制度環境下的農村土地功能發展分析

文洋

摘要：文章通過對農村土地功能內涵解析，掌握土地各項功能的基本內涵;再從土地制度角度分析我國自改革開放以來土地功能的發展，當前，土地兼容多元功能，土地主導功能偏向于發展性功能;最后從現實出發，以完善農村社會保障體系和加快農村土地制度改革手段，優化農村土地功能。

關鍵詞：土地功能;功能發展;制度

一、引言

土地是人類生產、生活和生存發展中不可替代的物質基礎，具有功能多樣性的特點。在農業生產中，土地是最重要的生產資料，承載著為農民提供收入、資產儲備保值增值的經濟功能;同時，作為稀缺資源的土地，是農民的生存保障，可以滿足就業、平抑風險。土地功能并不是一成不變的，功能的轉化、某項功能強化或弱化，甚至是特定功能的消失，孫志英等（2007）將其稱為土地功能的變遷，這種變遷即是土地功能的發展。黃明元、金永忠（2006）認為土地功能是土地制度的歷史軸心和現實基礎，所以本文從土地制度角度分析農村土地功能發展，把握功能變遷的方向，以幫助解決土地分配與制度安排存在的問題。

二、農村土地功能內涵解析

本文依據農村土地的屬性及其制度，將農村土地功能的內涵概括為以下幾個方面：第一，生產功能：土地輸出有形或者無形的產品，輸出產品的產值差異可以體現土地生產功能的強弱（紀昌品，2007）。第二，經濟功能：這個功能是基于其權利的財產屬性，土地權利是農民的固有利益，也是農民實現各項利益的基礎。農民將土地權利進行流轉交易、抵押融資，豐富收入來源，獲得資金信用的支持。第三，保障功能：農村土地的自然屬性，可以滿足動植物的生長，從而保障人們的基本生活。當然，農村土地使用權制度承載著社會保障功能（喻文莉，2013）。這種社會保障是農民財富積累不足、又難尋增加財富的途徑，在社會保障缺位狀態，被迫以土地收入維持整個家庭的最低生活水平，并將土地作為抵御社會風險的手段（魏波，2009）。土地為農民提供的不是社會保障本身，而是社會保障制度的一種補充。第四，文化功能：農村土地承載的文化功能是一種地區獨有，無法復制的地區性文化底蘊和文化價值。地方的自然特性、耕作歷史形成不同的農作景觀文化（周秉根等，2012），農房庭院鑲嵌于村域自然景觀提供豐富的人文景觀（張玉英等，2012）。

三、不同階段農村土地功能分析

（一）1978～2002年，土地保障功能十分突出，經濟功能開始顯化

這一階段，農業是國家的命門，農民更是以此為生。這時農村還不存在有效的社會保障制度，農民對土地生存依賴感極強。我國人民公社及糧食統購統銷制度被取消，農民自發將土地“包產到戶”，逐步建立農村雙層經營體制和家庭承包經營制度。隨后，家庭聯產承包責任制被列入我國憲法，體現了“成員權”，強化了土地的社會承載功能（霍雅勤等，2004），這種以均分土地為特征的平均主義農地制度為農村人口提供保障方面，不失為對現金型社會保障的有效替代（姚洋，2004）。農村進行市場化改革后，土地不僅是農民的衣食之源，還生產商品性農產品，成為農民的收入來源，土地經濟功能開始顯現（鄧大才，2002）。隨著農村市場化改革以及一系列涉農政策不斷規范農地的流轉，農戶家庭農業收入不斷增加，經濟功能增強。與此同時，國家放松了對農村勞動力流動的限制，以“離土不離鄉、進廠不進城”為特征的“民工潮”出現，再到“離土又離鄉、進廠又進城”特征的農民工的發展，土地就業保障功能不斷增強。市場在資源配置中的基礎性作用增強，鄉鎮企業帶動農村工業化、由鄉到城的大規模人口遷移，以家庭聯產承包責任制為主的一系列土地改革激發農民對土地的熱情，外出務工收入除了滿足日常開銷，還留存部分用于改善居住條件。1984年經濟學家于光遠先生提出“庭院經濟”的概念，但其還沒有得到重視，政府不推廣，農民無興趣，造成了庭院經濟發展的局限性。

