較輕且醫療條件較好的省區市還多次派出醫療隊援鄂，如天津市自1月26日至2月22日先后派出13批共計1 285人的醫療隊奔赴湖北省武漢市、恩施市等地救援；寧夏回族自治區先后派出6批785人分赴武漢市、潛江市、襄陽市等地救援。在疫情高峰期，人民解放軍、中央和國家各部委、各省區市鼎力相助，共派出340 多支醫療隊42 000 多名醫務人員火線馳援，19 個省區市對口幫扶除武漢市以外的16個市、州，或者集中援助武漢市，或者“一省包一市”支援湖北省其他疫情相對嚴重的市縣[7]。

醫護人員始終戰斗在抗擊疫情的第一線，他們既要進行每天長達十幾個小時的救死扶傷工作，又要防止個人感染。如果沒有對口支援幫扶機制，特別是中央政府組織動員各省、自治區、直轄市派出的由業務骨干組成的醫療隊，僅憑武漢一己之力，很難在短時間內控制住重癥病患者的死亡人數。因此，定向幫扶的對口支援機制為集中力量快速控制疫情提供了強有力的技術保障。

（六）精準靈活的差別管控機制

在此次疫情危機中，中央政府指示各省、自治區、直轄市，根據各地各時期不同情況，實行不同強度的差別化管控。差別化管控機制既是具體問題具體分析的辯證思維的體現，也是制度彈性、組織活力和行政效率的綜合體現。由于疫情防控形勢不斷發生變化，各地疫情擴散程度不同，各項工作也不斷面臨新問題，因此，在防控落實過程中不能一刀切。具體來說，疫情危機的差別化管控機制表現為突出重點、統籌兼顧、分類指導、分區施策等特點。

差別管控措施表現在五個方面。第一，在防控區域上，抓住湖北省武漢市主戰場，同時將武漢市、湖北省和全國其他各地劃分為高、中、低風險區域。湖北省和武漢市是這次疫情防控斗爭的重中之重和決勝之地，“武漢勝則湖北勝，湖北勝則全國勝”。第二，在防控策略上，根據形勢變化及時調整。在控制傳染方面，前期主要是內防擴散，外防輸入，即切斷“湖北武漢”一地與全國其他地區間的傳播途徑；后期主要是內防擴散變為防止國內疫情反彈，外防輸入變成防止國外疫情嚴重國家人員倒灌國內，加強對邊境、口岸和海關等入境關口的防控。第三，在檢測排查方面，社區始終是疫情聯防聯控的第一線，通過壓實責任，將防控重心下沉到社區，甚至樓棟單元的一家一戶；同時，在面上，全面排查，不留死角，在點上，重點加大交通要道、車站碼頭、監獄、養老院等重點區域、重點人群的防控。第四，在救治患者方面，一方面是應收盡收，另一方面建立方艙醫院等專門收治患者，最大限度降低死亡率。第五，適時提出疫情防控與復產復工并重。2020年2月12日，中共中央政治局常務委員會召開會議，提出“非疫情防控重點地區要以實行分區分級精準防控為抓手，統籌疫情防控與經濟社會秩序恢復。要按照科學防治、精準施策原則，以縣域為單元，確定不同縣域風險等級，分區分級制定差異化防控策略……在確保做好防疫工作的前提下，分類指導，有序推動央企、國企等各類企業復工復產”[8]；2 月21 日，中共中央政治局常務委員會召開會議再次強調“有序推動復工復產”的要求，由此，全國范圍內從前期全力戰“役”向后期疫情防控與復工復產并重轉變。

差別管控機制是中國政府危機治理靈活性和有效性的體現，也是中央政府維護人民生命安全與恢復社會經濟發展的策略性選擇，它既有利于快速有效地防止因疫情蔓延造成的對群眾生命健康的威脅，也有利于以最小代價保持經濟基本面不變，從而把疫情造成的影響降到最低。

