新邵縣封山育林成效及對策

肖宇鈞 石光明 陳昀

摘要 ? ?封山育林是依靠森林的自然恢復能力修復生態系統，是恢復森林植被群落最經濟有效的措施。本文闡述了新邵縣封山育林現狀以及實施封山育林工程取得的成效和采取的主要措施，總結了封山育林過程中客觀存在的一些問題，提出了進一步做好封山育林工作的對策，以期為封山育林工作實踐提供參考。

關鍵詞 ? ?封山育林;成效;措施;問題;對策;湖南新邵

中圖分類號 ? ?S755 ? ? ? ?文獻標識碼 ? ?A

文章編號 ? 1007-5739（2020）20-0134-03 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）

新邵縣地處雪峰山東側，資水中游，邵陽盆地和新（化）漣（源）盆地之間，位于湖南省地理中心。資水干流距離新邵縣城8 km，形成新邵“八洲之城”。新邵縣植被屬華中植被區系湘西山地植被區雪峰山前低山岳陵植被片、雪峰山植被片，中亞熱帶常綠闊葉林地帶，境內生境多樣，植被良好。新邵縣是湖南省重點林區縣，現轄423個自然村（社區、居委會），總人口83.1萬人，全縣國土總面積176 300.00 hm2，林地面積105 933.33 hm2（其中生態公益林面積逾66 666.67 hm2），占國土總面積的60.09%。2013年4月，新邵縣人大常委會提出了對《全縣實施封山育林20年的決定》，新邵縣委、縣政府相繼出臺了封山育林實施方案和通告，部署組建了村級專職護林員隊伍，嚴格按照“以封為主，封造結合，突出管護”的育林原則，封山育林成效顯著。截至2018年底，全縣森林蓄積量達4 388 800.00 m3，森林覆蓋率達57.5%[1]，較封山育林前，森林蓄積量增加了562 800.00 m3，森林覆蓋率提高了4.3%。

1 ? ?主要成效

1.1 ? ?森林采伐量逐年減少

自2013年實施封山育林工程以來，新邵縣從嚴控制林木商業性采伐，集體林的商業采伐幾乎為零，森林資源保有量大幅增加。林木商業性采伐量持續降低，自2011—2015年的5年間，林木商業性采伐量分別為26 820.3 m3、23 726.8 m3、7 658.6 m3（3個國有林場）、6 897.3 m3（3個國有林場）和5 237.4 m3（3個國有林場）。2015年底，新邵縣國有林場改革為一類公益性事業單位，自2016年起國有商品林不再采伐。至此，2016

—2018年除了部分森林撫育采伐和征占用林地的林木采伐以外，連續3年林木商業性采伐幾乎為零。

1.2 ? ?林政管理井然有序

在實施封山育林后，對外銷售的木材運輸辦證逐年減少，已由2010年的10 796.2 m3銳減至2015年的4 378.4 m3、2018年的783.6 m3，最大降幅達92.86%。林業行政執法的罰沒收入以及規費收繳也由封山育林前的逾138.7萬元下降至2018年的0.76萬元。同時，全縣林業行政案件也由封山育林前2012年的203起下降至2018年的 42起，降幅達79.31%。

1.3 ? ?森林資源顯著增長

2013年以來，新邵縣持續推進“四邊五年”造林綠化進程和國家森林城市創建活動，緊緊瞄準“城市園林化、小區森林化、道路林蔭化、庭院花園化”的綠化美化目標，以城區周邊、主要河流兩邊第1層山脊、主要交通干線兩邊等為重點，新造和補植補造面積達10 246.67 hm2。森林蓄積量也由2013年3 826 000.00 m3增加到2018年的4 388 800.00 m3，增長14.71%;森林覆蓋率由53.2%增加到57.5%，增長4.3個百分點，由此可見，封山育林是恢復森林植被最經濟有效的措施[2]。

1.4 ? ?生態效益持續好轉

植被種類迅速增多，森林群落結構更為復雜，林分質量大幅提升，野生動物的生境發生了質的變化，有利于天敵的自然繁殖，豐富了生物多樣性，保水固土以及抵御森林病蟲害能力顯著增強。

1.5 ? ?社會效益有目共睹

全面實施封山育林工程以來，帶動了城鄉通道綠化、水系綠化、山頭綠化的景觀提質，到處呈現出“山上綠屏、水岸綠網、道路綠蔭、城鄉綠景”的絢麗畫卷，城鄉居民的滿意度、幸福指數、獲得感顯著提高。2015—2018年新邵縣先后榮膺“全國綠化模范縣”“重點生態功能區縣”“全國森林和野生動植物資源保護先進單位”“全國林下經濟及綠色特色示范縣”“全國森林防火工作先進單位”等殊榮。

