深化“放管服”改革 進一步優化陜西營商環境

王彩梅

摘? 要： 營商環境是一個國家或地區經濟軟實力的重要體現，也是衡量一個國家或地區競爭力的重要指標。黨的十八大以后強力推進的“放管服”改革，是以政府治理的體制機制以及制度創新的方式優化營商環境，激發市場主體活力，從而促進經濟發展的重要舉措。陜西省在“放管服”改革及優化營商環境方面取得了很大成效，但是改革推進的統籌設計、科學規劃有待加強;改革推進中的體制機制創新需強化完善;改革推進中的協作性、協同性需要加強;破除改革“痛點”和“堵點”的力度需加大。進一步深化“放管服”改革，優化陜西營商環境要加強“放管服”改革推進的統籌設計、科學規劃;要深化“放管服”體制機制的改革和優化;要下大力氣解決“放管服”改革硬件載體的不足，切實破除改革的“痛點”和“堵點”;要推進“放管服”各部門職責優化協同高效，提高行政效率和服務能力。

關鍵詞： 陜西; “放管服” 改革; 營商環境; 優化

中圖分類號： D630? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.03.017

Deepen the Reform to Streamline Administration， Delegate Power， Improve Regulation

and Update Services; Further Optimize Shaanxi Business Environment

WANG Cai-mei

〔Party School of Shaanxi Provincial Committee of CPC （Shaanxi Academy of Governance）， Xian 710068〕

Abstract： The business environment is an important reflection of a country or regional economic soft power， and it is also an important index to measure the competitiveness of a country or region. After the 18th National Congress of the Communist Party of China， the reform to streamline administration， delegate power， improve regulation and update services is an important measure to optimize the business environment， stimulate the market vitality and promote the economic development by means of the of government governance and system innovation. Shaanxi Province has made great achievements in the reform and optimization of the business environment， but the following should be strengthened and perfected： the innovation of the system and mechanism in the reform and promotion; the cooperation and synergy in the reform and promotion; the reform of “pain point ”，“ blocking point”. To further deepen the reform and optimize the business environment in Shaanxi， we should strengthen the overall design and scientific planning for the reform and promotion， deepen the reform and optimization of the system and mechanism; make great efforts to solve the shortage of hardware carriers of and effectively break down the“pain point” and “blocking point” of reform; and optimize department responsibilities; coordinate and improve their administrative efficiency and service ability.

Key words： Shaanxi; reform to streamline administration， delegate power， improve regulation and update services; business environment; optimization

營商環境是一個國家或地區經濟軟實力的重要體現，也是衡量一個國家或地區競爭力的重要指標。在40年改革開放的實踐中，中國的營商環境不斷改善。特別是黨的十八大以來強力推進的旨在讓市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用的“放管服”改革，在推動政府職能轉變，完善和推進社會主義市場經濟體制方面發揮了極其重要的作用。同時，也極大地“優化了營商環境”，極大地激發了市場活力和社會創造力，促進了我國經濟的持續健康平穩發展。進入中國特色社會主義新時代，建設現代化經濟體系，推動高質量發展，對進一步優化營商環境提出了新的要求。近日國務院頒布的《優化營商環境條例》明確要求：“國家持續深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預，加強和規范事中事后監管，著力提升政務服務能力和水平，切實降低制度性交易成本，更大激發市場活力和社會創造力，增強發展動力。”