（七）公開透明的信息發布機制

由于對病毒的科學認知需要一個過程，疫情信息報送主要在地方疾控系統進行，信息發布則主要由衛健委系統執行。從時間序列來看，2019 年12 月27 日至29 日，武漢市當地醫院開始上報不明原因的病毒狀肺炎確診病例給地方疾控中心；12月30日，武漢市衛健委發布兩份內部《緊急通知》，并開始清查患者人數等信息，同日，國家衛健委獲悉湖北省武漢市發生聚集性不明原因病毒性肺炎；12 月31 日，武漢市衛健委首次在官方網站公開向社會發布疫情信息，披露已發現27 例病例；2020年1月3日，中國定期與世界衛生組織、有關國家和地區組織以及中國港澳臺地區及時、主動通報疫情信息；1月9日，央視發布消息稱“初步判定為新型冠狀病毒”；1月14日，國家衛健委通報疫情應對處置工作進展情況及疾病流行特點、病例臨床特征，并部署全國防控工作。

2020 年1 月20 日，《人民日報》發布權威聲音，提出“要及時發布疫情信息，加強輿論引導，堅決維護社會大局穩定”；同日，國務院會議上提出“堅持公開透明，及時客觀向社會通報疫情態勢和防控工作進展，統一發布權威信息”；同日，國家衛健委高級別專家組接受記者采訪時表示，“新型冠狀病毒傳染已確認存在人傳人和醫務人員感染”的情況；同日，全國疫情防控工作電視電話會議上提出“要嚴格零報告制度，公開透明發布信息”。1月21日，湖北省衛健委、國家衛健委官網分別開始首次發布疫情信息。1 月22 日，世界衛生組織派出專家組赴武漢市考察。此后，國家衛健委和湖北衛健委官網開始每日定期公布前一日全國（包括港澳臺地區）新增確診、疑似、治愈出院病例以及累計確診、重癥和死亡人數，全國其他省、自治區、直轄市也通過官媒定時發布疫情信息；《人民日報》《光明日報》、央視、新華網、人民網、澎湃網等重要媒體對湖北省和全國疫情信息也同步公布。

在此次重大危機關頭，中央政府堅持公開透明的信息發布機制，及時獲取和準確發布疫情風險相關信息，不僅有助于中央快速決策部署，增強全國人民團結一致戰勝疫情的信心，也有利于宣傳引導廣大民眾自覺配合疫情防控工作，加強防范意識，同時起到了穩定人心的作用，防止因謠言、恐慌引起的各種社會混亂和秩序失控。

（八）敏捷有效的技術支撐機制

從技術和物質基礎來說，重大風險危機也是對組織資源最大限度調動并加以利用能力的考驗。此次疫情防控，中國能夠取得實質性進展，在全國全社會短期“停擺”之后仍保持大局穩定且有序恢復，與我國40多年來形成的完備工業化發展體系、積累的社會財富和不斷提升的科學技術水平密切相關，也是中國在醫學研究、信息監測、生產制造、交通物流等方面技術實力的表現。

在病毒病原檢測方面，中國在一周內確定了病原。2020 年1 月2 日，中國疾控中心收到湖北省送檢的第一批4例病例標本，隨即開展病原鑒定；1月3日至7日，中國疾控中心病毒研究所成功分離首株新冠病毒毒株；1月8日，國家衛健委專家評估組初步確認新冠肺炎病毒為疫情病原；1月12日，中科院武漢病毒研究所等專業機構完成病毒全基因測序，初步研制成功高靈敏度高特異性的PCR檢測試劑；1 月16 日，聚合酶鏈式反應（PCR）診斷試劑優化完成，并在武漢市69 家醫院發熱門診用于患者篩查；1 月23 日，中科院武漢病毒研究所等研究團隊發現，新冠肺炎病毒的全基因組序列與SARS-CoV的序列一致性達到79.5%[9]。中國對病原的確定和試劑盒的研發為后期國內乃至世界各國衛生機構臨床檢測和區分確診患者提供了強有力的技術支持。在新冠肺炎病毒疫苗研發方面，2020 年2 月11 日，中國醫學科學院等研究團隊首次使用轉基因小鼠研究新冠肺炎病毒致病性；3 月4日，西湖大學研究團隊在《科學》雜志發表題為“全長ACE2識別SARS-CoV-2的結構基礎”的論文，首次成功解析新冠肺炎病毒細胞表面受體ACE2 的全長三維結構；3 月11 日，中國疾控中心研究團隊在《美國醫學會雜志》發表題為“不同類型臨床標本中SARS-CoV-2 的檢測”的論文，首次發現新冠肺炎患者體內細胞因子變化圖譜及預后的規律。在疫苗攻關方面，2020年3月16日，中國人民解放軍軍事科學院軍事醫學研究院的腺病毒載體疫苗獲批開展一期臨床試驗；4月12日，武漢生物制品研究所研發的新冠肺炎病毒滅活疫苗獲得國家藥品監督管理局臨床試驗許可，成為全球首個獲得臨床試驗批件的新冠肺炎病毒滅活疫苗。

