淺談土地整治項目實施和管理要點

張海歐

(1.陜西省土地工程建設集團有限責任公司， 陜西 西安 710075； 2.陜西地建土地工程技術研究院有限責任公司， 陜西 西安 710075； 3.自然資源部 退化及未利用土地整治工程重點實驗室， 陜西 西安 710075； 4.陜西省土地整治工程技術研究中心， 陜西 西安 710075)

土地整治是一項利國利民的民心工程，目前，我國土地整治工作取得了顯著成效，尤其在保障國家糧食安全、推進新農村建設和城鄉一體化發展、促進生態文明建設等方面發揮了重要作用。近年來，隨著我國城市化和工業化快速推進，土地需求日益增加，原有人均占有量較小的土地資源更加稀缺，土地作為城市發展賴以生存的資源，供需矛盾日益尖銳[1]。陜西省作為傳統農業省份，土地利用問題尤為突出，面臨需求量不斷增長，供應量有限，農業后勁不足等多方面挑戰，全省糧食安全和生態文明建設處在嚴重威脅之中。在新形勢、新任務下，如何通過土地整治，將有限的土地資源發揮更大效用，成為地區健康穩定可持續發展的重大課題[2]。由于土地整治工作涉及范圍大，自然、經濟、社會背景復雜，技術要求高，政策性強，制約因素多，實踐中面臨各種問題，影響工程實施及項目質量。目前相關的基礎理論研究主要著重于指導土地整治的發展方向，對技術性指導的基礎理論研究仍然相當缺乏。為此，根據我國土地整治工作特點，針對實踐中存在的突出問題，總結土地整治項目實施和管理的工作要點和方法，并對今后的發展重點作出展望，對提升我國土地整治項目實施和管理水平，促進土地整治事業的發展具有積極的現實意義。

1 做好項目開工動員工作，強化公眾參與和支持

土地整治過程中涉及的自然、經濟、社會背景等內容復雜，涉及面廣，項目一般是在農村及偏遠山區進行，因此會與當地村委會、村組、村民等相關。更重要的是，土地是農民的命根子，開展土地整治關乎整治區域內農民切身利益。土地整治能夠促進農業生產條件完善、改善生產環境、增加耕地面積，對此農民一方面希望開展土地整治，但又因項目周期長、涉及面廣更關注眼前利益而不考慮長遠利益[3]，部分群眾不配合或是設法阻攔，對項目實施帶來不利影響，也造成了實施方與農民群眾的矛盾和對立。這一矛盾是項目實施過程中最多、最棘手、最難解決的問題，如何調動農民群眾積極、主動參與土地整治項目是關鍵，有效化解矛盾，獲得農民的理解和支持，將會使項目建設一路綠燈，從而提高施工效率，保證施工進度，獲得事半功倍的效果。因此，做好項目開工前的動員和宣傳工作，加強公眾參與和支持是順利實施土地整治項目的必要前提，對后期項目的順利實施也具有重要作用。

一方面，項目開工前必須把當地村組和村民的動員和宣傳工作作為首要任務來抓，采取多種形式宣傳土地整治相關政策和理念，如群眾宣講會、動員會、標語、圖畫等宣傳國土資源管理、土地整治知識和有關政策，多方位地讓農民群眾理解土地整治工作重要性及意義，充分認識到土地整治是“工商業反哺農業、城市支持農村、促進新農村建設”的重要手段，是一項真正讓自己、讓大家受益造福子孫后代的民生工程，引導他們積極支持土地整治工作[4]。使群眾接受并支持土地整治，排除思想疑慮，調動當地村組和村民參與土地整治的積極性和自覺性，把“要他整治”轉變為“他要整治”“搶著整治”[5]。

另一方面，開展土地整治往往以政府、企業為主導，忽視了對農民意愿的充分調查和深入分析，因此，在項目實施前要重視對項目區農民的深入調查和分析，必須就相關問題與當地各方提前溝通。與農民群眾溝通項目的規劃設計方案，結合當地群眾經驗進行項目設計與施工，使設計更加符合當地實際。土地整治項目的規劃、設計、施工、土地權屬確定及調整等方案，必須要在當地農民群眾參與、充分論證的基礎上，尊重民意編制和完善[6]。所有方案必須征得整治區域內大多數村組和村民的意愿，并且要處理好村委會和村組的關系，讓村組在土地整治過程中具有明確和實際的權利及義務，調動村組力量動員整治區域農民群眾積極參與土地整治各項工作，防止脫離實際，盲目施工，閉門造車，違背農民群眾意愿。

