2015-2018年我國疾病預(yù)防控制中心發(fā)展現(xiàn)況分析

房 良，吳凌放

(1.上海市衛(wèi)生和健康發(fā)展研究中心/上海市醫(yī)學科學技術(shù)情報研究所，上海 200040；2.上海市衛(wèi)生健康委員會，上海 200125)

2000年以來，非典、禽流感、埃博拉病毒、新冠肺炎等突發(fā)公共衛(wèi)生事件不斷發(fā)生，成為全球各國公共衛(wèi)生體系面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，嚴重威脅人類生命健康[1]。2019年底出現(xiàn)的新冠肺炎目前已迅速在全球蔓延[2]，在疫情防控過程中，疾病預(yù)防控制中心的作用愈發(fā)凸顯，其在公共衛(wèi)生體系中的地位也更加受到關(guān)注。2016年我國發(fā)布了《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，將人民健康作為國家戰(zhàn)略發(fā)展的重要地位[3]，完善疾病預(yù)防控制中心的能力建設(shè)與功能發(fā)揮對于保障人民群眾健康、推進“健康中國2030”建設(shè)意義重大。本文利用2015-2018年的相關(guān)衛(wèi)生數(shù)據(jù)，系統(tǒng)分析近年來我國疾控中心的發(fā)展情況，對提升疾控中心應(yīng)對疫情的能力具有極為重要的現(xiàn)實意義。

1 資料與方法

選取2016-2019年《中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》《中國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》和相關(guān)文獻數(shù)據(jù)[4-14]，基于時間序列的變化，對我國疾病預(yù)防控制中心按照機構(gòu)數(shù)量、人力結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟運行、體系機制進行分層分析，總結(jié)評價我國疾控中心的現(xiàn)況特點及存在問題。

2 結(jié)果

2.1 傳染病發(fā)病情況

2019年我國傳染病發(fā)病率為733.57/10萬，死亡率為1.81/10萬，發(fā)病人數(shù)為1024.45萬，死亡人數(shù)為2.53萬。2015-2019年，我國法定傳染病的發(fā)病率和死亡率均呈明顯上升趨勢，相比2015年，2019年我國法定傳染病的發(fā)病率、死亡率分別增加263.22/10萬、0.58/10萬(表1)。相比2015年，2019年我國法定傳染病的發(fā)病人數(shù)、死亡人數(shù)分別增加383.6萬人、8541人，增長率分別為60%、51%。

表1 近五年我國法定傳染病發(fā)病情況 單位：1/10萬

2.2 機構(gòu)數(shù)量

當前我國公共衛(wèi)生體系涉及的機構(gòu)主要包括疾病預(yù)防控制中心、?？萍膊》乐螜C構(gòu)、婦幼保健機構(gòu)、健康教育機構(gòu)、急救中心(站)、采供血機構(gòu)、衛(wèi)生計生監(jiān)督機構(gòu)、計劃生育技術(shù)服務(wù)機構(gòu)。其中，疾病預(yù)防控制中心在公共衛(wèi)生體系中占據(jù)主體地位。2019年，我國專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)共有15,924個，其中疾病預(yù)防控制中心3403個，占專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)總數(shù)的21.4%。從機構(gòu)數(shù)量變化看，2015-2019年我國專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)總數(shù)呈持續(xù)減少趨勢。相比2015年，2019年我國疾病預(yù)防控制中心減少75個，5年內(nèi)疾病預(yù)防控制中心數(shù)量減少了2.16%，見表2。

表2 2015-2019年我國專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)數(shù)量變化 單位：個

2.3 人力資源

2.3.1 專業(yè)結(jié)構(gòu)

