深度貧困地區推進“兩不愁三保障”的地方經驗
——以四川省理塘縣、若爾蓋縣為例

許鈺莎，樊贏洋，林正雨*，吳 舒

(1四川省農業科學院農業信息與農村經濟研究所，四川 成都 610066；2中國農業科學院農業信息研究所，北京 海淀 100081)

我國脫貧攻堅取得了較大的成效，脫貧攻堅任務接近完成，貧困人口從2012年年底的9899萬人減少到2019年年底的551萬人，貧困發生率也由10.2%降至0.6%，區域性整體貧困基本得到解決。在“兩不愁三保障”任務中，“兩不愁”質量水平明顯提升，“三保障”突出問題總體解決，貧困地區群眾出行難、用電難、上學難、看病難、通信難等老大難問題普遍解決，義務教育、基本醫療、住房安全、飲水安全有了保障。習近平總書記2020年3月在決戰決勝脫貧攻堅座談會上指出“要繼續聚焦‘三區三州’等深度貧困地區，落實脫貧攻堅方案，瞄準突出問題和薄弱環節狠抓政策落實，攻堅克難完成任務，對52個未摘帽貧困縣和1113個貧困村實施掛牌督戰，國務院扶貧開發領導小組要較真碰硬‘督’，各省區市要凝心聚力‘戰’，啃下最后的硬骨頭。要鞏固‘兩不愁三保障’成果，防治反彈”[1]?！皟刹怀钊Ｕ稀笔秦毨丝诿撠毜幕疽蠛秃诵闹笜?，是衡量脫貧攻堅底線任務的重要標尺?！暗?020年穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療、住房安全有保障，是貧困人口脫貧的基本要求和核心指標，直接關系攻堅戰質量[2]?！?/p>

四川阿壩藏族羌族自治州及甘孜藏族自治州(以下簡稱阿壩州、甘孜州)是全國脫貧攻堅主戰場之一，屬于14個集中連片特困地區，是影響四川乃至全國順利打贏脫貧攻堅戰役的關鍵性因素。阿壩州及甘孜州經濟基礎薄弱、貧困程度深，在貧困人口中，因病因學因殘因災致貧返貧、飲水安全、住房安全等是脫貧攻堅任務的重要環節，因此關注“兩不愁三保障”問題，補齊以上短板是決勝脫貧攻堅的關鍵之策[2-5]?！皟刹怀钊Ｕ稀睘樗拇ㄉ疃蓉毧嗟貐^脫貧攻堅提供了堅實的基礎，事關深度貧困地區吃、穿、住、學等基本生存問題，是保障深度貧困民生問題的重大政策，“兩不愁三保障”的落地落實為深度貧困地區取得脫貧攻堅任務勝利提供了重要支撐。

基于“兩不愁三保障”對四川深度貧困地區脫貧攻堅的重要意義及基礎保障作用，通過走訪若爾蓋縣轄曼鎮河拉村、紅星鎮折勿村、紅星鎮塔洼村、阿西鄉小學及理塘縣村戈鄉芒康村、縣藏醫院、縣人民醫院、縣教育局，圍繞 “兩不愁三保障”實施的主要經驗及薄弱環節展開深入分析，為四川深度貧困地區順利完成脫貧任務、鞏固脫貧成果、降低返貧風險及實現脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接提供建議。

