新時代鄉村治理體系構建與實現路徑研究

徐世雨 范新嵋 張莉

摘要：實施鄉村振興戰略，有效的鄉村治理體系是重要保障。新時代鄉村發展呈現出新的特點，應構建符合時代特點的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。其中，自治為核心，是治理體系的主要形式與載體;法治為保障，是治理體系的重要依據和手段;德治為支撐，是治理體系的重要基礎和引領。三者有機結合、相互聯系、相互作用，共同構成了鄉村治理的有機整體，最終實現鄉村社會的善治目標。

關鍵詞：自治;法治;德治;鄉村治理

一、理論闡釋：鄉村治理體系構建邏輯

鄉村是多元需求與利益偏好不同的個體匯聚成的社會共同體，通過解決諸多現實問題，才能維持鄉村秩序的和諧與穩定，此過程也就是“治理”。關于治理的內涵，許多機構和學者給予不同的闡釋。全球治理協會認為：治理是指公民個人與組織機構或者是政府組織與私人協同治理相關事務的總和。世界經濟合作與發展組織把治理界定為運用政治權威管控公共資源，以實現促進經濟和社會發展的過程。俞可平指出：治理是指公共組織在一個既定范圍內運用公共權力維持公共秩序、滿足公眾需要的過程。上述闡釋涵括了治理的三個主要特征，即自我調節的協作方式，多元化的行動者，互助合作的伙伴關系。

“鄉村治理”的內涵與治理理論密切相關。實際上，鄉村治理是治理理論在鄉村的具體實踐和運用。徐勇認為，鄉村治理就是通過解決鄉村面臨的各種矛盾和問題，實現鄉村社會和諧發展和穩定。黨國英提出，鄉村治理就是鄉村社會處理各種公共事務的傳統和制度，是以基層鄉村政府為基礎的國家機構和其他權威機構為鄉村社會提供各種公共物品和服務的活動。賀雪峰指出，鄉村治理就是指采取何種方法對中國的鄉村社會進行管理，或中國的鄉村社會如何進行自我管理，從而實現鄉村社會的和諧發展。簡言之，鄉村治理就是農村社會在不同歷史階段實現鄉村和諧、穩定、有序發展的一種方式。

二、實踐模式：我國鄉村治理實踐探索

隨著我國農村經濟社會的發展，鄉村治理實踐水平也得到極大提升，形成了鄉村治理的“一般模式”、“發展模式”和“創新模式”。“一般模式”是指基于國家相關法律和政策規定而形成的一種鄉村治理模式。“一般模式”又可以分為以下三種：一是“主導”模式，即由村黨組織或村民委員會其中一方主導著鄉村治理格局，另一方則處于完全被動的局面。二是“主輔”模式。即由村民委員會或村黨組織主導鄉村治理進程，另一方則在主導方的領導下配合做好相關工作。三是“各自為政”模式，即村黨組織和村民自治組織在鄉村治理中各自為政，形成了相互爭權、相互對抗的局面。

鄉村治理的“發展模式”與鄉村社會的發展息息相關，隨著民主化進程的加快，新興社會組織在鄉村治理中發揮著不可替代的作用，與村黨組織和村民委員會共同構成了鄉村治理的主體。根據各個主體之間的關系，鄉村治理的“發展模式”可分為兩種：一是“合作協商”模式。這種模式與村莊的經濟組織或臨時性和事務性組織的崛起有關，前者形成鄉村的經濟管理體系，后者形成鄉村的社會管理體系，兩者在經濟和社會領域合理分工，并逐漸形成良好的協商、合作關系。二是“多元自主”模式。這種模式與“合作協商”模式相對立，意味著鄉村治理主體的多元化，同時各個主體之間獨立性較強，沒有形成良好的協調機制。

鄉村治理的“創新模式”改變了原有的鄉村治理實踐，建立起了新的鄉村治理格局。鄉村治理的“創新模式”主要有三種：一是“下沉”模式，即根據農村社會的實際發展需要，將治理層次不斷向下延伸，從而實現更低層次、更小范圍的自治。二是“重組”模式，其典型為村莊合并。合并后的村莊一般整合了多個治理體系和治理單元，治理范圍比原來更大、更廣。三是“整合”模式，即在經濟發達地區，一些地方政府打破原有鄉村治理格局，整合治理資源、提高治理績效，強化區域、資源、人口與組織之間的聯系，創新鄉村治理模式。

三、路徑構建：構建自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系

習近平總書記在十九大報告中提出：建立健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。這是新時代黨中央在總結基層探索工作基礎上對鄉村治理工作的新部署。構建以自治為基礎、以法治為保障、以德治為支撐的現代化鄉村治理體系，是打造共建共治共享的社會治理格局必不可少的組成部分。

（一）自治是構建鄉村治理體系的核心

1. 提高村民自治意識，健全村民自治制度。村民自治意識高低決定其實現程度。應注重培養村民的自治意識和治理能力。村民只有具備了濃厚的自治意識，才能積極參與鄉村治理，充分發揮其積極性和主動性，提升鄉村治理績效。村民自治制度是中國特色社會主義政治制度的重要組成部分，在民主選舉層面上要嚴格規范投票制度，將選舉權落到實處;在民主決策過程中，要充分保障村民在鄉村社會生活事務治理中的決策權;要嚴格落實村務公開制度，確保村民廣泛參與民主管理過程;動員村民對鄉村社會生活事務進行監督，確保監督權的落實。