2018年我國疾病預(yù)防控制中心人員總數(shù)為18.78萬人，其中衛(wèi)生技術(shù)人員14.05萬人，占疾控中心總?cè)藬?shù)的74.80%。在疾病控制中心衛(wèi)生技術(shù)人員構(gòu)成中，醫(yī)師、技師所占比重最大，分別為49.91%、19.78%。從2015-2018年的變化趨勢來看，疾控中心總?cè)藬?shù)、衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量均呈現(xiàn)下降趨勢；相比2015年，2018年我國疾病預(yù)防控制中心總?cè)藬?shù)、衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量分別減少3104人、1207人，分別降低1.63%、0.85%。從我國疾病預(yù)防控制中心衛(wèi)生技術(shù)人員專業(yè)結(jié)構(gòu)變化趨勢來看，相比2015年，2018年醫(yī)師、藥師的數(shù)量出現(xiàn)了下降，分別降低0.83%、1.68%，藥師下降最為明顯；護士、技師的數(shù)量出現(xiàn)明顯上升，分別增加7.86%、3.27%，護士增長最為明顯，見表3。

表3 2015-2018年我國疾病預(yù)防控制中心人員變化 單位：人

2.3.2 地區(qū)分布

當前我國疾病預(yù)防控制中心主要是基于行政區(qū)域進行設(shè)置，從縱向體系來看，主要包括國家級、省級、地市級、縣級4個級別。從表4看，省-地(市)-縣級疾控中心的衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量呈正三角狀態(tài)配置，縣級疾控中心的衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量最多，占我國疾控中心衛(wèi)生技術(shù)人員總數(shù)的2/3左右；從變化趨勢來看，相比2015年，2018年省級、地(市)級疾控中心衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量均出現(xiàn)了不同程度的增長，其中以省級疾控中心衛(wèi)生技術(shù)人員增加最多，增加4.93%，縣級疾控中心人員出現(xiàn)了明顯下降，減少2.34%。

表4 2015-2018年我國各級別疾控中心衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量變化 單位：人

2.3.3 年齡、學歷及專業(yè)職稱結(jié)構(gòu)

通過年齡、學歷以及專業(yè)職稱3個指標，分析2018年我國疾控中心衛(wèi)生技術(shù)人員的人力結(jié)構(gòu)，在年齡結(jié)構(gòu)方面，我國疾控中心衛(wèi)生技術(shù)人員的整體年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)老中青的年齡梯度，25～54歲年齡段的分布相對均勻，年齡結(jié)構(gòu)相對較為合理；在學歷結(jié)構(gòu)方面，我國疾控中心衛(wèi)生技術(shù)人員主要以大學本科、大專學歷為主體，研究生及以上學歷占比偏低，高學歷人才比重相對不足的問題較為突出；在專業(yè)職稱方面，中級及以下職稱占比為87.50%，高級職稱占比相對偏低，見表5。

表5 2018年我國疾控中心衛(wèi)生技術(shù)人員年齡、學歷及專業(yè)職稱結(jié)構(gòu) 單位：%

2.4 經(jīng)濟運行

2018年，我國各級疾控中心總收入為687.45億元，其中財政補助收入占比74.38%，財政補助收入是疾控中心的收入主體。

從變化趨勢來看，相比2015年，2018年我國疾控中心的總收入、總支出均呈現(xiàn)上升趨勢，2018年疾控中心總收入增加160.54億元，年均增長率為9.27%；總支出增加168.05億元，年均增長率為9.87%，總支出的增長速度快于總收入的增長速度，2015-2018年收支結(jié)余均呈現(xiàn)正值，但已呈現(xiàn)出明顯的下降趨勢。

從結(jié)構(gòu)分析來看，在總收入中，財政補助收入占總收入的比重呈明顯上升趨勢，年均增長率為12.77%；在總支出中，醫(yī)療業(yè)務(wù)成本支出占比出現(xiàn)明顯下降趨勢，年均下降率為4.81%。人員經(jīng)費在總支出中占據(jù)較大比重，2015-2018年我國疾控中心人員經(jīng)費占總支出比重呈明顯上升趨勢，年均增長率為13.41%，高于總支出的年均增長率，見表6。

