習近平關于民主集中制的重要論述研究

[內容提要] 習近平關于民主集中制的重要論述創造性回答了如何認識民主集中制制度、為什么要堅持和完善民主集中制制度以及如何堅持和完善民主集中制制度的問題。習近平關于民主集中制的重要論述體系完整、內容豐富、博大精深，具有鮮明的實踐特色，是黨內民主建設、新時代中國特色社會主義民主政治建設的科學理論和行動指南。

[關鍵詞] 習近平;民主集中制;重要論述;制度自信;制度優勢

[作者簡介] 白平則，歷史學博士，山西師范大學社會學與法學學院教授。

黨的十九屆四中全會提出要堅持民主集中制，完善發展黨內民主和實行正確集中的相關制度。習近平對黨的民主集中制在理論和實踐上進行了長期探索，提出了一系列新認識、新思想、新主張，大大地豐富了馬克思主義民主集中制理論，為完善發展黨內民主和實行正確集中的相關制度提供了科學理論和行動指南。

一、 習近平關于民主集中制的重要論述創造性地回答了如何認識民主集中制制度的問題

1. 習近平提出民主集中制“是我們黨最大的制度優勢”的新論斷，極大地堅定了黨內外對民主集中制的制度自信民主集中制具有顯著的制度優勢，主要體現在如下幾個方面：

第一，民主集中制實現了權力的科學有效配置，權力運行的協調性好、內耗少、效率高。習近平指出，“堅持民主集中制有利于促使各類國家機關提高能力和效率、增進協調和配合，形成治國理政的強大合力，避免出現互相掣肘、內耗嚴重的現象”。 [1] 而美國的三權分立使得權力互相掣肘、內耗嚴重。關于三權分立體制的弊端，美國學者批評甚多，如，美國著名行政學家古德諾就說：“權力分立是一把雙刃劍。更準確地講，對功能加以區別與劃分，是好的;對權力加以分離，卻是不好的?！?[2]133 “美國的經驗最終證明，權力的分立與‘機構的分立是不可行的。” [2]134 “權力三分的設計既過于細微，又缺乏精致性。” [2]138 “實在是一個混亂得過分簡化物。” [2]139 美國第28任總統伍德羅·威爾遜認為，“如果權力被加以分解，使得許多人各享有一份，那它就會變得模糊不清。而如果權力是模糊不清的，那它就變得不負責了?！?[2]167 美國政治學家邁克爾·帕倫蒂說：“統治權力的過分集中會帶來專制獨裁，但過分地分權又會使得機構效率降低，各部門的協調更加困難?！?[3]

第二，民主集中制在權力結構上實現了多種權力要素的有機融合。亞里士多德說：“凡能包含較多要素的總是較完善的政體。” [4] 科恩說：“民主最有可能產生從長遠來說是明智的政策?！?[5]67 “在共同關心的問題上，多人智慧勝一人這種說法是正確的?！?[5]212 實行民主有利于廣大人民群眾實現和維護自己的合法權益，有利于集中集體智慧，有利于防止黨內出現個人專權。民主雖好，分權卻不好，而集中則能夠有效防止和克服議而不決、決而不行的分散主義，保證民主的正確性、有效性。民主集中制把民主置于集中的指導下、把集中建立在民主的基礎上，把人民民主、黨內民主、協商民主與黨內關鍵少數集體領導緊密結合起來，有效克服了極端民主化與個人專斷的弊害，實現了權力的民主方面與集中方面的辯證統一。實踐證明，民主與集中有機結合有利于保證黨的集體領導體制，保證決策正確、執行有力，保證人民當家作主，實現國家和社會的有效治理。

第三，民主集中制有利于保持黨的團結統一，有利于團結廣大人民大眾，最大限度激發全黨、全國人民創造活力。民主集中制建立了一個黨員群眾與黨內關鍵少數互動的優良機制，建立了一個人民民主與黨內關鍵少數民主互動的優良機制，建立了一個政黨精英與社會各界精英共同協商議事的優良機制。毛澤東說：“我們充分地發揚了民主，就能把黨內、黨外廣大群眾的積極性調動起來，就能使占總人口百分之九十五以上的人民大眾團結起來?！?[6]818 鄧小平說：“民主集中制是我們的優越性。這種制度更有利于團結人民，比西方的民主好得多?！?[7] 習近平在2013年群眾路線教育實踐活動總結會上指出，“民主集中制是激發黨的創造力、保持黨的團結統一的根本保證?！?[8]13 在中共中央政治局于2018年12月25日至26日召開的民主生活會上，習近平再次指出，民主集中制“既可以最大限度激發全黨創造活力，又可以統一全黨思想和行動” [9] 。堅持民主集中制就能使黨的領導與人民民主、協商民主有機結合起來，就能創造出既團結、和諧、穩定，又充滿朝氣和活力的政治局面。

