被征地農民社會保障問題分析及解決路徑研究
--以浯溪電站冷水灘水淹區為例

張艷文，彭分文，唐艷萍

（1.湖南人文科技學院，湖南 婁底 417000；2.永州市冷水灘區二十八中，湖南 永州 425100）

1 浯溪電站冷水灘水淹區基本情況

浯溪電站位于湘江干流中上游祁陽縣境內，壩址控制流域面積23380km2，是一個以發電為主，兼有旅游、航運、交通、灌溉、城市開發等綜合利用功能的中型水利水電樞紐工程。工程所涉及的祁陽縣、冷水灘區兩個縣區，共完成簽訂征地協議37個村154個組，征地總面積3757.12畝（其中水田2862.05畝、早地250.64畝），其中祁陽縣16個村81個組2613.98畝（其中水田1844.78畝、旱地1569畝），冷水灘區21個村73個組1143.14畝（其中水田1019.57畝、旱地94.95畝）。累計發放土地一次性補償款9124.61萬元，其中祁陽縣6407.51萬元、冷水灘區2717.1萬元。

2 浯溪電站冷水灘水淹區被征地農民社會保障的情況分析

2019年11月初，我跟隨區直相關部門赴浯溪電站冷水灘水淹區黃陽司鎮、上嶺橋鎮就相關情況進行了實地調研。

對浯溪電站冷水灘水淹區被征地農民納入社會保障政策的分析。浯溪電站冷水灘水淹區居民是一群比較特殊的群體，既是被征地農民，其中又有一部分移民。有人認為浯溪電站的征地拆遷及移民安置是依照《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院令第471號）及《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發〔2005〕17號）文件進行的，移民既享受了征地拆遷補償，又享受了后期扶持政策，不能再納入社會保障。為此，我們對相關法律法規和政策文件進行了認真研究，認為該類對象納入社會保障不存在法律政策障礙。

國家法律、法規及政策有明確規定。2007年10月1目施行的《中華人民共和國物權法》第42條明文規定，“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益”。國務院471號令盡管沒有明確征收社會保障費的內容，但與《物權法》并不矛盾，作為政府條例，應服從于國家法律。同時，《中華人民共和國土地管理法實施條例》《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發〔2006〕31號），國務院辦公廳轉發《勞動和社會保障部關于做好被征地農民的就業培訓和社會保障工作指導性意見的通知》（國辦發〔2006〕29號），《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發〔2006〕100號）等行政法規及政策文件，對被征地農民納入社會保障及資金籌措均作了相應規定。

外省在征收社會保障費方面與時俱進。從全國看，在征收被征地農民社會保障費用方面，均經歷了2006—2008年的政策密集出臺期，2009—2012年的試驗期，2013—2015年的政策完善期，在2006—2012年期間，對大、中型水利水電工程被征地農民是否納入社會保障，各省主要存在兩種做法。一種是四川省、貴州省，相繼出臺了《四川省人民政府辦公廳關于進一步做好被征地農民社會保障工作的通知》（川辦發〔2008〕15號），《貴州省人民政府關于轉發省勞動和社會保障廳關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作意見的通知》（黔府發〔2007〕126號），主張依照國務院471號令及國發〔2006〕17號文件實行，未將被征地農民納入社會保障；但其它省以主張納入的為多。在2012年以后，四川省、貴州省在相關文件中再也未強調執行國務院471號令，在社會保障方面也將移民與其他被征地農民一視同仁。其他省份也在進一步完善征收辦法，如江蘇省，2013年以省政府93號令專門出臺了《江蘇省征地補償和被征地農民社會保障辦法》，其中第十五條規定“大、中型水利水電工程建設的征地補償標準，按照省人民政府規定的征地補償標準執行，國務院規定的標準高于省人民政府的，執行國務院的標準”，并明確了征收社會保障費用。