一、深化“放管服”改革? 優化營商環境的理論邏輯

習近平總書記2017年7月17日主持召開中央財經領導小組第十六次會議時發表的重要講話強調：“要改善投資和市場環境，加快對外開放步伐，降低市場運行成本，營造穩定公平透明、可預期的營商環境，加快建設開放型經濟新體制，推動我國經濟持續健康發展。”同時指出：“我們提出建設開放型經濟新體制，一個重要目的就是通過開放促進我們自身加快制度建設、法規建設，改善營商環境和創新環境，降低市場運行成本，提高運行效率，提升國際競爭力。”李克強總理在2019年的政府工作報告中提出“要深化‘放管服改革，推動降低制度性交易成本，下硬功夫打造好發展軟環境。”在2020年的政府工作報告中又明確要求深化“放管服”改革， 持續打造市場化、法治化、國際化營商環境。那么何為制度性交易成本呢？制度經濟學認為：“營商環境由影響企業生產經營活動全過程的經濟要素、政治要素、社會要素和法律要素等一系列社會制度構成，其實質是一種相當稀缺、不可替代的資源要素。”[1]而作為不可替代的這種制度資源短缺或供給滯后同樣會制約經濟發展。經濟學上著名的“萊索托實驗”就形象地證明，良好的營商環境能夠有效降低制度性交易成本，優化營商環境對推動經濟發展和轉型升級至關重要。諾斯認為： “決定經濟績效的不僅是正式的制度還包括制度的執行和對制度的普遍理解與尊重。”[2]所以，降低制度性交易成本，下硬功夫打造好發展的軟環境，優化營商環境，既需要進行制度創新，又需要對執行落實制度的運作機制進行優化和調整。在中國的治理結構中，政府作為主要的治理主體，不但擁有行政權力而且掌握著大量的社會資源，既是正式制度的制定者又是制度的執行者。因此，市場主體在經濟運行中的制度性交易成本一方面主要是企業因遵循政府制定的各種制度、規章、政策而需要付出的成本， 另外一方面也包含與政府部門打交道過程中的時間、機會成本等。而政府作為市場主體管理制度的供給者和制度的維護、執行、落實者，在降低制度性交易成本方面就起著至關重要的作用。制度性交易成本的高低是判斷一個地區營商環境優劣的重要標準之一。“新制度主義強調制度作為一種約束性的規范和社會博弈規則， 與經濟社會發展績效存在緊密的聯系。通過制度創新， 可以提高社會資源的使用效率， 增進經濟產出率， 進而促進經濟增長目標的實現。”[3]黨的十八大以后強力推進的“放管服”改革，正是以政府治理的體制機制以及制度創新的方式優化營商環境，激發市場主體活力，從而促進經濟發展的重要舉措。通過簡政放權的行政審批制度改革，厘清政府與市場、政府與企業、政府與社會的權力邊界;通過權責清單制度約束政府管理行為，使政府“法無授權不可為，法定職責必須為”，最大限度地減少對企業主體的干預，促進市場主體競爭能力的提高;通過市場準入負面清單制度使企業主體“法無禁止皆可為”，促進市場主體經營的自主性;通過放管結合，強化監管以及“雙隨機、一公開”監管制度、企業信用監管制度、大數據監管等一系列監管制度創新，致力于管出公平、管出活力，為市場主體營造公平公正競爭的良好市場環境;通過商事制度改革、投資審批制度改革、《陜西省優化營商環境條例》的頒布實施等一系列企業登記注冊、投資、經營的法規、制度等的改革和創新極大地激發市場主體投資創業的生機和活力，激發了經濟發展的活力;通過互聯網+政務、“一窗式政務服務”模式和“最多跑一次”服務機制的優化，極大地提高了政府的行政效率，極大地降低了企業經營和運作當中的制度性交易成本。黨的十八大后的五年多來，“放管服”改革使企業和市場活力得到極大釋放，突出表現為新增市場主體快速增長，據統計：“截至2019年9月底，全國市場主體總量達到1.19億戶，其中企業3723.9萬戶，個體工商戶7978.7萬戶;日均新設市場主體從改革前的3.1萬戶增加到今年的約6.47萬戶，日均新設企業從改革前的0.69萬戶提高到今年的1.99萬戶，這其中絕大多數為中小企業，中小企業快速發展已經成為推動我國經濟增長和吸納就業的重要力量。”[4]