表6 2015-2018年我國疾控中心經(jīng)濟運行情況

2.5 體系機制

作為專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)，疾病預(yù)防控制中心的設(shè)置遵循了專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)的基本原則。當前我國的疾控中心體系主要依托行政區(qū)域設(shè)置，形成了以政府為主導(dǎo)的，包括國家、省、市、區(qū)(縣)疾控中心為主體的疾控體系[15]。根據(jù)《全國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃綱要(2015-2020年)》(國辦發(fā)〔2015〕14號)中確定的專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)配置原則，在機構(gòu)設(shè)置上，我國疾控中心的設(shè)置主要考慮轄區(qū)常住人口數(shù)、服務(wù)范圍、工作量等因素，縣級及以上每個行政區(qū)劃內(nèi)原則上只設(shè)置1個疾病預(yù)防控制中心[16]。在人員配置上，主要基于轄區(qū)常住人口規(guī)模以及服務(wù)范圍進行配置，各省、自治區(qū)、直轄市原則上按照常住人口1.75/萬人的比例核定；地域面積在50萬平方公里以上且人口密度每平方公里小于25人的省、自治區(qū)，按照不高于本地區(qū)每萬常住人口3人的比例進行核定。其中，專業(yè)技術(shù)人員占比不得低于編制總額的85%，衛(wèi)生技術(shù)人員不得低于70%。在功能定位上，省、市、縣(區(qū))級疾控中心均承擔了轄區(qū)內(nèi)專業(yè)公共衛(wèi)生任務(wù)、信息管理工作以及相關(guān)公共衛(wèi)生工作的技術(shù)指導(dǎo)、人員培訓、監(jiān)督考核等功能。同時根據(jù)行政級別的不同，各級疾控中心的功能定位又各有側(cè)重。在機制協(xié)同方面，明確疾控中心等專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)與公立醫(yī)院、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)以及社會辦醫(yī)機構(gòu)間的分工協(xié)作關(guān)系，建立信息共享與互聯(lián)互通等協(xié)作機制。通過明確職責、整合功能、機制協(xié)同等方式，加強專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)對公立醫(yī)院、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)和社會辦醫(yī)院開展公共衛(wèi)生服務(wù)的指導(dǎo)、培訓和考核，提升對高血壓、糖尿病、腫瘤等慢性疾病的聯(lián)防聯(lián)控工作。

3 討論

3.1 我國疾控中心的機構(gòu)數(shù)量呈現(xiàn)明顯下降趨勢

從近5年機構(gòu)數(shù)量的變化來看，我國專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)的數(shù)量出現(xiàn)大幅下降，相比2015年，2019年我國專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)的數(shù)量減少近一半，年均減少率為15.96%。其中，疾病預(yù)防控制中心機構(gòu)數(shù)量在5年時間中減少了2%左右，年均減少率為0.56%，減少速度快于婦幼保健院(所/站)、衛(wèi)生監(jiān)督所(中心)。疾控中心機構(gòu)數(shù)量的減少除了正常的機構(gòu)合并與整合之外，主要原因在于相較臨床醫(yī)療機構(gòu)，公共衛(wèi)生的社會關(guān)注度相對偏低，疾控中心的職能存在一定弱化的趨勢。

3.2 我國疾控中心人員數(shù)量出現(xiàn)下滑，基層下降較大

相比2015年，2018年我國疾控中心人員總數(shù)減少3104人，降低1.63%，年均下降率為0.54%；衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員下降0.85%，年均下降率為0.28%。從崗位類別來看，在衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員中，藥師和醫(yī)師下降最為突出。從不同行政級別來看，縣級疾控中心的人員數(shù)出現(xiàn)了較大下降，2015-2018年下降了2.34%，年均下降率為0.79%。我國疾病預(yù)防控制中心多為全額撥款的事業(yè)單位，對于疾控人員的激勵、薪酬待遇缺乏比較優(yōu)勢，特別是與疾控事業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的薪酬制度建設(shè)相對不足，影響了疾控從業(yè)人員的職業(yè)吸引力。

3.3 我國疾控中心人員中高學歷和高職稱占比相對較低

從整體來看，我國疾控中心人員以大學本科、大專學歷為主，研究生學歷占比偏低，不足10%；職稱主要以初級及以下和中級職稱為主，占比接近90%，高級職稱占比相對較低。相較于臨床醫(yī)學，公共衛(wèi)生的學科建設(shè)發(fā)展相對偏弱，加之缺乏足夠的行業(yè)吸引力，使得疾控中心的發(fā)展存在人力資源相對不足的情況，特別是在基層疾控機構(gòu)更加突出。