省政府、市政府文件有具體要求。《永州市人民政府辦公室關于印發〈永州市中心城區被征地農民參加養老保險實施辦法〉的通知》（永政辦發〔2015〕12號）在“基本原則”中作出了同樣的規定；在適用范圍上規定“本辦法適用于中心城區土地利用總體規劃確定的城市建設用地控制區城內符合條件的被征地農民。對在中心城區城市建設用地控制區城外，被征地農民應由農村集體經濟組織進行調地安置或由當地政府進行異地安置，并納入城鄉居民基本養老保險體系；對不具備生產生活條件地方的被征地農民農村集體經濟組織無法進行調地安置，當地政府又無法進行異地安置的，可參照本辦法執行”；在參保對象認定上規定“被征地農民保障對象是指因區級以上人民政府統一征收農村集體所有土地而導致完全失地或戶人均耕地低于0.3畝（含），具有本市常住戶籍，戶口在被征地的集體經濟組織，且在征地時依法享有農村集體土地承包權的16周歲以上（以市、區人民政府土地補償安置方案公告日為基準日）的在冊農業人口。具體納入社會保障人數，以戶為單位按所征土地面積與該被征地戶農村土地承包土地經營權證面積的比例確定。征地后以戶為單位人均面積少于0.3畝（含）的家庭整體納入保障范圍”。從省、市的政策看，均支持被征地農民納入社會保障。盡管冷水灘區政府出臺的文件規定“保障對象的認定時間從2009年12月26日起”，但其在附則上已注明，“如市政府出臺新政策，則按新的政策規定執行”，且黃陽司、上嶺橋鎮（原竹山橋鎮）均在中心城區范圍，適用市政府文件。另外，冷水灘區人民政府第33次常務會會議紀已明確將2008年10月16日作為被征地農民參保的基準日。鑒于國家法律及相關政策文件的支持，且同一項目所涉及的祁陽縣被征地農民已納入社會保障，我們認為浯溪電站冷水灘水淹區被征地農民也理應納入社會保障范圍。

2.2 對浯溪電站冷水灘水淹區被征地農民的調查情況

浯溪電站冷水灘水淹區涉及21個村，73個村民小組。總體看，浯溪電站冷水灘水淹區被征地農民補償標準較低，農民利益沒有得到有效保障；部分村組因耕地少、地勢低，征地后村組內無法安置，也難以異地安置。經初步核實，有4個村、10個村民小組符合被征地農民符合參保條件，主要在黃陽司鎮和上嶺橋鎮（原竹山橋鎮）。其中，原竹山橋鎮群勇村八組原有人員132人、耕地117畝，被征收85.6畝，剩余31.4畝，人均0.238畝；香花壩村十組原有人員83人耕地56畝，被征收41.62畝，剩余14.38畝，人均0.173畝。黃陽司鎮車站村巒山嶺組原有人員132人耕地73.268畝，被征收59.183畝，剩余14.085畝，人均0.107畝；保福塘組原有人員186人、耕地54.08畝，被征收50.1畝，剩余3.98畝，人均0.021畝；荷葉塘組原有人員163人、耕地103.99畝，被征收80畝，剩余23.99畝，人均0.147畝；玉家洞組原有人員144人、耕地23.081畝，被征收15.5畝，剩余7.581畝，人均0.053畝；施智塘組原有人員156人、耕地101畝，被征收92畝，剩余9畝，人均0.058畝；波塘嶺組原有人員191人、耕地94.625畝，被征收53.1畝，剩余41.525畝，人均0.217畝；車站組原有人員227人、耕地80.5畝，被征收40畝，剩余40.5畝，人均0.178畝；黃陽司村土組原有人員80人、耕地58.8畝，被征收35畝，剩余23.8畝，人均0.298畝。共計征收面積552.1畝（見附件3）。由于當時征收補償低，農民素質不高，失去土地后，很多農民外出打工無門，在家無地耕種，每人每年僅享受600元的政策扶持，生活難以保障。