2 ? ?采取的主要措施

制訂全縣封山育林總體規劃，合理設置禁伐區、限伐區和開發區，并且對接落實。封育范圍幾乎涵蓋全縣所有林地面積，實行全封林地面積為84 463.4 hm2，占總體規劃林地總面積的79.54%，在全封禁伐區內，除撫育性、更新性采伐外，禁止一切人為活動;規劃限伐區面積21 456.73 hm2，占規劃林地總面積的20.25%，主要包括全部竹林面積21 400 hm2以及國有林場改革前的年度商品林采伐面積，限伐區域實行輪封輪開;規劃開發區面積221.2 hm2，占總體規劃林地總面積的0.21%，限于建制鎮開發建設用地面積，該區域內林木可憑證采伐。

2.1 ? ?高位推進，加強領導

新邵縣成立了以縣委書記為顧問、縣長任組長的新邵縣封山育林工作領導小組，各鎮鄉人民政府也同步成立了相應機構。制定了《新邵縣封山育林工作實施方案》和《新邵縣封山育林工作考核辦法》，新邵縣人民政府適時發布封山育林通告，使封山育林的實施和管理有章可循、有法可依[3]。

2.2 ? ?以封為主，封造結合

多年以來，林業部門以創建國家森林城市為契機，始終堅持“以封為主，封造結合”的營林方針，因地制宜地營造常綠與落葉、針葉與闊葉、喬木與灌木等混交林，大力推廣鄉土樹種，積極探索人工造林模式，精準指導造林工作。6年來，實施了城市森林、通道森林、水系森林、景區森林、礦區復綠、山地造林等工程，在全面封山育林的基礎上，對重點生態區域和重點生態部位第1層山脊以內的森林實行嚴格管理，一律禁伐，生態環境日益改善，自然資源保護良好，生物多樣性不斷豐富。共完成人工造林面積10 246.67 hm2，確保造林成活率在88%以上。

2.3 ? ?多措并舉，廣泛宣傳

通過宣傳車、宣傳窗、樹碑立牌、張貼標語等形式廣泛宣傳，發放《致全縣人民封山育林一封信》《封山育林宣傳手冊》，使封山育林政策家喻戶曉、老幼皆知。封山育林期間一律實行封山禁伐，不得批準林木采伐。在森林特別防火期間，由新邵縣人民政府發布禁火令、禁火通告，杜絕一切野外用火，最大限度地降低了火災發生頻度。縣長與各鄉鎮長、各鄉鎮與村干部、村級組織與護林員層層簽訂《森林防火責任書》，筑牢縣長、鄉鎮長、村主任、護林員的森林防火責任網，將“森林防火，人人有責”的制度落到實處。

2.4 ? ?組建隊伍，強化責任

以村級組織（社區、居委會）為單元，配備專職護林員1名。同時，加大對護林員的培訓力度，明確護林員的主要工作職責和責任范圍，簽訂護林責任狀，營造“山有人管、林有人護、責有人擔”的護林工作氛圍，力求責任到人，強化擔當。

2.4.1 ? ?強化野外火源巡查。由新邵縣森林公安局牽頭，新邵縣森林消防大隊參與，組建野外火源巡查小組。在高火險天氣期間深入林間地頭，確保“見煙就查，見火就抓”。6年來，共處理野外違規用火人員854人次，分別對當事人給予治安拘留、罰款、警告、寫書面檢討、令其鳴鑼等處罰措施。

2.4.2 ? ?撲火基礎設施相應改善。全縣15個鄉鎮3個國有林場都組建了多支專業或半專業森林消防隊伍和應急分隊，配備森林防火專用車輛，購置了打火鞭、風力滅火機、對講機等滅火配套設備。基礎設施建設得到加強，封山育林成果有了相應保障。

2.4.3 ? ?充分發揮“12119”森林火災報警平臺作用。嚴格執行24 h值守，負責森林火災接處警工作，實時掌握火場動態，準確報送火情信息，整理火場原始記錄，規范林火檔案管理。

2.4.4 ? ?立規追責。6年來，鄉鎮黨政一把手、分管領導、林業站站長、村支部書記、村主任等因防火不力受到新邵縣紀委約談和追責人數達78人，將權力關進制度的籠子，部署占10%，落實占90%。既嚴肅了紀律，又強化了責任，加大了森林資源保護力度，鞏固了封山育林成果。