二、陜西深化“放管服”改革，優化營商環境的成效及存在的主要問題

近年來，陜西省委、省政府按照黨中央、國務院決策部署，深化“放管服”改革，在優化營商環境的制度供給方面做出了許多積極的探索。在“放管服”改革的體制創新方面，成立市縣行政審批服務局，率先在全國整省開展相對集中行政許可權改革，為探索建立監審分離的體制機制，加快推進政府職能轉變破除體制機制障礙;加強“放管服”改革的載體政務服務大廳建設，率先在全國制定和頒布了政務服務大廳建設的地方標準，推進政務服務大廳的規范化建設，并結合各地實際探索形成了“一枚印章管審批”、“前臺綜合受理、后臺分類審批”、“全科無差別受理”等多樣化審批機制;借助互聯網+政務服務，不斷創新審批方式，優化政務服務;創新推出政務服務驛站，打造出政務服務“樓小二”模式，創新“物聯網+24小時自助信包箱”（該創新2018年8月獲得國家版權局頒發的軟件著作權專利）的不見面審批，實現全程零跑路政務服務。創新啟用“微警遠程”身份認證方式，實現線上線下身份認證統一，極大方便了企業開辦，也為市場主體“寬進嚴管”，有效建立健全市場信用監管體系打下良好的基礎;在強化監管創新，管出公平方面，構建完善以“雙隨機、一公開”為基本手段，重點監管為補充，信用監管為基礎的監管機制，同時，對新興產業實行包容審慎監管，對疫苗、藥品、特種設備、危險化學品等涉及人民群眾生命安全，社會高度關注的重點領域、重點行業、重點產品，實行全方位、全品種、全鏈條的嚴格監管和重點監控。在注重制度供給的同時，注重優化營商環境具體措施的制定和實施。2018年陜西省頒布了《優化營商環境條例》，制定實施了《優化營商環境十大專項行動》，制定了《優化營商環境三年行動計劃（2018-2020）》和《2018年優化營商環境工作要點》，同時，開展了縣域營商環境統計監測考核工作。2019年又開展了整治行政審批中介、規范涉企收費、企業信用體系建設等五大專項行動。

通過上述“放管服”改革和優化營商環境的有效措施，極大提升了審批效率，優化了營商環境，激發了市場主體活力。近6年，我省市場主體總量年均增長15.7%。2018年全省新登記的各類市場主體90.5萬戶，同比增長了64%，增幅居全國前列。2019年上半年，全省新登記的市場主體73.87萬戶，同比增長了99.1%，新登記私營企業和個體工商戶吸納就業169.12萬人，同比增長了97.9%。在國務院第五次大督查營商環境監測評價中，我省開辦企業、工程建設項目報建、房產交易登記等7項指標均位居全國前列。目前，全省正在緊盯“9761”目標，即省級的政務服務事項網上可辦比例要達到90%以上;市縣兩級要達到70%以上;在實體政務大廳辦事的企業和群眾提供的材料減少60%以上;省市縣各級100個高頻事項實現不見面審批或者最多只跑一次。加快推進線上“一網通辦”，線下“只進一扇門”，現場“最多跑一次”的進程，進一步完善“放管服”改革的制度創新和機制優化，進一步推進營商環境的優化。但是，與發達省市相比較，我們還有不小的差距。

（一）改革推進的統籌設計、科學規劃有待加強

在全省各市縣成立行政審批服務局是深化“放管服”改革，強化制度供給，優化營商環境的重要舉措。行政審批服務局的建立實質上是以推進政府職能轉變為重點，以構建“審管分離”機制為核心的審管權責體系的重塑和再造，是推進審批式管理向“簡審批、強監管、優服務”的政府管理體制的重大變革。但是，目前在總體實施推進上的統籌設計、科學規劃、一體化推進方面還有待加強。比如：在統一思想認識，提高政治站位，凝聚改革共識方面需進一步加強;在行政審批權的集中、許可事項的劃轉方面應全省一盤棋，統一規范推進。要依托行政許可“四級四同”目錄明確事項劃轉標準，規范行政審批事項的集中實施步驟和要求。同時，要明確行政審批事項劃轉過程中的監管落實措施，明確在改革的過程中相關部門的職責以確保審管分離、審管聯動機制的形成;進一步明晰改革實施路線圖和工作部署，確保一張藍圖持續推進，不斷深化推進改革，不斷鞏固改革成效，不斷釋放改革紅利，從體制機制完善的制度供給層面不斷優化營商環境，不斷激發市場和企業活力，推進經濟持續健康發展。