1 “兩不愁三保障”主要經驗

1.1 聚焦冬季飲水及水源地保護

近年來，四川通過加大投資力度，大力實施安全飲水工程，切實解決了貧困戶冬季飲水難及水源地保護等問題。一是加大投入積極實施安全飲水提升工程。若爾蓋縣自2015年以來，投資6880余萬元實施農村安全飲水工程，修建蓄水池、過濾池、沉淀池、消防池等61個，安裝輸水管道82205m，覆蓋貧困村41個、貧困戶1737戶、貧困人口8228人，改善了農牧民用水不達標、用水不方便、用水量不夠的問題。理塘縣2019年完成飲水安全投資1594.56萬元，實施了飲水安全鞏固提升工程81處，覆蓋貧困村35個、戶貧困戶1451，貧困人口6979人；二是多舉措并舉保障水源安全供給。四川藏區多屬于高寒地帶，每年11月至次年3月是寒冷的冰凍期，為保障冬季供水設施正常使用，采取伴熱帶保溫材料套管，將管道埋到凍土層以下及安裝防凍水龍頭等辦法。對于部分地區取水難仍然無法解決的，安裝集中供水設施，在小村安裝1～2個、大村安裝3～4個冬季集中取水點，且保證取水點距離農戶不超過800m，步行不超過10min，確保農牧民正常生產生活。同時，理塘縣及若爾蓋縣通過加大宣傳，引導農牧民遠離水源地放牧、不直接飲用生水，并在水源地周圍修建防護圍欄，隔離牲畜，防止牲畜糞便污染飲用水源。

1.2 聚焦住房安全及全過程監督

四川省始終把住房安全有保障擺在優先位置，藏區新居建設、異地扶貧搬遷及住房質量安全保障工作取得了較好進展。一是擴大投資，聚焦住房安全保障問題。截止2019年，若爾蓋縣實施藏區新居建設800戶(其中2018年620戶，2019年180戶)，按照每戶3萬元進行補助，確保農村住房安全保障覆蓋率達100%。理塘縣投入資金3450萬元，建設藏區新居1150戶，涉及24個鄉鎮。同時，投資1645.8萬元，嚴格執行戶均自籌不超過1萬元的政策紅線，完成易地扶貧搬遷安置68戶260人，農村住房安全保障覆蓋率達100%；二是實施全過程監督，提升住房質量安全水平。若爾蓋縣由住房和城鄉建設局及安全生產監督管理局組織技術力量，定期對藏區新居建設施工現場開展質量安全巡查與指導監督，重點加強對主體結構施工工程的監管，及時發現和糾正主要結構和部件施工中存在的問題。同時，加強藏區新居建設竣工質量安全檢查，對檢查不合格的限期整改。

1.3 聚焦教育脫貧阻斷代際傳遞

四川省堅持聚焦深度貧困地區的教育保障問題，補齊教育短板，充分調動各方面積極性，阻斷貧困戶代際傳遞。一是積極構建貧困戶教育資助體系。若爾蓋縣進一步完善教育資助體系，累計兌現教育補助資金4292萬元，資助資金1.09億元，受益學生4.8萬人次。理塘縣2017～2019年，申報教育扶貧救助基金7159人，共兌現救助資金552.89萬元，2018～2019年兌現其它各類貧困學生資助資金284萬元，覆蓋1598人次；二是積極開展幼兒教育普及工作。理塘縣2019年完成9個村級幼兒園新建項目及10所村級幼兒園維修改造，2015～2019年兌現減免幼兒保教費683.46萬元；三是大力推進高等教育。理塘縣2015～2019年“9+3”免費教育享受573人，富民安康政策學生享受105人，在樂山、新都、金堂、犍為對口支援幫助下免費就學高中生207人。若爾蓋縣為精準扶貧建檔立卡戶的中職和大學生開辟生源地助學貸款“綠色通道”，近5年，共辦理貧困大學生和中職學生生源地助學貸款4481人次，貸款金額3501.496萬元，貸款人數和金額連續5年位列阿壩州第1位。