2.5 ? ?精準補償，保障給力

新邵縣共有林地面積105 933.33 hm2，其中公益林面積66 666.67 hm2、國有商品林面積1 866.67 hm2、毛竹林面積21 400.00 hm2，實行全面封山育林后，還有15 999.99 hm2的山林面積暫時得不到相應補償。自2014年起，雖然縣級財力吃緊，但仍將育林補償資金列入財政預算，僅此補償資金一項就達到480萬元。為確保封山育林（禁伐）工作正常開展，縣級財政每年用于封山育林補償、森林消防、護林員工資、防火宣傳等專項資金逾660萬元。

3 ? ?存在的問題

3.1 ? ?封育方法有待商榷

總體來看，新邵縣封山育林（禁伐）工程進展順利、開局良好，但也暴露出一些不容忽視的問題。封山育林常見的封禁方法主要有全封、輪封、半封等3種方法[3]，除毛竹林外，新邵不僅是單一的全封，而且封育期達20年。封禁方法過于單調，如不統籌兼顧，長此以往，勢必會挫傷林農參與封山育林工作的積極性，同時也會影響封山育林工程的總體成效[4]。

3.2 ? ?造林大戶備受影響

2013年以來，全縣實施全面封山育林政策，部分大戶造林合同接近到期或已到期，山上樹木不能采伐，銀行和民間借貸又要歸本還息，資金斷鏈，生產難以為繼，生活難以維持;此外，出租方與承租方因租山（地）合同到期，承租方因故不能誠信履約，會引發合同糾紛，不穩定因素依然存在，致使造林大戶一籌莫展。

4 ? ?對策

4.1 ? ?因地制宜，科學規劃

封山育林中封山是手段、育林是目的、管護是重點，必須因地制宜、科學規劃、全面提升封山育林的科技水平和效益[5]。

4.1.1 ? ?精準界定全封區。全封區面積達68 533.34 hm2。將已劃定為生態公益林范圍的，全部納入公益林管理并進行生態補償。主要界限指城區周邊的林地，滬昆高鐵、高速公路、207國道、217省道、漁龍公路縣道等主要道路沿線兩側第1層山脊，河流兩岸、水庫周圍第1層山脊，以及公園景區和生態地位重要區域，繼續實施全面封禁政策。

4.1.2 ? ?合理設置限伐區。將所有毛竹林、國有商品林、依法流轉的商品林、兼顧農民生產生活或特殊情況確需采伐林木的區域列為限伐區，面積達37 399.99 hm2，在不影響整體綠化的前提下，適度開放商品材，讓林農獲得實惠。

4.2 ? ?約法三章，強化責任

管護制度、護林設施、管護合同是確保封山育林管護效果的“三駕馬車”，務必約法三章，強化責任。森林公安、林業行政、村級組織要做好護林員的堅強后盾，堅決打擊破壞封山育林的違法行為，共同維護林區良好的社會秩序。

4.3 ? ?全員考核，突出獎懲

新邵縣政府出臺《封山育林管理辦法》《封山育林工作考核辦法》，規矩可立，重在落實，要壓實鎮鄉政府、村級組織和各個部門的工作職責，將封山育林工作列入年度績效文明考核，建立問責和獎懲機制。

4.4 ? ?精準調研，分類施策

將不屬于城區周邊、生態脆弱地區、道路、河流第1層山脊的成熟林，適度限額采伐。對屬于城區周邊、生態脆弱地區、道路、河流第1層山脊等部分林分，且采伐后有可能直接影響生態環境、城市形象的林分，原則上應由政府贖買。可將贖買后的林分改造成國有生態林、防護林、康養林、城郊公園等，以最大限度地發揮森林的生態效益。

5 ? ?結語

封山育林20年的重大決定是堅持“綠色發展、生態立縣”、建設“湖南之心、大美新邵”重要舉措，是大勢所趨、群眾所盼、發展所需的工作創新。務必不忘初心、長期堅持、與時俱進、不斷完善封山育林實施方案，培育森林資源，改善生態環境，不斷滿足人民日益增長的優美生態環境需要，打造天藍、山青、水綠的“八洲之城”，為子孫后代造福。

6 ? ?參考文獻

[1] 楚芳芳.湖南省森林資源演變態勢分析[J].山西建筑，2017，43（29）：178-179.

[2] 甘卓飛.封山育林在林業生態工程建設中的運用[J].現代園藝，2017（24）：161.

[3] 高嶙，杜琳.安定區開展生態修復試點的做法與效果[J].中國水土保持，2005（2）：38-39.

[4] 王嘉發.淺談封山育林在林業生態工程建設中的運用[J].林業調查規劃2005，30（3）：46-49.

[5] 姚樂恒，胡春榮.我省農村能源建設與退耕還林保護生態環境[J].甘肅農業，2000（3）：44-45.