此外，中國在方艙醫院建造、防護設備生產、應急物資物流保障、疫情信息監測統計手段等方面表現不凡。例如，短時間內在武漢市設立了14 家方艙醫院，并建成火神山、雷神山兩座定點收治重癥患者的醫院。在防護設備生產方面，中國各大企業全力生產普通醫用口罩、N95 口罩、呼吸機、監護儀、防護服、核酸檢測試劑等，用于國內疫情防控，并向世界各國特別是疫情嚴重的國家出口使用。在物流方面，中國郵政、京東、菜鳥等物流公司利用大數據、智慧物流和供應鏈技術，為武漢贏得疫情防控阻擊戰提供了生命通道和后勤保障。在疫情信息監測方面，利用紅外技術、大數據和移動通訊健康二維碼，準確監測收集個人健康風險信息，為傳染源的追蹤提供了便利。

三、轉危為機：疫情防控凸顯中國特色社會主義制度優勢

中國在短短兩個月內舉國動員，萬眾一心，在付出巨大代價之后，終于取得了抗擊新冠肺炎疫情的階段性成效，為全球疫情危機治理贏得了重要的時機，凸顯了中國特色社會主義制度“全國一盤棋，調動各方面積極性，集中力量辦大事”的顯著優勢[10]，也表明各級黨委和政府駕馭風險的組織化能力。截至北京時間2020 年4 月20 日，全球211 個國家和地區已累計確診病例超過230 萬例，累計死亡超過16萬例。可以說，這是全人類的一場災難，中國本著國際人道主義精神已經向全球120個國家和4個國際組織提供各種力所能及的幫助。如果說上半場是中國在單獨奮戰，下半場將是中國積極與世界各國一道合作抗擊新冠肺炎疫情。只有世界各國齊心協力，才有可能贏得這場人類同重大傳染性疾病的斗爭。

實踐證明，中國先期在與新冠肺炎作斗爭的過程中采取的措施是有效的，也是具有借鑒意義的。當然，我們仍要深懷戒懼、謙遜和謹慎之心，要克服麻痹、僥幸、松懈心理，以全面、辯證、長遠的眼光看待此次“大考”，堅持底線思維，主動迎難而上，善于化險為夷、轉危為機，直到研發出有效疫苗并徹底戰勝病毒那一天的到來[11]。雖然我國新冠肺炎疫情已經得到有效控制，但中國依然面臨國內各地感染零星反復出現和國外輸入病例增加的風險，面臨防輸入、防擴散和復工復產雙重任務。全球疫情高峰過后，各國將進入經濟社會全面恢復重建階段，考慮到風險常態化已經形成，屆時，中國仍將面臨疫情造成的經濟下行壓力、產業鏈調整、世界格局復雜變化和各種外部不確定因素疊加的嚴峻形勢，對此，我們需要有充分的估計和思想準備。綜觀歷史，中華民族曾經歷過很多磨難，但從來沒有被壓垮過，相信這一次也一定能夠在磨難中成長，從艱難中奮起，成功度過此次危機。