2. 習近平提出民主集中制“是中國特色社會主義民主政治的鮮明特點”的新論述，深刻揭示了民主集中制的中國特色社會主義民主政治本質與特色

習近平提出：“民主集中制，也是中國特色社會主義民主政治的鮮明特點。” [10]25 民主的本質是尊重黨員民主權利、人民民主權利，集中的本質是維護和服從黨的領導權、國家機關的管理權。民主集中制，就黨內而言，是黨員民主權利與黨組織領導權的有機統一;就國家機關而言，是人民民主權利與國家機關權力的有機統一。民主與集中的關系實質上就是權利與權力的關系，權力來源于權利、需要接受權利的監督，權利需要權力提供支持與保障。民主要求中國共產黨的各級組織必須切實保障黨員民主權利、人民民主權利;集中要求全體黨員、全國人民都要維護黨的領袖的核心地位、中國共產黨的領導地位及國家機關的權威，要求各級黨組織、各級政權機關要及時把黨員群眾、人民群眾的正確意見和建議收集起來，上升為黨和國家的政策、法律，要求黨和國家機關高效捍衛人民的權利，奮力實現人民的利益，使以人民為中心真正落到實處。

民主集中制是大眾民主與精英民主的有機結合，是一種既能保證人民群眾、黨員群眾及社會各界民主參與又能保證黨內關鍵少數集體領導的好制度，是一種既能充分發揮人民群眾及社會各方面人士的積極性、主動性、創造性又能充分發揮黨內關鍵少數聰明才智的好制度。

民主集中制是民主選舉、民主決策、民主管理與民 主監督的有機統一，是全過程民主，是實質民主、真正民主。有學者說，民主集中制是“政治領導人、各地區負責人、各類社會英才、專家學者、人民大眾真正參與政策、影 響政策的民主。它是有實質內容的民主，而非形式上的民主;是專業化、科學化的民主，而非民粹主義的民主。” [11] 科恩說：“民主的實 質比它的形式要重要得多。 ” [5]215 “我們必須牢記民主的存在與否，不取決于任何形式的制度，而取決于實際決 策過程的性質?！?[5]41 民主集中制更加注重人民群眾參與民主決策、民主管 理、民主監督，不搞唯票取人。西方資本主義自由民主是選舉民主、形式民主。英國 著名政治學家阿蘭·瑞安說，“民主在美國只不過就是一整套政治程序?，F代 民主真的是民主嗎？還是別的東西？我們將看到，回答是：‘嚴格說來，是別的東西。 ” [12]

二、 習近平關于民主集中制的重要論述創造性地回答了為什么要 堅持和完善民主集中制制度的問題

1. 習近平提出“堅持民主集中制是強化黨內監督的核心”的新主張，為加強黨內監督指明了新路徑

習近平提出，堅持民主集中制是強化黨內監督的核心。當前，黨內集中不夠和民主不夠的問題同時存在。有的軟弱渙散，我行我素、各行其是，黨的路線方針政策落實不到位;有的獨斷專行，搞家長制、“一言堂”，個人凌駕于組織之上，黨內民主得不到充分保障，領導干部特別是“一把手”的權力受不到有效制約。不能“你有你的關門計，我有我的跳墻法”。強化黨內監督，必須堅持、完善、落實民主集中制，把民主基礎上的集中

和集中指導下的民主有機結合起來，把上級對下級、同級之間以及下級對上級的監督充分調動起來，確保黨內監督落到實處、見到實處。 [10]207

習近平提出“堅持民主集中制是強化黨內監督的核心”的新主張，為加強黨內監督指明了新路徑，深化了對貫徹執行民主集中制在黨內監督中的作用和意義的認識。首先，堅持民主集中制是同級之間進行監督的一種有效辦法，是有效制約“一把手”權力最重要的制度。民主具有分權、監督功能，使得領導班子成員無論權力大小都有參與權、發言權，使得權力在小范圍內公開運行，對“一把手”的權力構成了制約，可以有效防范“一把手”以權謀私。其次，民主要求領導班子成員集體討論、集體決策，對于“一把手”明顯錯誤的意見具有一定的過 濾作用。最后，民主不夠就無法集思廣益、無法限制權力濫用，無法開展有效的黨內監督，“一把手”的權力就得不到有效制約。因此，堅持民主集中制就能把權力裝進制度的籠子里，就能使黨內權力公開運行 ，就能使黨內民主得到充分保障，使黨內監督落到實處，使“一把手”的權力受到有效制約，不能搞個人專權。