（二）改革推進中的體制機制創新需強化完善

近幾年，我省在借鑒世界銀行《全球營商環境報告》提出的10個核心評價指標基礎上，結合我國“放管服”改革的要求并根據我省實際，制定了營商環境監測指標體系并實施縣域營商環境監測考核工作。同時，從簡化企業開辦和注銷程序、工程建設項目審批辦理、方便企業獲得水電氣暖、方便企業辦理不動產登記、降低企業獲得信貸難度和成本、優化企業納稅服務、優化提升跨境貿易和投資便利化、降低企業運行成本等8個方面，制定具體措施，逐年度提出定性與定量目標。通過兩年來的不斷實施推進，取得了很大成效，比如，在企業開辦方面，我們率先在全國“微信辦照”，最快30分鐘就能完成企業注冊，通過微信和網上系統設立企業占同期登記量的 91.17%，企業開辦時間壓縮至3.8個工作日，年底前將實現3個工作日內辦結。在降低企業稅負方面，2019年1-7月，全省稅務部門累計組織各項稅費收入3291.06億元。按照稅款所屬期統計，1-7月份全省累計新增稅費減免298.52億元（其中：新增稅收減免259.08億元，新增社會保險費減免39.44億元）。在方便企業獲得水電氣暖方面，以電力接入為例，國網陜西省電力公司已在全省范圍內實現了窗口服務“一口對外”和“一次性告知”，高低壓內部辦電環節已由9個和6個分別壓減至4個和3個。同時，“互聯網+”服務也取得了長效進展，用戶可以通過“掌上電力”APP，在線辦理用電申請、進度查詢、繳費報修等服務，從而實現了從報裝到繳費一次性網上辦理。但是，許多地方把單純壓縮時間作為主要目標，一味重視單項指標的達標而忽視了營商環境優化的制度創新和機制完善，使優化營商環境改革的“點上”發力大，“面上”發力不足，營商環境優化的總體水平有待提高。

（三）改革推進中的協作性、協同性需要加強

從試點和各地改革的實踐來看，雖然各市縣改革的步伐、力度不一。但在節約審批資源、提高審批效率方面均有積極效果。如調研的漢陰縣推行“一枚印章”管審批以來，行政審批和政務服務效率顯著提升。一是審批資源有效節約。改革后，該縣從事行政審批工作人員由75人整合壓縮為15人，減少80%;辦事環節由768個減少至370個，減少52%。二是審批效率穩步提升。實行集約化審批后，該縣集中辦理的2000余件審批業務審批事項辦理時限由4219個工作日壓縮為1808個工作日，減少57%，申請材料由996份減少為490份，減少51%。企業開辦時間從3.5天減至1.5天，與企業開辦關聯的印章刻制、銀行開戶均實現了“一站式”辦結。但是，各地在改革的推進中，有些部門對劃出審批事項有抵觸情緒或認為劃出后就與己無關，協同配合意識不夠，有些地方監審銜接不暢。改革中，許多地方推行了“一枚印章”管審批，一定程度上提高了工作效率，但也面臨一些問題：不少行政審批的日常開展依賴于國家部委或省、市行業主管部門的審批專網或系統，用戶賬號和密碼難以和事項同步劃轉。調研中了解到一個單位僅首批劃轉的124項行政許可就涉及7個行業部門的15個業務辦理系統。另一個縣行政許可事項劃轉中涉及13個部門的17個專網。改革中普遍存在事項劃轉后系統使用權轉移交涉難度大，臨時借用系統的潛在風險比較大;市縣行政許可權橫向集中后，審批服務局沒有歸口管理的上級部門，“投訴無門”和“令出多頭”的現象并存。同時，改革推進中審批部門、行業主管部門和執法部門相互銜接的綜合監管制度還需健全完善。

