民國初年察哈爾墾政機構(gòu)變遷研究

吳勇杭

從清末到民國，察哈爾土地開墾一直是當?shù)卣ぷ鞯闹攸c，相關墾政機構(gòu)在其中扮演著至關重要的角色。民國初年，受國內(nèi)局勢變化和當?shù)貕▌瞻l(fā)展影響，察哈爾墾政機構(gòu)幾經(jīng)調(diào)整改組，從精簡到完備，最后裁撤，在特殊的歷史時期完成了重要的歷史使命。文章根據(jù)相關資料介紹機構(gòu)變遷背景、梳理變遷過程，分析每一時期機構(gòu)設置的特點及其作用，兼談這一時期察哈爾墾務發(fā)展情況。

察哈爾，“是15世紀～17世紀蒙古可汗直屬萬戶的名稱”，其所在區(qū)域為傳統(tǒng)牧業(yè)區(qū)。清朝建立后，在察哈爾相繼設立了商都牧群、牛羊群、左翼牧群、右翼牧群四大牧群，又按滿洲八旗建制將察哈爾部眾編為八旗，分左右兩翼。這八旗四牧群即清朝察哈爾部的基本活動范圍。民國三年（1914年），北洋政府設立察哈爾特別行政區(qū)，所轄范圍在原有基礎上，新增原屬直隸的張北、獨石口（1915年改稱沽源）、多倫三縣，原屬綏遠的豐鎮(zhèn)、涼城、興和、陶林四縣，并錫林郭勒盟。7月，又置興和道（治張北縣）。民國初年這一區(qū)域內(nèi)的墾政機構(gòu)便是文章所要研究的對象。

察哈爾開墾由來已久，最早可上溯至康熙年間，但一直以私墾為主。直到1902年，清廷派貽谷到內(nèi)蒙古西部地區(qū)“督辦蒙旗墾務”，方才拉開官方大規(guī)模放墾蒙地的序幕。貽谷就任以后，即在歸化成立了督辦蒙旗墾務總局，總攬蒙地墾務。在察哈爾，貽谷將原有之豐寧押荒局改為督辦豐寧墾務局，后分為豐鎮(zhèn)、寧遠兩個墾務局，辦理察哈爾右翼墾務;又在張家口設立左翼墾務局，下轄張家口、獨石口、多倫諾爾三廳分局，負責察哈爾左翼墾務。在各旗之下，另設有墾務局會辦。1908年，隨著貽谷被參、相關墾務機構(gòu)的裁撤，大規(guī)模蒙地放墾運動暫告一段落，察哈爾的墾務相繼由墾務調(diào)查局和綏遠墾務公所（即督辦蒙旗墾務公所）辦理，直至清朝覆亡。

一、前墾務總局時期

民國建立以后，北洋政府沿襲了清朝許多方針政策和機構(gòu)，包括蒙墾政策及墾務機構(gòu)。只是礙于當時外蒙“獨立”、東蒙不穩(wěn)的局勢，袁世凱一方面對東蒙古各地的反叛剿撫并用，另一方面頒布各種優(yōu)待政策來籠絡蒙古上層王公，對待蒙墾一事采用“隱忍緩辦”的策略，并允諾“即有閑荒，暫不放墾”和“各旗未放荒地歸各旗自行開墾”。所以，此時的蒙墾工作主要以清理舊案、催繳荒價為主，盡量避免觸及蒙民利益。

民國元年（1912年）10月12日，袁世凱任命張紹曾署理綏遠城將軍并兼辦墾務，其沿用督辦蒙旗墾務公所為辦墾機構(gòu)，又設專員負責清理舊案，在各地的催荒、放地等工作則由地方官員兼理。然因墾務廢弛，綏察地區(qū)的農(nóng)田有三分之一墾而復荒，而察哈爾左翼地區(qū)未收押荒之地竟達10余萬畝之多。故次年5月20日，當局在張家口新設察哈爾清丈墾務總局，負責清丈收價、招領墾種，并派調(diào)査員赴各地調(diào)査報局丈放。