2. 習近平指出黨內集中不夠和民主不夠的問題同時存在，民主不夠更為突出一些

習近平指出，目前，在貫徹執行民主集中制方面，既有發揚民主不夠導致的主要領導獨斷專行的問題，也有正確集中不夠造成的領導班子軟弱無力的問題，相對來說，前者更為突出一些。 [13] 有的領導班子既有民主不夠、個人說了算問題，也有集中不夠，班子里各自為政，把分管領域當成“私人領地” ，互不買賬，互不服氣，內耗嚴重。 [14]37 民主集中制好就好在民主與集 中的有機統一。如果民主不夠，或者集中不夠，民主與集中就無法很好地統一起來，民主集中制的制度優勢也就無從有效發揮。只有加強民主集中制制度建設，既充分發揚民主，又實行正確集中，才能克服民主不夠與集中不夠的問題。

3. 習近平指出有的“一把手”割裂民主與集中，踐踏民主集中制

習近平指出，這些年來，各級領導班子都有不少議事規則，領導干部也大都懂得民主集中制的基本道理和要求，但家長制、一言堂的現象和議而不決、決而不行的現象在一些班子屢屢出現。有的領導干部個人主義、本位主義思想嚴重，只講民主不講集中，班子討論問題時沒有采納自己的意見就很不高興，或者腦袋長在屁股上，為了自己的那點權力爭得不可開交。有的“一把手”只講集中不講民主，習慣于逢事先定調，重大問題不經班子成員充分醞釀和討論就拍板，甚至對多數人的意見也置之不理。這兩種情形都會嚴重影響民主集中制的貫徹執行。同時，一些黨委對所管轄的領導班子及其成員貫徹執行民主集中制的情況缺乏經常分析和考核評估，以致有針對性地教育引導和采取組織措施不夠。 [14]36 民主與集中有機結合關鍵在于“一把手”以身作則。就集中指導下的民主而言，“一把手”是民主最重要的指導者，在多大范圍內實行民主、如何實行民主，“一把手”具有實際操控權，如果“一把手”只講集中不講民主，民主集中制就會異化成個人專斷;就民主基礎上的集中而言，“一把手”是集中的主導者，能否及時集中正確意見取決于“一把手”的集中能力，如果“一把手”不善于進行正確集中，就會出現分散主義、議而不決 。

三、 習近平關于民主集中制的重要論述創造性回答了如何堅持和完善民主集中制制度的問題

1. 習近平提出“集體領導是貫徹民主集中制的關鍵環節”的新論斷，為貫徹執行民主集中制指明了著力點

毛澤東說：“黨委的領導，是集體領導，不是第一書記個人獨斷?！?[6]820 鄧小平說：“只有聯系群眾的集體領導，才符合于黨的民主集中制原則?！?[15] 習近平首次提出，集體領導是貫徹民主集中制的關鍵環節的重要論斷，豐富和發展了馬克思主義民主集中制理論關于集體領導的思想，為貫徹執行民主集中制指明了著力點。習近平一貫強調集體領導，反對“一言堂”“家長制”和“分散主義”。早在擔任河北正定縣委書記期間就強調，要“加強集體領導，反對‘一言堂‘家長制和‘分散主義”。 [16] 在浙江工作期間習近平就指出“集體領導是民主集中制在黨的領導制度上的具體體現，是貫徹民主集中制的關鍵環節?！?[17]24 “要反對獨斷專行，一個班子鴉雀無聲不好，‘不在沉默中爆發，就在沉默中滅亡，‘于無聲處聽驚雷?！?[18]421 “選人用人不能‘一把手說了算，要發揮黨委班子成員的作用。要用好集體的多雙‘眼睛。” [17]24