黃陽司鎮現已納入被征地農民補貼范圍共計9個組858人（選擇參加社保的267人，選擇參加城鄉養保的591人），已墊付被征地農民補貼25085491.2元，已經發放被征地農民補貼20032689元（城鄉養保實補5305053.6元，社保實補14727636元），城鄉養保待補9422582.4元（附件2）；按照“一次性提取10%的征地補償費用用于被征地農民社會保障”的要求由村組織受益農民已上繳134.713萬元。黃陽司符合政策未納入被征地農民補貼范圍的139人，預計需被征地農民補貼393萬元，上嶺橋鎮符合政策未納入被征地農民補貼范圍的的2個村民小組，計175人，預計需被征地農民補貼351萬元，目前資料正在提交中。

2.3 資金來源分析

浯溪電站項目是按照國務院令471號執行的，沒有征收社會保障費用，所用土地在冷水灘區域內均為政府劃撥地，沒有土地出讓收益，集體補助部分已被分配到戶，受益單位沒有明確的出資標準，目前能夠確定的資金不多，若不嚴格執行相關政策，將無法籌措被征地農民社會保障資金。按照湘政辦發〔2014〕31號和永政辦發〔2015〕12號文件規定，可從以下渠道籌措資金：一是用地單位繳納。從調研情況來看，浯溪電站在水淹區征地過程中，沒有遵照《物權法》安排被征地農民社會保障費用，也沒有強力保障被征地農民的權益。土地報批時，沒有上繳任何社會保障費用，其用地均為行政劃撥。若按照當時發布的《湖南省人民政府辦公廳轉發〈省人力資源和社會保障廳關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作的指導意見〉的通知》（湘政辦發〔2007〕35號）文件規定，“征地時各地可以征收不高于每平方米20元的被征地農民社會保障費”，最高可征收1524.2萬元；若按照之后的湘政辦發〔2014〕31號和永政辦發〔2015〕12號文件規定，“原用地單位欠繳的被征地農民社會保障費，應按82新標準重新計算并限期繳納。被征地農民社會保障費按每平方米不少于30元一次性提取”，最低可征收2286.3萬元；即使參照毛俊水庫和高速公路、鐵路的辦法，按10元/平方米征收，也可征收762.1萬元；二是政府劃撥。市政府從當年出讓土地收益中安排5%，提取部分作為此項社會保障費用；三是集體補助。這次符合參保條件的4村、10組共征地552.103畝，補償資金已全部發放到被征地農民手中，若按照“一次性提取10%的征地補像費用于被征地農民社會保障”的要求，應由受益村組組織農民上交134.713萬元；四是受益財政出資。最大的受益單位當屬祁陽縣，自2010年以來，浯溪電站已累計繳納各類稅費1.33億元，之后每年還將收繳3000萬元的稅費。但應出多少資金，尚無規定，需市政府協調；五是財政兜底。不足部分由市、區財政按比例分擔。目前區政府已呈文市政府對浯溪電站的按永政辦發〔2015〕12號文件規定的最低標準30元/平方米征繳社會保障資金2286.3萬元，由受益人祁陽縣人民政府的出資200萬元，從市人民政府征收的社會保障基金中安排專項資金400萬元，作為冷水灘區水淹區被征地農民保障費用補貼。

3 加快推進浯溪電站冷水灘水淹區被征地農民社會保障工作的建議

3.1 要高度重視被征地農民社會保障工作

被征地農民的社會保障，是我國工業化和城市化進程中面臨的一個現實問題，是需要重點關注和解決的重大民生問題，是貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重要問題。這個問題是否解決得好，將直接關系到我黨的執政為民的理念的實現，關系到社會大局的穩定，各部門一定要高度重視，切實解決被征地農民的后顧之憂和長遠生計，確保被征地農民生活水平不因征地而降低。

3.2 嚴格按程序參保

浯溪電站冷水灘水淹區被征地農民社會保障對象的確定，按照自愿原則由被征地農民個人申請，嚴格按永政辦〔2015〕12號文件的程序辦理參保手續。

加大被征地農民社會保障費用的征收力度。將被征地農民全面納入社會保障，難點在于資金籌措。建議之前欠繳的用地單位，組建專門班子專項清理，推行“誰簽字誰負責”的責任包干機制，嚴格按政策征收到位；對以后的征地，嚴格按政策執行到位。