鄉規民約的治理價值及其完善發展

王東杰

（中共鄭州市委黨校 統戰理論教研部，河南 鄭州 450042）

1 鄉規民約重要治理價值的體現

1.1 實現村民自治的有效途徑

村民自治是農村基層民主的重要實現形式，鄉規民約為實現村民自治提供了有效途徑。村民自治的本質是通過鼓勵村民參與村級公共事務的管理，維護其當家作主的權利。鄉規民約是村民參與制定的，鄉規民約的制定過程即完美詮釋了其對公共事務的參與，有效維護了村民的參與權。鄉規民約為村民營造了自由表達的寬松環境，賦予了村民提出主張的機會，維護了村民的表達權。

1.2 維持農村社會秩序穩定

維持社會秩序的主要手段是法律和道德，法律主要是外在強制，道德偏重于內在自覺。當前我國農民的法制意識有所提高，但守法、用法的意愿仍需加強。農村社會的現實依然是熟人社會，產生的一般是民事糾紛，甚至更多的是繁瑣細碎的鄰里矛盾，往往不需要訴諸法律去解決。農民一般也不傾向于選擇通過司法途徑解決爭端，究其原因，一方面是由于農民出于長遠考慮，不愿惡化人際關系；另一方面是由于耗費精力、財力，結果還難以預測。鄉規民約兼容了法與情，既解決了問題，又沒有造成過大的人際關系沖突，在維持農村社會穩定方面發揮著柔和、快速、方便、節約成本的獨特價值。

1.3 保持優秀傳統文化的永續發展

在我國，治理者歷來高度重視道德教化的作用，時至今日，我們仍然堅持依法制國和以德治國并舉，強調德在國家治理中的獨特作用。“德才兼備、以德為先”已成為普遍接受的用人準則，也為良好社會價值的塑造發揮著引領作用。傳統理念認為，人的價值在于“內圣外王”，“內圣”就是完善自我，強調修身的重要性，要做一個謹遵賢人教誨、熟讀儒家經典、品行修養較高的人；“外王”就是為國家做貢獻，為官則清正廉潔、造福一方，最后功成名就、青史留名、人生圓滿。鄉規民約烙有深深的傳統德治印記，如“明德慎罰”、“德業相勸”、“禮俗相交”等，充分發揮其德治功能，有利于保持優秀傳統文化的永續發展。

1.4 國家立法的有益補充

相較于法制而言，農村社會更強調道德倫理的作用，村民對鄉規民約的認可度較高，因此，在農村地區普及法制，離不開鄉規民約的輔助。從法制宣傳來看，國家主導的普法教育一直在進行，但在農村地區的成效不很理想，村民更愿意選擇中間人調停的方式解決糾紛，凸顯了農村法制宣傳與具體落實相脫節的尷尬。另外，法制本身并不完美，存在自身的局限，尤其是法制建設的滯后性，制約了法制的發展。法律的出臺需要一定的過程，但社會發展卻日新月異，社會問題也層出不窮，法律出臺前的空白與間隙時段出現的社會問題，需要其他社會規范適時解決，在農村社會，這個任務還是由鄉規民約承擔。總之，鄉規民約作為鄉村社會治理的有效手段，是國家立法的有益補充，在推動農村地區法制建設方面發揮了重要作用。

2 當前鄉規民約面臨的治理困境

2.1 制定程序不太規范

鄉規民約對村民具有強大的約束力，保證了農村治理的有效，但在實際運行中，由于農村實際情況的局限，使其產生了一些問題。按照相關法律規定，制定鄉規民約需要召開村民會議，并且經由法定人數表決通過方能生效。然而在實際制定過程中，大多存在程序不規范的問題。有的地方根本不召開村民會議，而是由幾個村委會干部小范圍討論商定；有的地方雖然召開了村民會議，但是參加的人數過少，根本無法達到法定表決人數的要求；有的地方完全按照政府提供的指導性模板，采取拿來主義態度，依葫蘆畫瓢，簡單復制，根本不考慮本村的實際情況。