3.4 我國疾控中心費用支出增長高于收入增長速度

相比2015年，2018年我國疾控中心總收入增加30.47%，年均增長率為9.27%，其中財政補助收入增加43.43%，年均增長率為12.77%；總支出增加32.64%，年均增長率為9.87%，其中人員經(jīng)費增加45.88%，年均增長率為13.41%，總支出、人員經(jīng)費增長速度均高于總收入的增長速度，收支結(jié)余出現(xiàn)下降趨勢，特別是2018年，相比2015年收支結(jié)余減少近2/3。伴隨著健康中國2030建設(shè)的不斷推進，疾控中心承擔著防治重大疾病、完善計劃生育服務(wù)管理以及推進基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的重要任務(wù)，疾控中心需要開展的業(yè)務(wù)與服務(wù)支出也在不斷增加。同時，有別于其他事業(yè)單位，疾控中心具有對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置功能，特別是在面對新冠疫情等重大傳染病的發(fā)生時，需要疾控中心進行更多的投入保障。因此，在對疾控中心的財政預(yù)算編制與投入中需要更加貼合疾控中心的職能定位以及醫(yī)防融合的趨勢要求。

4 建議

當前新冠疫情防控風險依然存在，同時由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生具有不確定性的特點，疾控中心在維護人民群眾生命健康安全中的作用更加重大，增強疾控中心能力建設(shè)、提升疾控中心功能發(fā)揮變得更加迫切。結(jié)合本研究的結(jié)果，提出如下建議：

4.1 加強疾控中心職能發(fā)揮，合理規(guī)劃配置疾控中心數(shù)量

結(jié)合本次新冠疫情的發(fā)生特點和防控弱點，基于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警，針對各級疾控中心的功能職責，合理規(guī)劃疾控中心數(shù)量，完善疾控中心布點，在機構(gòu)數(shù)量上對服務(wù)覆蓋人口以及工作范圍防控需求予以合理保障，避免防控工作中的盲點。同時，在疾控中心規(guī)劃配置過程中，注重加強疾控中心與醫(yī)療機構(gòu)之間、不同級別疾控中心之間的機制協(xié)同、聯(lián)防聯(lián)控，除了保障行政區(qū)域常住人口的防控需求外，也需要關(guān)注流動人口。

4.2 提升疾控中心人力資源投入與人才隊伍建設(shè)

針對近年來我國疾控中心人員數(shù)量出現(xiàn)下降的趨勢，特別是基層和醫(yī)師數(shù)量出現(xiàn)下降的現(xiàn)象，結(jié)合疫情防控以及突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對背景，需要對疾控中心衛(wèi)生技術(shù)人員的配置進行投入保障[17]，尤其是對于基層和醫(yī)師隊伍的人力資源保障，滿足疾控中心發(fā)展對于人力資源投入的需要。同時，對衛(wèi)生技術(shù)人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)進行合理優(yōu)化，避免人力資源配置中的專業(yè)短板。針對學歷水平整體偏低的現(xiàn)況，一方面需要加強高學歷人才的引進，另一方面需要為學歷教育提供良好的環(huán)境，加強學科建設(shè)，提升疾控中心人力資源的學歷水平。同時，對職稱結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化調(diào)整，增強人才隊伍的綜合素質(zhì)。

4.3 完善疾控中心資金運行，優(yōu)化疾控中心收支結(jié)構(gòu)

從當前來看，我國疾控中心的收入來源主要依靠財政補助收入?；诩部刂行脑谕话l(fā)公共衛(wèi)生事件中的重要地位和作用，一方面需要對疾控中心合理增加財政經(jīng)費投入，保障疾控中心建設(shè)的經(jīng)費需求，特別要關(guān)注人員經(jīng)費的較快增長。另一方面需要對疾控中心的收支結(jié)構(gòu)進行合理優(yōu)化，加強對于費用支出的合理控制。目前，疾控中心醫(yī)療業(yè)務(wù)成本支出的比重在下降，但是人員經(jīng)費支出比重在增加。合理保障疾控中心建設(shè)的經(jīng)費投入、優(yōu)化疾控中心收支結(jié)構(gòu)是推動疾控中心良性運行的重要支撐。