1.4 聚焦醫療衛生防止致貧返貧

四川省在醫療上聚焦“因病致貧返貧”問題，持續推進健康扶貧計劃。一是全面落實分級診療制度。若爾蓋縣整合德陽、浙江等幫扶資源，進一步完善17個鄉鎮衛生院、2個社區服務中心、102個村衛生室醫療設施和隊伍，“1小時醫療圈”基本形成，有效緩解了“看病難”問題。同時，全面落實城鄉醫保、大病保險、基金兜底等政策，開通貧困戶就診綠色通道，累計兌現醫療救助基金299.29萬元，救助建檔立卡貧困患者3530人；二是不斷提高貧困地區公共衛生安全保障能力。在免費基本公共衛生服務上，若爾蓋縣為235名貧困大骨節患者發放免費治療藥品，免費診療40名包蟲病建檔立卡患者。理塘縣免費為城鄉居民建立電子健康檔案68934份，其中貧困人口23733份，免費為2195名高血壓患者、70名糖尿病患者、28名重型精神病患者提供健康管理服務。在婦幼衛生健康服務上，若爾蓋縣2019年全縣 “一對一”聯系率100%，應落實長效節育措施3420人，已落實2997人，落實率87.6%，長效節育措施獎勵發放81人，發放獎勵金額79596元。理塘縣全面實施醫改婦幼重大公共衛生項目，暢通危重孕產婦和新生兒急救綠色通道，確保婦女兒童健康。在重大傳染病防治上，理塘縣加強艾滋病防治，做到早發現、早管理、早治療，健全醫防結合綜合服務體系。同時，進一步提高傳染病監測實驗室檢測能力和監測質量，加強病例個案調查和疫情處理，加強預防接種工作的監督管理，科學規范疫苗的運輸、儲藏、接種等環節，免費為7882人次適齡兒童接種國家免疫規劃疫苗。

2 “兩不愁三保障”薄弱環節

2.1 飲水設施管護水平有待提升

雖然四川深度貧困地區飲水安全問題已基本解決，但還存在水質凈化處理設施配套不到位等問題。理塘縣及若爾蓋縣現有大部分農村安全飲水工程修建了蓄水池、過濾池、沉淀池，但是水質凈化僅僅經過簡單的沉淀、粗濾、消毒，凈化設施較少，一旦雨季來臨，水質不達標的情況頻發。同時，因農村飲水安全未設立專項維修基金，大多飲水工程完工后移交當地群眾管理，部分村寨群眾缺乏管理經驗，維護不及時、不到位，致使設備使用年限縮短。

2.2 教師及醫護人員數量有待增加

四川深度貧困地區工作環境尤為艱苦，教師及醫療衛生專業人才缺口較大。一是教師總量不足。隨著深度貧困地區教育工作的深入推進，家長送子女就學意識明顯增強，學前教育適齡幼兒入學人數猛增，高考綜合改革臨近，教師缺編現象日益突出。若爾蓋縣現缺編制教師828人，初高中教師隊伍長期存在學科結構性缺員問題，物理、化學、歷史等學科教師緊缺。二是醫護人員總量不足。若爾蓋縣醫療衛生計生機構缺編率達50%，縣人民醫院現有編制102人，縣藏醫院(含藏醫藥研究所)現有編制67人，按照“二級甲等醫院”醫護配比標準，兩院需增加編制170人，專業技術人才總量不足和能力建設問題已成為制約兩院發展的瓶頸。

2.3 高素質人才“留不住”現象嚴重

四川藏區深度貧困地區由于地理位置偏僻、氣候條件惡劣、交通不便、待遇不高等因素，造成“外地人才引不進，本地人才不穩定，骨干人才留不住”現象突出。一是教師“留不住”現象嚴重。若爾蓋縣和拉村衛生站的村醫，工資主要為村醫補貼及公共衛生補貼，薪酬僅1500～2000元/月，且未購買五險一金，待遇水平相對較低，人員流失情況嚴重。理塘縣由于編制配備少，現有教師、特別是年輕教師難以評聘高一級職稱，導致因進崗晉級無望而流失的教師數量逐年遞增；二是醫療人員“留不住”現象嚴重，人員待遇水平相差較大，編外人員流失嚴重。同時，四川藏區醫生考聘主要為漢語考試，本地藏族人士在語言上存在限制，聘任機會被一些外地人員占用，但外地人員“留不住”顯現突出，這就導致了本地人才無法錄用，外地人員“留不住”的人才錯位配置現象。

2.4 學校硬件水平有待提升

由于資金有限及基礎條件薄弱等原因，四川深度貧困地區學校取暖、信息化等基礎設施建設有待加強。一是取暖設備及取暖補助有限。藏區深度貧困地區多為高海拔地區，冬季時間長、溫度低特點明顯，但目前學生取暖補貼已不能滿足需求。若爾蓋縣阿西鄉小學宿舍雖安裝了取暖片，但取暖標準僅為200元/人，自2012年未進行調整，完全不能滿足冬季取暖需求；二是教育基礎設施薄弱。理塘縣學校布局多、跨域大，教育信息化工作起步晚、底子薄，在基礎設施建設、教育信息化建設方面存在很大的短板，信息化建設存在7000多萬元資金缺口。