習近平擔任黨的總書記以來大力倡導中央政治局要帶頭堅持集體領導，更加注重制度建設，嚴格按程序辦事，按規則辦事、按集體意志辦事?！凹w領導是貫徹民主集中制的關鍵環節”，只有正確理解這一新論斷，才能深刻領會習近平關于集體領導的思想。集體領導有利于促進領導班子的團結，確保黨委班子成員認識上的統一和行動上的一致，使領導集體形成整體合力。習近平指出“一把手”的領導藝術就在于堅持集體領導。集體領導有利于集思廣益，是科學決策的根本保證?？茖W決策離不開民主，沒有決策的民主化就沒有決策的科學化。只有堅持集體領導，才能聽到多種不同聲音。只有綜合考慮多種不同意見，才能形成科學決策。

集體領導是黨內民主的實現形式與根本保障。集體領導的本質是關鍵少數民主，其民主本質體現在：第一，重大問題按照少數服從多數的原則進行集中表決，而不是由個人決定;第二，集中的結果真實反映了多數人的意見和建議，而不是少數人或個別人的意見。集體領導一旦遭到破壞，黨內民主必然遭到破壞。堅持集體領導才能確保民主集中制的民主本質。有學者認為，“沒有集體領導就沒有民主集中制下的民主，堅持集體領導是堅持民主集中制下的民主的關鍵。” [19] 集體領導具有制約功能。對于任何個人而言，集體領導都是一種權力的約束與限制。在集體領導體制下，任何個人都不能單獨行使重大權力，有利于防止權力濫用。

2. 習近平提出執行民主集中制“‘一把手以身作則很關鍵”的新認識，為貫徹執行民主集中制指明了具體抓手

習近平第一次提出，執行民主集中制，“一把手”以身作則很關鍵。在浙江工作期間，習近平就指出，“‘一把手要負主要責任，善于充分調動班子成員的積極性、主動性和創造性，真正做到發揚民主，集思廣益， 科學決策?！?[18]423 在黨的群眾路線教育實踐活動期間，習近平指出，“民主 集中制貫徹得怎么樣，關鍵看高級干部做得怎么樣”。 [8]13 針對黨內民主不夠與集中不夠，習近平指出：“執行民主集中制，‘一把手以身作則很關鍵?！?[14]97 習近平在浙江工作期間就指出，“‘一把手的領導藝術，就在于有容人之氣度、納諫之雅量，充分發揚黨內民主，讓大家暢所欲言，從中全面透徹地分析和綜合各種不同的意見，集思廣益，最大限度地凝聚集體的智慧和力量，確保決策的民主化和科學化，確保黨委班子意志上的統一和行動上的 一致?！?[18]552 在中共中央 政治局于2018年 12月25日 至26日召開的民主生活會上，習近平指出，“領導干部要把民主素養作為一種領導能力來培養，作為一門領導藝術來掌握。” [9]

民主集中制好就好在把民主與集中有機結合起來，如果民主與集中被割裂開來，民主集中制的制度優勢就無從發揮。而民主與集中能否實現有機結合，主要取決于“一把手”，“一把手”既是民主權利的主要保障者，也是集體領導權的主要執掌者，對于集中指導下的民主而言，“一把手”是民主最重要的指導者，在多大范圍內實行民主、如何實行民主“一把手”具有很大的控制權，如果“一把手”只講集中不講民主，黨組織的集體領導就會異化成“一把手”專權;對于民主基礎上的集中而言，“一把手”是民主建議最重要的采納者，能否實現正確集中取決于“一把手”的集中能力，如果“一把手”不善于進行正確集中，就會出現分散主義。民主集中制是科學合理而又有效率的制度，但只有得到貫徹落實，其制度效益才能顯現出來，如果民主不夠、集中不夠或者踐踏民主集中制，制度效益就無法完全顯現。因此，“一把手”以身作則至關重要，如果“一把手”能以身作則，就能夠充分發揮民主與集中兩方面的優勢;相反，如果“一把手”不能以身作則，則民主與集中就會被割裂開，就會演變成“一把手”專權或者班子成員各自為政、整個班子軟弱渙散，沒有凝聚力、戰斗力。

黨內民主能否得到充分保障，既靠制度，也靠人，主要靠“一把手”?！耙话咽帧奔仁屈h內民主監督的主要對象又是充分保障黨內民主的主要責任人，“一把手”必須自覺運用民主集中制制度約束自己的權力，防止成為“一霸手”。盡管領導集體其他成員也可以約束“一把手”的權力，但因“一把手”所處的位置，這種約束往往也要轉化為“一把手”的自我約束才能發揮作用。因此，“一把手”以身作則很關鍵。民主集中制貫徹執行得怎么樣、民主與集中的關系處理得怎么樣主要取決于領導干部的民主素養。領導干部既要有民主的雅量、自覺，又要善于運用民主手段和方法。如果領導干部缺乏民主素養，就無法把充分發揚民主與正確實行集中有機結合起來，民主集中制就落不到實處。