2. 擴展村民自治路徑，推進村民自治進程。首先，合理運用互聯網技術，創新村民自治路徑。第一，開發農村網站和微信運營平臺。及時發布國家的一些重大政策、方針，尤其是要側重涉及“三農”問題的;村民可以在后臺及時留言，發表意見和看法。同時熱心回答村民的各種疑問。第二，充分發揮微信等新媒體作用，動員村民積極參與鄉村治理。可以通過這些平臺及時與村民溝通交流，確保農村外出人口參與鄉村治理，有助于擴大民主參與，實現公共決策的科學化和民主化。

3. 發展村民自治組織，搭建鄉村治理平臺。首先，要不斷發展和完善各類自治組織，比如經濟、文化和社會自治組織。其次，村民自治組織按職能還可以劃分為信息收集、參謀、決策、執行、監督等小組，在鄉村治理過程中彼此分工，充分發揮各自職能，同時又相互協作，推進鄉村社會有序發展，實現鄉村治理目標。

4. 完善民主協商制度，夯實村民自治基礎。健全村民協商制度，擴展村民參與民主協商的方式方法，切實保障村民對村級集體事務的知情權、參與權和監督權，真正實現村民當家做主。依托村民會議、村民代表會議等載體，通過議事會、理事會、民情懇談會、社區治理委員會、決策聽證、民主評議等協商形式，廣泛開展民主協商活動，逐步實現協商活動的經常化、規范化和制度化。拓寬村民與基層政府和各類社會組織等主體的協商議事途徑，不斷完善村民利益表達、權益保障和協調溝通機制。

（二）法治是構建鄉村治理體系的保障

1. 切實推進鄉村立法，完善配套法律法規體系。要加大涉農立法力度，提高立法質量，不斷完善鄉村法律體系建設。國家立法機關要從農村發展需要和發展實際出發不斷加強和完善有關農村、農民、農業的法律法規，加大涉農立法、修法力度，以有效保護農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等合法權益。微觀層面上，要結合村莊實際、村規民約和鄉風民俗，認真研究制定符合本村的“小法律”，使村規民約“法治”化。相關部門應在基層黨組織領導下，按照依法、簡潔、易行的原則，指導幫助鄉村依法制定和修訂《村民自治章程》和《村規民約》。

2. 深化開展法治宣傳教育，提高村民法治觀念。首先，要加強農村的普法教育工作。要創新普法教育形式，加大普法力度，用通俗易懂的語言和群眾喜聞樂見的方式宣傳法律知識，培養村民懂法、尊法、用法和守法意識，使法治觀念深入民心。其次，建設一批真正懂法、守法、尊法、用法的專業隊伍。要加強農村司法所、法律服務所、農民調節糾紛所等法制組織建設，推進法律援助進村、法律顧問進村，為村民提供各種法律咨詢服務。再次，提高法治宣傳質量。法律宣傳要有側重點，在眾多國家法律法規中，要學會分門別類地開展法治宣傳教育。

3. 不斷強化鄉村法治工作，打造鄉村法治大環境。首先，要大力推進鄉村基層政府依法行政，培養村民信法守法觀念。廣大村干部要帶頭遵法、守法、依法辦事，做到公開、公平、公正，使村民能夠充分感受到法律正義和法治精神。其次，要努力實現 “村兩委”依法規范進行村民自治。鄉鎮黨委政府要加大措施，提高 “村兩委”成員的法治意識觀念，促使他們運用“法治“方式管理村級事務，并自覺接受村民監督。再次，實行權責清單制度，讓權力在陽光下運行。

（三）德治是構建鄉村治理體系的支撐

1. 加大德治教育宣傳力度，開展各種道德評議活動。首先，深入開展各種德治宣傳教育工作，培養村民的德治意識。鄉鎮政府要緊緊圍繞社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德，在農村開設各種專題教育課堂。其次，積極開展道德評議活動。在農村，可以通過廣泛開展以“德品文化”為主題和內容的評選表彰活動，利用道德評價約束村民行為、褒揚身邊典型，形成良好的社會道德風尚。

2. 弘揚中華優秀傳統美德，培植社會主義核心價值觀。一方面，進入新時代，我們要弘揚和傳承中華優秀傳統文化，繼承并創造性轉化愛國、勤儉、節約、忠孝等中華優秀傳統美德，讓村民在接受中華優秀傳統美德中實現心靈凈化;另一方面，應繼續培育和弘揚社會主義核心價值觀，把社會主義核心價值觀融入鄉村發展的方方面面，并逐漸轉化為人們的情感認同和行為習慣;把社會主義核心價值觀作為鄉村道德建設的靈魂，使中華優秀傳統美德和社會主義核心價值觀在鄉村治理中發揮引領、規范和約束作用，用潛移默化的方式提升村民的道德修養與境界，為鄉村德治贏得情感支持和社會認同。

3. 重塑鄉村文化認同，夯實鄉村德治基礎。首先，創新鄉村文化內涵。應結合新時代發展需要，培育具有時代特點和地域特色的鄉村民俗文化，反對各種封建、迷信和鄉村陋習，形成積極向上、開放包容、樂于進取的鄉風民風。其次，加大鄉村文化認同。積極發掘新鄉賢文化、地域文化、名人典故等鄉村文化底蘊，開展有當地民俗特色的文化活動，村民形成強烈的鄉村文化認同。再次，豐富村民業余文化生活。經常在農村開展各種村民文體活動，并鼓勵村民積極參與其中。同時，建設各種基礎公共設施，以不斷增進鄉村凝聚力、豐富村民的精神文化生活。此外，我們要不斷傳承具有鄉村特色的農耕文明、家鄉方言、風俗習慣等鄉村文化精華，以增強村民對鄉村文化的榮譽感、歸屬感和責任感。

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*基金項目：德州學院鄉村振興戰略專題調研課題。

（作者單位：徐世雨，德州學院歷史與社會管理學院;范新嵋，東北財經大學公共管理學院;張莉，陵城區職業中等專業學校）