高鐵沿線安全保護區法律問題研究

牟榮華

摘 要：近年來，高速鐵路沿線安全保護區范圍內的不法行為和自然災害時有發生，給高速鐵路運營帶來了巨大的安全隱患。本文對高鐵沿線保護區存在的問題和產生原因進行梳理，結合各地管理的經驗，就健全高鐵沿線安全保護區法律法規、明確各方管理職責和工作機制，提出建議措施和意見。

關鍵詞：高速鐵路;安全保護區;法律監管;長效機制

一、問題的提出

（一）問題的背景

鐵路沿線安全保護區是保障鐵路運行安全的重要屏障。近年來，在鐵路沿線兩側出現的非法建造、挖砂、取土、爆破、燒荒、排污等行為，嚴重干擾了列車安全運行，甚至給人民的生命財產造成巨大損失。

2020年3月30日，由濟南開往廣州的T179次旅客列車運行至湖南省郴州市永興縣境內京廣線某處，因撞上滑塌體，造成機車及機后第1至8位車輛脫軌，1名乘警殉職，122名旅客和5名列車工作人員受傷的鐵路交通較大事故。經查，該起事故被依法認定為自然災害造成的鐵路交通較大事故。

可見，高鐵沿線保護區管理不當，將直接影響鐵路運營安全，甚至給人民生命財產造成巨大損失。

（二）高鐵沿線安全保護區的界定

鐵路沿線安全保護區，是指為了防止外來因素對鐵路列車運行的干擾，減少安全隱患，在鐵路沿線兩側劃定一定的安全區域，在該區域內，除必要的鐵路施工、作業、排險活動外，禁止單位和個人實施影響鐵路運輸安全的行為。

根據《鐵路運輸安全管理條例》的規定，鐵路線路安全保護區的范圍見表1：

二、問題及原因分析

（一）高鐵沿線安全保護區存在的問題

高鐵沿線安全保護區違法占地、違法建設、違法經營情況嚴重。針對高鐵沿線安全保護區的違法占地，違法建設，違法經營情況在全國范圍內極其嚴重。

比如說在河南鄭州地區，鐵路沿線在50米內就有彩鋼瓦房屋3778處，“危樹”276862顆，這些危樹和彩鋼瓦房屋給鐵路安全運行帶來極大隱患。

高鐵沿線安全保護區內違法取土、抽取地下水、違法挖沙等行為較多。由于高鐵運行速度快，對鐵軌和路基的穩定性提出了嚴苛的要求。在鐵路安全控制區或者安全區范圍抽取地下水、挖沙、取土、爆破等行為，將嚴重影響鐵路運輸安全。

其他違法行為。鐵沿線安全保護區附近，還存在著隨意放飛飛行器、風箏等飛行物、放養牲畜、私自毀林燒荒、翻越鐵路護欄等違法行為。

自然災害引發的高鐵沿線安全保護區問題嚴重。世界范圍內，因自然災害引發的鐵路安全事故不在少數。強降雨、臺風等惡劣天氣引發的山體滑坡、泥石流導致設備設施受損、線路中斷、列車停運等問題較為突出，考驗著我們的鐵路抗災能力和應急處置力。

（二）高鐵沿線安全保護區問題產生原因

1、高鐵沿線安全保護區立法尚不完善

目前，我國鐵路安全立法主要包括《鐵路法》、《鐵路安全管理條例》、地方法規和部門規章等三個層次的立法文件。

《鐵路法》針對鐵路建設、鐵路運營和鐵路安全進行了規定，但內容幾乎不涉及安全保護區的管理。《鐵路安全管理條例》第四章對高鐵沿線安全保護區進行了概況性規定，但對于安全保護、責任劃分沒有理清關系，缺乏明確的指導性。地方性法規，如云南省《高速鐵路安全管理規定》第十四條的規定，縣級政府和有關部門應當將高速鐵路兩側安全保護區的保護，防止水土流失，但究竟由哪個部門管轄并未作出進一步明確要求。

2、高鐵沿線安全保護區法律監管不到位

我國鐵道部自改組以來，實行政企分離，國家鐵路局和鐵路總公司承擔不同的職責，但相關監督工作銜接并不完善，尤其是高鐵沿線安全保護區監督問題。依我國目前法律規定鐵路運輸企業應當對鐵路線路、鐵路防護設施和警示標志進行經常性巡查和維護，但是鐵路運輸企業僅負責鐵路防護設施和警示標志的定期維護，并無權對鐵路線路安全保護區內的上述違法行為進行管理，此類行為必須由鐵路監督管理機構責令改正，由國家鐵路局負責鐵路運輸安全監督。國家鐵路局作為監督管理部門，并沒有像路運輸企業一樣定期巡查和維護鐵路設施，無法及時知悉危害鐵路安全的行為，并責令及時改正。

由于鐵路運輸企業本身并無強制拆除等公權利和能力，這就需要鐵路運輸企業和當地政府及時發現問題，有關部門及時排除風險，除了當地有關部門責令限期整改外，還應當建立備案機制，由上級監督管理部門進行整改監督，確保整改落實到位。