3. 習近平提出了處理民主與集中關系的新認識、新方法，為正確處理好民主與集中的關系指明了新路徑

習近平提出，民主和集中互為條件、相輔相成、缺一不可，辯證統一、不可分割，“只有既充分發揚民主，又實行正確集中，才能及時集中正確意見，及時糾正不正確的意見和做法?！?[10]25 任何正確的集中都離不開民主，任何有效的民主也離不開集中。充分發揚民主有利于聽取各方面的不同意見，集中正確意見，糾正不正確的意見和做法;有利于調動社會各方面人士工作的積極性、主動性和創造性，真正做到集思廣益、群策群力;有利于實行有效監督。充分發揚民主是正確實行集中的前提，正確實行集中是民主質量和效率的保證，是民主的社會主義政治方向的保證，沒有正確的集中，就會出現議而不決、分

散主義、極端民主化、無政府狀態，就無法保證民主的社會主義方向。習近平一貫強調既要充分發揚民主，又要實行正確的集中;既要反對“一言堂”、“家長制”、個人專權、獨斷專行，又要反對各行其是、議而不決、決而不行的分散主義。

習近平就如何充分發揚黨內民主、正確實行集中及把這兩方面有機統一起來提出了一系列科學合理、易學易行的新舉措，對貫徹執行民主集中制具有極強的實際指導價值。習近平指出：“首先要講民主，切實保障黨員的民主權利，加強黨內民主建設，實行有效的民主監督。” [17]255 在談到村級組織建設時，他指出：“干部與干部之間、干部與群眾之間，沒事常聯系，有事多商量，集中大家的智慧辦大家的事。” [18]438 針對民主不夠的問題，他指出，要“營造民主討論的良好氛圍，鼓勵講真話、講實話、講心里話，允許不同意見碰撞和爭論” [14]35 ;在中共中央政治局2018年12月25日至26日召開的民主生活會上，習近平指出，發揚黨內民主，廣泛聽取民聲、匯聚民意，是治理好我們這樣一個大黨大國的基本方法。必須深入調查研究、廣泛聽取各方面意見。同時，習近平指出，“在民主的基礎上要講集中”，只有正確集中，及時集中，才能確保黨總攬全局、協調各方，“保證領導班子高效運轉?！?[17]22 針對黨內存在的集中不夠的問題，他指出，要“善于進行正確集中，防止議而不決、決而不行”。 [14]95 在中共中央政治局2018年12月25日至26日召開的民主生活會上，習近平指出：“要善于正確集中，把不同意見統一起來，把各種分散意見中的真知灼見提煉概括出來，把符合事物發展規律、符合廣大人民群眾根本利益的正確意見集中起來，作出科學決策。” [9]

4. 習近平提出貫徹落實完善民主集中制制度的新舉措、新設想、新標準，為貫徹落實、完善民主集中制制度找到了新路徑，為民主集中制制度建設指明了新目標

習近平提出了一系列貫徹執行民主集中制制度的新舉措，如加強民主集中制的教育培訓 [18]369 ，把黨章關于民主集中制的各項規定落實到制定決策、選人用人等領導工作各個環節，對貫徹執行民主集中制不力、發生重大偏差和失誤的班子和個人追究責任 [14]97 。習近平提出了完善民主集中制制度一系列新設想，如，健全和完善集體領導制度、建立健全黨內監督制度、健全和完善黨代表大會制度、維護和發揮黨員在黨內的主體地位和作用 [18]394 ，切實推動民主集中制具體化、程序化。習近平提出在執行民主集中制方面做得好不好要看是否始終堅持和發展了黨內民主的新標準。習近平指出：“黨的十八大以來，中央政治局在執行民主集中制方面是做得好的，始終堅持和發展黨內民主，特別是通過多種方式、多種渠道擴大了民主，有力推進了科學決策、民主決策、依法決策?！?[20] 習近平也提出了民主集中制建設的新目標。在中共中央政治局2018年12月25日至26日召開的民主生活會上，習近平指出：“貫徹執行民主集中制是全黨的共同政治責任。我們要把民主和集中有機統一起來，真正把民主集中制的優勢變成我們黨的政治優勢、組織優勢、制度優勢、工作優勢?！?[9]