2 做好項目前期的調查和踏勘調研工作

做好項目前期的調查和踏勘調研工作也是土地整治項目建設的基礎。項目前期的踏勘和調研主要包括對項目區地點、自然條件、當地經濟狀況、基礎設施、建設內容、土地權屬狀況等，主要通過查閱當地相關資料、實地勘察、走訪農戶、群眾座談交流等多種形式，對這些內容進行現場調查、實地調研、綜合性分析[7]。為有針對性地進行踏勘調研，要求踏勘之前對整治區域內的工作底圖進行熟悉。

做好記錄是踏勘過程一個重要的環節。可以通過筆錄、拍照、錄像等方式進行記錄，有時還需要采集主要樣品；完成現場踏勘和調研后，必須及時編寫項目踏勘報告[12]，報告的編制內容主要包括：1) 項目地點、范圍、建設規模和性質。2) 分析項目是否符合土地利用總體規劃或土地開發整理專項規劃的規定及內容。3) 項目規劃建設區自然條件情況。4) 分析和總結項目規劃建設區的土地利用現狀。5) 項目規劃建設區的基礎設施狀況，包括正在建設、擬建、落實了建設資金及與項目建設有關的已有水利、交通、電力、林網等基礎設施現狀。6) 項目建設主要內容，包括主體工程，即土體有機重構工程；配套工程，包括農田水利、農田防護、田間道路等工程。7) 項目規劃建設區的土地權屬現狀及調整方案等情況。項目規劃建設區土地權屬現狀包括土地的所有權、使用權、他項權利的歸屬以及土地的確權登記發證等情況。

3 嚴格實行監理制工作，確保工程質量

土地整治項目建設的實施過程中執行監理制對確保工程質量具有非常重要的作用。土地整治項目建設主要包括土地平整、農田水利、田間道路、林網工程等涉及多個學科和行業的技術，是一項綜合性、多學科交叉的工作。因此，為了確保工程質量，需要聘請相關行業的監理單位一起參與項目，對項目質量進行監督[6]。聘請的監理單位需要派駐相關專業的技術人員進入工程現場跟蹤檢查，主要監督內容包括：1) 施工單位是否按照規劃設計方案和施工圖紙的標準進行項目建設，確保嚴格按照工程規劃設計標準。2) 對工程建設過程中的各種材料按照設計標準進行把關，取樣檢驗，杜絕使用不合格材料。3) 隨機檢查各項工程，杜絕工程質量問題的發生，發現問題及時處理。4) 記錄施工日志。工程監理進行月總結和報送、實施單位進行每季度總結和報送，及時了解工程情況并進行施工指導。5) 實行年度中期檢查匯報、年終綜合檢查和總結制度。6) 推行質量終身責任追究制，進入下階段工作之前現階段工程必須驗收合格，否則必須進行返工，并承擔相應責任和損失，以切實提高工程建設質量和水平。

4 加強信息資料收集，做好項目資料歸檔管理

土地整治項目檔案資料能夠真實完整反映項目建設全過程，是項目實施管理的重要組成部分，同時是工程質量控制的重要依據，還是管理部門進行技術交流提高項目管理水平的重要手段和項目管理部分工作職責的體現[8-9]。近年來，陜西省為規范土地整治項目檔案資料管理工作，出臺了《陜西省土地開發整理項目檔案管理暫行辦法》，對項目檔案管理工作提出了明確要求，細化了項目檔案收集、整理的相關規定，對規范項目檔案管理工作起到了積極作用[10]。

土地整治項目檔案資料管理工作必須遵循真實可靠、齊全完整、統一規范的原則。土地整治項目建設過程中從立項、可行性研究、設計、施工、審計、竣工驗收等全過程中形成的文字、圖紙、圖表、音視頻等真實歷史記錄都應按照歸檔標準進行組卷建檔，并指派專人專柜管理[8]。收集和整理的資料主要包括：1) 項目立項報告、項目可行性研究報告、項目設計文件、開工文件等批準文件。2) 項目勘察、設計、施工、監理等招(投)標文件材料。3) 反映項目工程質量、進度、資金使用控制情況的文件材料。4) 按照項目工程實際情況繪制的圖紙。5)國家規定的其他文件材料。

5 展望

土地整治是一項利國利民的民生工程，項目實施為項目區增加耕地面積，改善耕作條件和生態環境，促進地方農業產業結構的調整，切實增加農民收入，具有明顯的社會效益、經濟效益和生態效益。從未來的發展趨勢看，土地整治工作的重點：一是新增耕地建設項目與高標準農田建設項目實行統一規劃、實施和管理，走向規模化，突出綜合效益。二是由注重增加耕地面積向注重提高耕地質量和農田生態建設方向轉化，加強后期管護責任落實，確保新增耕地效益發揮最大化。三是建立土地整治行業后評價機構、政策、體系，推動土地整治事業快速發展。