（四）破除改革“痛點”和“堵點”的力度需加大

提高審批和服務效率，降低制度性交易成本，需要不斷優化“放管服”的運作機制。目前不論是“最多跑一次”、“一網通辦”還是“一城通辦”前提是要有強大的政務服務信息化平臺作支撐。調研中了解到，目前政務服務的硬件載體不足以支撐“放管服”改革的深化已經成為最大的“痛點”和“堵點”。一是有些地方政務服務中心的建設滯后、場地有限，政務服務大廳業務擴展和場地供給矛盾突出。按照陜西省《政務服務中心建設規范》主體建筑面積要求，市政務服務中心宜為6000㎡以上、縣（市、區）政務服務中心宜為 3000 ㎡以上。調研中了解到安康市政務服務大廳面積僅2400㎡，受理窗口、審批后臺數量不足，休息等候、自助服務、停車場等功能區域不完善，無法承載政務服務事項“應進全進”需求。鎮安縣政務服務大廳為租賃性質，柞水縣政務服務大廳面積僅2000㎡、西鄉縣政務服務大廳是兩個辦事大廳面積僅2000㎡。同時，部分市縣服務大廳服務設施不全。二是“條塊”之間信息共享困難，橫向之間信息不共享、數據壁壘現象仍十分突出。目前各地市和省政務服務網“倒U字型”的共享信息方式，信息流轉慢或網絡不通暢，影響審批和服務效率。三是目前各行業部門縱向系統的自助終端機的各自無序開發，導致舊的數據壁壘還沒根除，新的數據壁壘又在形成。

三、進一步深化 “放管服”改革? 優化陜西營商環境的路徑探析

毫無疑問，政府是優化營商環境的主體和主責部門，進一步深化“放管服”改革，強化制度創新，完善政府治理的體制機制，是推進營商環境持續優化，推進我省營商環境總體上水平、上臺階的關鍵。要以貫徹國務院頒布的《優化營商環境條例》為契機，按照“優化營商環境應當堅持市場化、法治化、國際化原則，以市場主體需求為導向，以深刻轉變政府職能為核心，創新體制機制、強化協同聯動、完善法治保障，對標國際先進水平，為各類市場主體投資興業營造穩定、公平、透明、可預期的良好環境”的要求進一步轉變政府職能，深入推進““放管服”改革。

（一）加強“放管服”改革推進的統籌設計、科學規劃，進一步優化營商環境

由于經濟社會發展水平及改革的累積效應不同，我省的“放管服”改革與發達省份相比，總體上差距較大，且各地發展很不平衡。深入推進我省的“放管服”改革，促進營商環境優化，要結合我省實際，采取點面結合、打基礎補短板和利長遠上臺階統一布局、統籌推進。要制定我省《“放管服”改革三年行動規劃》，以深入推進相對集中許可權改革為抓手深入推進行政審批的集約化;以行政許可“四級四同”事項梳理的完善和深化優化為抓手深入推進行政審批和服務的標準化;以堅決破除信息壁壘，實現數據資源共享，建設高水平的集審批、服務、監管為一體的政務信息平臺為抓手深入推進“放管服”改革的信息化載體建設;大膽探索切實把改革于法有據的法制化保障工作做好，以此來推動陜西“放管服”改革整體上水平，推進優化營商環境總體上臺階，促進陜西經濟社會快速發展，推動陜西的追趕超越。