2.2 部分規定與法律相沖突

鄉規民約不得與法律相抵觸，否則即為無效。但由于廣大農村地區經濟發展、文化水平、法制建設的滯后，致使有些地方的鄉規民約存在違法的情況。如亂罰款，在有的農村，對出現問題的人不是以批評教育為主，而是動輒進行罰款處理，這類罰款顯然是沒有法律依據的。損害出嫁女權益，有的地方認為出嫁女沒有權利繼承娘家的遺產，父母去世后的遺產繼承權只能歸兒子所有；有的地方規定出嫁女不能享受集體經濟收益的分配權，如無權分得集體土地被征用后的補助費用。

2.3 實施中存在偏差

鄉規民約成效如何，關鍵在于落實，如果在落實過程中出現偏差，則會降低其公信力，難以發揮治理價值。現實的看，有些地方雖然制定了鄉規民約，但形同虛設，被束之高閣，掛在了墻上，在日常的村務管理中，也沒有得到很好的運用；有些地方則是另外一種狀態，把鄉規民約置于過高的位置，過分擴大其職能，在進行村級事務管理時，把鄉規民約作為唯一標準，甚至是最高標準，即便與國家法律法規發生明顯沖突時，仍死守鄉規民約的教條，無視法律的權威性和強制力。另外，不少地區在實施鄉規民約進行鄉村治理時，由于缺乏必要的監督，出現了不公正的現象，引起群眾不滿，污染了其實施生態。

2.4 實施環境發生改變

在傳統社會，鄉規民約之所以能夠產生巨大的作用，根本的原因在于其植根于熟人社會的基礎之上。過去，有不少村莊就是同宗、同族，村民有著共同的血緣紐帶，整個鄉村社會的秩序主要靠人情禮法、風俗習慣維持。現代社會賴以存在的經濟基礎發生了根本性的變化，職業選擇多樣化，人的流動性增強，農村人的生活方式與城市人的差別逐漸縮小，熟人社會逐漸轉變為陌生人社會。城鄉界限的模糊，農村社會結構的變化，對鄉規民約存在的必要性提出了質疑。

3 促進鄉規民約完善發展的對策

3.1 提升鄉規民約內容的科學性

制定鄉規民約是一項系統工程，涉及到制定原則、制定主體、制定程序、基本內容等方方面面，只有把每一項工作都做好，才可能保證鄉規民約自身的科學性。只有堅持民主、合法、因地制宜、與時俱進的基本原則，才能確保鄉規民約尊重群眾意愿、不與國家法律相沖突、適合本地情況、緊跟時代發展。鄉規民約的制定主體是村民會議，召開村民會議及進行表決時必須達到法定人數的規定，充分保障村民行使權利。制定程序決定了鄉規民約的質量，高質量的鄉規民約有賴于合理的程序，操作流程至少包括調查研究、形成草案、廣泛討論、開會表決、公布實施等主要步驟。基本內容要涵蓋經濟、政治、文化、社會、生態文明建設的方方面面，為農村生產生活的全面發展提供基本遵循。

3.2 強化鄉規民約的規范實施

鄉規民約功能的發揮，離不開具體落實。鄉規民約在運行過程中要注意適用對象的普遍性，不能僅約束普通群眾，而少數農村精英超然于外，要堅持鄉規民約面前人人平等，不搞特殊，沒有例外。農村村干部要提高熟練運用鄉規民約化解矛盾、消除紛爭的本領，嚴格按照鄉規民約的相關要求加強對村民行為的約束，確保農村社會秩序穩定。鄉規民約的有效運行離不開獎懲制度的保障，要堅持獎勵與處罰相結合，充分發揮村民輿論的作用，強化鄉規民約的教化功能，為鄉規民約的實施營造良好環境。

3.3 加大基層法制宣傳教育力度

我國封建社會歷史悠久，發展漫長，由于文化慣性的沖擊，至今仍有一些封建殘余思想尚未被滌除，如人治意識根深蒂固的存在，這就導致農村地區部分村民的法制意識比較欠缺。鄉規民約在本質上講是一種契約，因此，提高村民的契約意識有助于其作用的發揮，而加強法制宣傳教育是提高契約意識的重要手段。應加強法制宣傳教育，提升村民的法制意識、規則意識。鄉鎮政府要擔起普法重任，用通俗易懂的語言、生動形象的表現、老百姓喜聞樂見的方式進行法制宣傳教育，讓尊法、守法的理念深入人心。