2.5 健康扶貧工作宣傳不到位

若爾蓋縣自脫貧攻堅工作開展以來，雖制定了通俗易懂的“十免四補助”政策藏漢雙語宣傳手冊，但由于牧民逐水草而居，以游牧為主，衛生習慣較差，人畜共患病發病率較高，健康意識淡薄，對健康扶貧政策理解認識程度不高，群眾知曉率還有待提高。

3 持續推進“兩不愁三保障”的建議

3.1 加強飲水設施及建后管理工作

一是繼續加強農村飲水基礎設施建設，配套凈化及加藥消毒設備，加大水質凈化力度；二是加強農村飲水建后管護工作，積極申報農村飲水工程建后管護資金，建立專業運行管理機構，確保飲水設施發揮長久效益。

3.2 進一步落實住房保障

一是進一步加強技術指導和監督檢查，確保住房安全質量；二是壓實各級政府責任，對涉及相關鄉鎮落實責任人，再次明確專項負責制，對專項負責人集中培訓，對建設過程中有困難的農戶進行點對點幫扶；三是結合鄉村振興戰略實施，認真制定規劃，本著因地制宜、群眾自愿、先急后緩、逐步推開的原則，力爭讓全部農戶“住上好房子”。

3.3 提高教育教學質量

一是加強教師隊伍建設。切實加強校長、教師兩支隊伍建設。建立健全校長隊伍選撥、培養和管理機制，加強教師隊伍能力素質提升工作，切實解決教師隊伍老化和學科配套問題，實現教師隊伍均衡配置。通過“走出去，請進來”，繼續加強教師專業化成長，逐步培養一支“留得住、教的好”的教師隊伍；二是狠抓學前教育。積極爭取資金投入，找準工作抓手，加強基本園舍建設、專業幼師配備、設施設備添置等方面投入，推進農牧區學前教育發展。

3.4 提高基層醫療機構水平

一是增加基層醫療衛生人員編制數量，提高基層醫護人員待遇。增加基層衛生室編制數量，為基層醫護人員提供穩定的保障，提高醫學類院校畢業生到深度貧困地區從事醫療衛生工作的積極性。提高基層醫療機構醫護人員待遇，特別是藏區、高寒等條件異常艱苦地區，確保醫護人員能安心工作；二是提高縣醫院醫療水平，完善醫療報銷與轉診轉院制度。加強東西協作等對口幫扶手段，通過醫療技術的傳幫帶與交流，提高深度貧困地區醫護人員的醫治水平。加大四川深度貧困地區縣級醫院醫生技術培訓，確保縣級醫療機構有條件、有能力實施一些緊急手術、常見手術，避免出現群眾生病不論大小都前往大城市就醫、縣級衛生醫療閑置的情況。完善醫療報銷及轉診轉院制度，對于能夠在縣級醫院治療的患者，不開具轉診轉院證明，對于擅自外出就醫的患者，在醫保報銷上設置報銷門檻及降低報銷比例。

3.5 加強脫貧攻堅與鄉村振興銜接

著力抓好戰略銜接，切實做好脫貧攻堅與鄉村振興戰略的有機銜接，出臺相關政策及建議，圍繞“財稅金融、宜居鄉村、特色產業、農民增收、要素保障”五個方面制定對應政策措施。針對深度貧困地區返貧風險高及基礎條件薄弱等問題，及時建立全面、科學、高效的政策銜接運行機制。協調好縱向上下級和橫向各部門，提高政策執行效率，減少政策執行梗阻，推動精準脫貧攻堅與鄉村振興戰略共同發力。通過健全和完善四川省深度貧困地區的政策銜接保障機制，實現信息分享機制的共建、資金的共享、人力資源的共用，諸如將貧困戶致貧因素這一重要的信息用于指導鄉村振興戰略中的產業振興，避免重復和盲目投入。建立政策銜接考核機制，使用量化指標、硬性規定等方法，提高政策銜接運行機制的效率[6]。