時察右四縣（豐鎮(zhèn)、涼城、興和、陶林）尚不屬察哈爾管轄，其政務、墾務一直由綏遠辦理。民國三年（1914年）4月1日，歸化城設立歸綏十二縣清理地畝總局。總局直轄于墾務公所，主要負責清理包括察右四縣在內(nèi)的十二縣已墾余地、催繳荒價以及處理舊案。同年6月，北洋政府將察哈爾改為特別行政區(qū)，察右四縣劃歸察屬。然綏遠方面以“政區(qū)與墾務并無連帶關系”為由遲遲不把四縣墾務交付察區(qū)。民國四年（1915年）3月，綏遠方面又在豐鎮(zhèn)縣清理豐涼興陶四縣余荒夾荒地畝總局，下設清理涼城縣余荒夾荒地畝分局和清理興陶兩縣余荒夾荒地畝分局。但僅過月余，綏遠當局就接到大總統(tǒng)批示：“右翼四縣地畝總局限三個月為限，將荒價清理完竣，余、夾荒及未放之荒移交察哈爾接收辦理。”地畝總局便草草辦理交付，于當年5月31日裁撤歸綏，7月繳銷關防。

不難看出，1912年至1915年年初，察哈爾的墾政機構(gòu)設置較為簡單，命名上多含“清丈”“清理”等詞，體現(xiàn)了此時墾政機構(gòu)的工作重點。同時，由于機構(gòu)和人事設置上的精簡，許多具體事務往往依賴地方官員的協(xié)同辦理才能完成，外加區(qū)域變更的影響，墾務工作進度實為緩慢。這一點在有關統(tǒng)計中也可得到佐證。從民國元年（1912年）到民國四年（1915年），察哈爾共收地價數(shù)萬兩，但僅察右四縣積欠荒價就有15萬兩，而當時察哈爾余荒夾荒之荒價約50萬兩至60萬兩，實收之數(shù)遠遠少于應收之數(shù)。又民國四年（1915年），察綏地區(qū)共清丈地1800余頃，即便察哈爾清丈地畝較綏遠為多，占其大半，亦不超過當時察哈爾地畝之十一。

二、墾務總局時期

因“荒價地租均為國家確實稅源”，而察哈爾原有墾政機構(gòu)的工作進度不能滿足政府迫切增加財政收入的需要，機構(gòu)改組勢在必行。為此，一俟蒙地稍穩(wěn)，北洋政府即開始為改組機構(gòu)、擴大蒙墾做鋪墊。民國三年（1914年）2月，袁世凱正式批準頒布了《 禁止私放蒙荒通則 》，將開墾之權(quán)收歸政府，又頒布《 墾辟蒙荒獎勵辦法 》，利誘蒙旗自行報墾。恩威并施之下，“許多蒙古人也積極主動報墾”。次年，機構(gòu)改組之事提上了日程。

民國四年（1915年）5月13日，財政部、內(nèi)務部、農(nóng)商部呈請大總統(tǒng)改組察綏兩區(qū)墾務機關暨辦事權(quán)限獲準。5月18日，察哈爾墾務總局成立于張家口，其職能為“開放蒙旗群臺站牧廠、生荒、清丈各縣熟地、一切移民興墾事宜，監(jiān)督所屬清丈行局、招墾設治局、各地方屯墾隊”。

這一階段，察哈爾自上而下建立起了一套完整的墾政系統(tǒng)。最高為察哈爾墾務總局，下面實設縣墾務局7個，地畝清丈行局1個，招墾設治局2個，屯墾隊2支。其組織關系和分工明確，人事安排設置詳細，且在清丈、招墾等方面都制定了相應的規(guī)章制度，如《 察哈爾清丈章程 》（二十四條）、《 開放羊群大馬群荒段章程 》等。相對完備的規(guī)章制度和完整的墾政系統(tǒng)，使得察哈爾墾務工作進展迅速，成效明顯。

總局設立年余，察哈爾清丈新舊地畝即有數(shù)萬頃。其中，舊地畝清丈將次完竣，新墾生荒則主要集中在左翼群地，如大馬群、正黃牛羊群清丈招墾生荒約萬頃 。同時，大規(guī)模的蒙地放墾運動吸納內(nèi)地資本迅速涌入，至1916年5月，在察哈爾注冊的墾牧公司及墾戶多達260余家。相應地，察哈爾墾務總分各局收入快速增加，至1917年已逾百萬元，這在一定程度上緩解了察哈爾政府財政緊張的局面。

三、實業(yè)廳時期

民國六年（1917年）9月6日，北洋政府為將實業(yè)從總務廳中獨立出來，正式公布《 實業(yè)廳暫行條例 》，各省紛紛響應，成立實業(yè)廳，掀起了一陣振興實業(yè)的風潮。這樣的風潮也影響到了當時的察哈爾都統(tǒng)田中玉，他欲將察哈爾墾務總局改組實業(yè)廳，并于年底上陳緣由：