（二）深化“放管服”體制機制的改革和優化，進一步優化營商環境

我國《優化營商環境條例》明確指出“營商環境，是指企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件。”而“放管服”改革最大的體制因素是行政審批的集約化改革。經過行政許可清單制度、政府權責清單制度、企業市場準入的“負面清單”制度等制度層面的改革和行政審批的“兩集中兩到位”、“三集中三到位”、“一窗式綜合審批服務”模式的改革，“放管服”改革始終以審批制度的創新和審批機制的完善為重要抓手和突破口，推進政府治理模式的轉型，以降低經濟運行中的制度性交易成本，不斷優化營商環境。目前，改革進入深水區，行政審批的改革也已進入更深層次的審批體制的改革，各省市陸續成立的行政審批服務局成為審批體制改革的顯著標志。我省在全國率先整省推進的行政審批體制的改革，如前所述實踐中也遇到了許多的問題。要進一步深入推進此項改革一是要提高思想認識，強化改革共識。要充分認識此項改革的重大價值和作用，凝聚改革共識。二是強化協同聯動，加強協作配合。要科學把握改革精神、改革部署和改革要求，強化大局意識、協作意識和合作共贏意識，提高政治站位和相互配合的自覺性，理順協調配合機制，形成上下貫通、左右配合的工作局面。橫向上，應加快省級部門行政許可權向一個處室集中、審批事項向省政務服務中心集中工作，加快市縣相對集中許可權劃轉的規范化工作以及相關各部門銜接配合的制度創新和機制優化工作。縱向上確保行政審批服務局納入上級統一的主管部門指導，確保對接協調順暢，政令高效傳輸。三是進一步健全完善改革效果評價體系。要按照習近平總書記提出的狠抓改革工作落實的“五到位”要求，以改革推進中體制機制的創新完善、改革目標的實現程度、改革效果的優劣以及人民群眾的認可度等科學維度設置評價指標，建立健全深入推進相對集中行政許可權改革的科學考核評價機制，并納入年度目標責任考核;以嚴管和厚愛相結合并與干部考核容錯機制配套實施審批服務人員的考核;按照市場化、國際化的要求，對標世界銀行營商環境評價指標和國家部委新的營商環境監測指標體系，做好我省各地市營商環境評價及改善工作。同時，進一步修訂完善我省縣域營商環境監測指標體系，并結合我省縣域實際情況對不同區域分類進行考核評價。

（三）下大力氣解決“放管服”改革硬件載體的不足，切實破除“痛點”和“堵點”，進一步優化營商環境

要分批次、分步驟地將未達到《政務服務中心建設規范》《政務服務中心服務現場管理規范》標準要求的市、縣政務服務大廳建設納入省級財政預算、列入民生工程逐步改善。按照統籌規劃，積極穩妥，分步建設的原則，在條件成熟的情況下，逐步建成覆蓋市、縣、鄉、村四級的政務服務體系。要切實加強審批服務信息系統建設，適應“互聯網+政務服務”發展需要，按照“全省一張網”規劃部署，加大政務服務平臺建設力度，下大力氣清理整合分散、獨立的政務信息系統，加快實現政務信息聯通共享，切實解決數據壁壘問題。同時，統籌各行業部門縱向自助終端設備的開發和布局，真正使數據資源的開發和布局統籌協調一體化推進，避免資源浪費和新的數據壁壘的產生。

（四）推進“放管服”各部門職責優化協同高效，提高行政效率和服務能力，進一步優化營商環境

2018年的黨和國家機構改革，機構職能調整的力度之大是前所未有的。習近平在深化黨和國家機構改革總結會議發表的重要講話中強調：“深化黨和國家機構改革是對黨和國家組織結構和管理體制的一次系統性、整體性重構。”同時強調：“完成組織架構重建、實現機構職能調整，只是解決了‘面上的問題，真正要發生‘化學反應，還有大量工作要做。”這就非常明確的告訴我們，加強新一輪機構改革后職能優化協同高效得以落實落地的相關制度機制建設成為推進各部門職責優化協同高效，提高行政效率和服務能力的關鍵。黨的十八大以后“放管服”改革的措施之密集、制度創新的力度之大是前所未有的。2018年的黨和國家機構改革中涉及“放管服”部門的機構和職責調整的力度也非常之大，比如中央和省級層面工商、質檢、食藥監等部門機構職責歸并組成新的市場監管局，既需要其內部各環節工作職責的細分，工作流程的優化和相關制度的建立健全和完善，又需要外部和其他相關部門職責優化協同高效落實落地，只有如此，才能使政府治理能力不斷提高，行政效率不斷提高，服務能力不斷提高，也才能進一步降低經濟運行中與市場主體打交道的制度及機制運行成本，進一步優化營商環境。

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[責任編輯、校對：黨? ?婷]