3、群眾的安全知識和安全意識不足

高鐵運行時，其較高的速度會擾動空氣快速流動形成負壓，鐵路兩側2至3米范圍內的人、物很容易被吸入車底。另外，電氣化的接觸網及其部件帶有2.75萬伏的高電壓，其兩側500米范圍內的風箏、氣球等飄浮物，都可能對鐵路運行造成干擾，甚至釀成大禍。人們對這些知識掌握不足，經常出現影響鐵路安全的違法行為也就不足為奇了。

三、高鐵沿線安全保護區的完善對策

（一）完善立法，明確各方監管責任

1、立法完善

鐵路立法對于高鐵的發展具有指向性的重要意義，要建設完善的鐵路管理法律體系，以《中華人民共和國鐵路法》為核心的基本法必不可少，以《鐵路安全管理條例》、《高速鐵路安全防護管理辦法》等新的法律法規的作為補充。同時，各地方政法出臺管理辦法受制于地方政治、經濟、文化等環境影響，其制定管理辦法水平有高有低，因此地方政府做出的地方性鐵路管理辦法必須依照上位法制定，嚴格在上位法規定的范圍內制定適應地方的保護辦法，這就需要《中華人民共和國鐵路法》和《鐵路管理安全條例》做出明確的指導。同時，配套以地方政府管理辦法優化該法律在地方適用性，形成一套具有中國特色內容詳盡適用性強的鐵路管理法律法規體系。同時，鐵路管理部門和運輸企業還應當完善相關標準體系和應急預案工作。

2、完善監管責任

高速鐵路沿線安全保護區涉及多個行政轄區及其多個有關部門，涉及范圍大，利益關系復雜。必須明確各自的權責，建立起統一高效的領導部門和協調部門。

國務院鐵路監督管理作為主管部分，進行總體的監督管理。鐵路保護區應當以誰建造誰管理，誰運營誰管理為原則，鐵路企業作為鐵路安全的第一責任人，負責鐵路沿線安全保護區的設立及日常管理，配備相應人員并建立完善的日常巡檢制度。地方政府應當積極配合高鐵沿線保護區建設和保護工作，涉及高鐵保護區土地使用權等問題上應當以為法律規定為標準。明確鐵路公安部門權責和地方公安權責范圍，依路段劃分公安管理范圍并及時協助鐵路部門處理有關問題。

高速鐵路安全運輸作為公共交通社會影響大，安全要求高，應當及時處理可能威脅到鐵路安全保護區的事件，一旦發現威脅必須在規定時限排除。如遇突發事件，應由鐵路安全監督辦公室進行監督指導，常備應急指揮小組，處理突發事件應當及時介入，協調有關部門參與，避免出現各部門互相推諉情況。

（二）完善綜合治理聯動機制，發揮執法合力作用

加強鐵路管理部門和鐵路運輸企業與各級地方政府及相關部門的協調，建立健全聯動協調長效機制，強化鐵路沿線環境整治統籌協調機制，做到深度融合，齊抓共管。建立高速鐵路沿線環境管控和整治的協調和協商機制;建立和完善日常管理的信息互通、資源共享、協調聯動的工作機制和檢查與考核機制。建立和完善路地聯防管理機制，定期召聯席會議，研判分析高鐵外部環境存在的重點問題，共同研究妥善有效的治理措施，妥善解決相關問題。

建立行業聯動機制。鐵路運行受環境影響巨大，運輸企業應當與國土資源、氣象、地震等部門建立自然災害信息互通機制，制定完善相應的安全預案和防范措施，確保鐵路行車安全。

（三）強化技術手段，提升監管效力

高速鐵路的高速、高電、高壓的特點，需要配備高效、安全的運輸指揮系統和預警系統。高速鐵路沿線應當全覆蓋配備全天候的智能入侵感知系統和自動報警系統，并將其視頻監控納入地方公共安全視頻網落;同時，根據鐵路沿線的自然環境和地質狀況等情況，設置相應的監測和預警系統。

（四）加強法治宣傳，強化社會公眾責任

做好鐵路安全保護區相關法律法規的宣傳工作，能有效地促進法的規范、指引作用。結合“誰執法誰普法”的責任要求，鐵路管理部門、鐵路運輸企業和地方政府的相關部門，應當加強相關法律法規和安全知識的宣傳教育，提高人們的安全保護意識和責任意識，從根本上杜絕或減少危害高速鐵路運行安全的行為。

高鐵沿線安全保護區的法律宣傳工作，要充分利用網絡、手機APP、微博、微信等現代媒介，讓更多的人民群眾知道高鐵沿線安全保護區設立的重要性，了解破壞高鐵沿線環境后果的嚴重性，逐步樹立起“知法、懂法、守法”的法律意識，樹立起人民群眾的社會責任感。

參考文獻：

[1]國家鐵路局. 兩起普速鐵路旅客列車事故調查結果公布[EB/OL].http：//www.nra.gov.cn/xwzx/xwdt/xwlb/202004/t20200430_107580.shtml，2020-04-30

[2]汪堅.我市鐵路護路聯防再吹“安全號”[N].孝感日報，2011-2.

[3]馬成賢.高速鐵路外部安全環境管理實踐與思考[J].中國鐵路，2018（12）：52.

[4]關寧寧、張長青.國外高速鐵路安全立法及其啟示[J].鐵道經濟研究，2012（2）.

[5]王淑霞，張建平.鐵路客運安全概論（第二版）[M].中國鐵道出版社2018年版.

[6]佟立本.高速鐵路概論[M].中國鐵道出版社2017年版.