“自民國四年改組以來，該總局銳意經(jīng)營，頗著成效，然僅限于清丈、招墾、屯墾、設置各事，他如礦產(chǎn)、森林、畜牧各事均不隸該局范圍之內(nèi)，殊不足以昭統(tǒng)一，而資考核。現(xiàn)在各省實業(yè)廳均經(jīng)先后成立，本區(qū)因地制宜，亟應以墾務總局改組實業(yè)廳。”

北洋政府很快批準了這一請求。民國七年（1918年）1月29日，察哈爾墾務總局奉命改組并入察哈爾實業(yè)廳，實業(yè)廳廳長由墾務總局總辦兼任。同年，實業(yè)廳將各縣墾務局先后裁撤歸并縣署。因資料較為稀缺，筆者只能試就相關機構(gòu)及墾務情況簡述如下：

民國十年（1921年），陸軍部將兩翼牧廠及正白牛羊群遷移，建立陸軍部兩翼墾務局，并在左、右兩翼各設分局，將兩翼牧地清丈、編號，公布招領，以補軍需;次年，因部分縣署難以兼顧墾務，先后成立了陶集清丈局、豐興涼清丈局。民國十二年（1923年），由張北、商都析置康保招墾設治局。到民國十五年（1926年）春，又因豐興涼清丈局久無成績，將豐、涼兩縣清丈事宜歸并陶集清丈局，名為豐集陶涼清丈局，興和縣清丈事宜則劃歸商都縣兼辦。同年，由于軍閥混戰(zhàn)，西北軍退至察區(qū)，所過各縣均遭蹂躪，“后奉軍過境，匪盜紛起，人民飽經(jīng)兵匪禍患，四處逃離，使大面積土地荒蕪”，各項政務無形停頓。到民國十六年（1927年），察哈爾墾務總局裁撤，實業(yè)廳改設放墾、清丈、收價三處，民國十七年（1928年）又將三處撤銷，墾務完全停頓。

這一時期，墾務總局經(jīng)歷了從改組并入實業(yè)廳到分設三處直至完全撤銷，墾務機構(gòu)多有變動。原本裁撤的諸多墾務分局因20世紀20年代初期墾務的發(fā)展又以清丈局之名復設，后因局勢動蕩，無形廢棄。而之前成立的商都招墾設治局、寶昌招墾設治局和后來成立的康保招墾設治局在這一時期紛紛改設縣治，也反映了招墾設治工作取得了一定成效。總體上講，察哈爾墾務較前仍有很大發(fā)展。這一點從耕地面積的增長上也可以看出，1918年，察哈爾的耕地面積約為285萬畝，到1928年，僅口外六縣（張北、多倫、商都、沽源、寶昌、康保）的已墾地就近500萬畝，另有荒地400多萬畝，即使不計別處，增加的耕地數(shù)目也相當可觀。

四、結(jié)語

綜上所述，1912年至1928年間，察哈爾的蒙墾政策與清末時的蒙墾政策屬一脈相承，皆有政治和經(jīng)濟兩方面的考量，一直為中央政府所重。且此期間墾務辦理確有成效，經(jīng)歷了從恢復、發(fā)展、興盛到收束的過程，其拓殖、增收、實邊等目的基本達到。而墾政機構(gòu)作為察哈爾墾務發(fā)展的主要推手，發(fā)揮了應有的作用，在當時察哈爾的政府管理體系和經(jīng)濟體系中占有不可輕視的重要地位。察哈爾墾政機構(gòu)在發(fā)展過程中，因時因勢制宜，進行了數(shù)次改組和調(diào)整，這些調(diào)整基本上都較合理，從最終結(jié)果來看亦屬積極。其中，全區(qū)墾務總局并入實業(yè)廳發(fā)展實業(yè)更兼有推動察區(qū)近代化進程的重大意義。只是后來受累于北洋軍閥混戰(zhàn)和匪盜侵擾，以致政務不興，墾務暫停，相關機構(gòu)、部門因而裁撤，其在民國初期的歷史使命也就此終結(jié)。

【基金項目】本文系內(nèi)蒙古師范大學研究生科研創(chuàng)新基金資助項目“民國初年察哈爾墾政機構(gòu)變遷研究”（項目編號：CXJJS18037）研究成果。

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（作者單位 內(nèi)蒙古師范大學歷史文化學院）