（二）2003～2012年，土地主導功能由保障功能向經濟功能過渡

這一階段我國城鄉關系發生革命性躍進，農民與土地的粘度發生變化，農村的人地關系、農地權利、農業經營制度、農業發展方式、村莊演化方方面面呈現新的特點，城鄉中國到來（劉守英，2018），土地不再僅以保障功能為核心。這一時期，糧食政策、糧食生產經營特征與農業技術發生改變，我國糧食實現“九連增”，土地的生產能力大大提高（星焱、胡小平，2013）。政府也積極引導農村土地的承包經營權有序流轉，使得土地承包經營權權能的價值得以更加充分的實現，由此資金信用的支持度提高，土地的經濟功能逐漸擴大。城鎮化與人口的自由流動，農民的選擇空間擴展，農業的比較劣勢凸顯，農民棄農機會成本降低，土地對農戶所承擔的福利保障功能已經大大下降（羅必良，2013）。減弱農地的保障功能在這一時期已經成為了關注的焦點，承擔過多的保障功能，造成其本身最基本的生產功能弱化（魏波，2009）。我國逐漸建立相對完善的社會保障制度，在一定程度上也替代了土地的保障功能（趙光、李放，2012）。同時，農民的主體意識和權利意識不斷增強，早先國家賦予給農民土地的合法權益得到了更好的實現。根據中國統計年鑒，這一時期我國農村住房投資不斷擴張，農戶竣工住房投資從1933.4億元攀升至6051.6億元，人均住房面積27.9平方米增加到37.5平方米，宅基地提供的居住功能增強，庭院經濟成為農民增收新模式。宅基地在人們社會經濟生活中發揮的主要作用正逐步由保障性向資產性轉變（張德元，2011）。

（三）2013至今，土地兼容多元功能，主導功能由生存性轉向發展性

這一階段，在農村地區，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》拉開了土地制度改革的序幕，土地資源配置的市場化改革和構建城鄉土地資源合理利用成為土地政策改革的重點。土地“三權分置”制度促進土地流轉，為農業適度規模經營、土地抵押融資創造了條件，經濟功能更為凸顯（樓建波，2016）。農戶為了更好的居住環境，豬舍、雞舍等家禽圈養場所逐漸排斥在庭院之外，由于這一時期農地的加速流轉，宅基地的“邊角料”供農戶種植蔬菜、花卉。在鄉村旅游的發展上，2015～2018年的中央一號文件陸續提出積極開發農業多種功能，挖掘鄉村生態休閑、旅游觀光、文化教育價值、大力發展休閑農業與鄉村旅游、建設特色村鎮以及繁榮興盛農村文化，農村土地作為旅游發展與文化傳承的載體，文化功能不斷被提升。農業農村部已創建388個全國休閑農業和鄉村旅游示范縣，休閑農業和鄉村旅游營業收入超過8000億元，接待超30億人次。鄉村旅游的發展必定帶來農家樂、民宿的發展，農戶利用自家宅基地提供鄉村住宿、各項設施場所。

四、農村土地功能優化建議

（一）完善農村社會保障體系，減輕土地保障負擔

無論是對農村發展而言還是對整個社會而言，將土地作為非正式的社會保障難能一勞永逸，需要制度化的農村社會保障讓農民生活沒有后顧之憂。但是受到傳統文化以及土地特殊性質的影響，即便是正式的社會保障制度也不能完全替代土地的保障功能，但是至少可以減輕土地的保障負擔，從而為其他功能的發揮騰出更多的空間。如何建立完善農村社會保障？首先，將土地作為突破口，考慮地區不平衡的經濟發展和財政約束，在政策性征地或者其他方式收回土地時，將社保作為補償給予農民。其次，對于經濟落后地區以國家補貼方式逐步完善農村社保體系，解除農民與土地的捆綁關系。最后，考慮農民對農村社會保障需求的層次性，設計彈性的分層次的農村社會保障模式。

（二）加快土地制度改革，促進土地經濟功能發展

從土地功能的階段性變遷可以看出，土地具有的經濟功能正在不斷被激發，土地經濟功能的發揮是又是基于其權利的財產屬性，而這種屬性是土地制度賦予的。因此，加快土地制度的改革可以進一步促進土地經濟功能的發揮。首先，應該認識到土地規模化經營有助于土地經濟功能的實現，規模化經營又離不開土地的流轉，所以制度改革應該賦予土地更多自由流轉的權利，提高土地流轉的效率。其次，土地作為農民重要的財產物，我們應當認識土地經濟功能對農民的作用，改革與土地相關的配套制度，淡化農民土地使用權的身份性，使其能夠在市場中享有與市民平等的地位。

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（作者單位：南京農業大學公共管理學院）