論湖南湘西農村普惠金融發展現狀與法律保障路徑

劉武平

（吉首大學法學與公共管理學院，湖南 吉首 416000）

當前經濟的特點是金融化，是否有機會獲取金融資源以及成功獲取金融服務資源概率的高低是直接影響甚至決定社會利益分配、人民獲得感及社會地位劃分的重要因素，因此編制金融法律的中心目標無疑是金融正義[1]。我國農村金融服務一直以來都是我國金融服務體系的發展較為落后的環節，普遍存在著金融機構數量少、金融服務規模小、供給主體單一等難題，嚴重影響我國金融體系的良好運行與創新發展。2015年12月，國務院印發《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》（國發[2015]74號），并規劃了提高金融服務覆蓋率、提高金融服務可得性和提高金融服務滿意度三個總體綱領。為貫徹落實中央文件精神，切實提高金融服務水平，湖南省政府辦公廳2017年12月印發了《湖南省推進普惠金融發展實施方案》（湘政辦發[2017]79號），文中提出了相應的戰略目標，即到2020年基本建成與湖南省全面小康相適應的普惠金融服務與保障制度。

普惠金融是以低收入人群和發展滯后區域提供必要金融服務為主要目標，使被排斥于基本金融服務之外的低收入群體能享受到金融權利的現代金融發展模式和發展機制所帶來的便利[2]。湘西地處湖南省西北部，是國家鄉村振興戰略、武陵山片區區域發展與扶貧攻堅先行先試地區。對湘西農村普惠金融進行實證調研，不僅對研究農村普惠金融的發展現狀具有重要意義，還對我國普惠金融戰略實施的現狀有一定的考察作用。因此，文章將先行研究湘西農村普惠金融發展狀況，并力求揭示制約湘西農村普惠金融發展的深層病灶，以求引起學界的關注與共同探討。

1 基于湘西農村普惠金融發展狀況的調查

1.1 數據來源

為有效評價湘西農村地區普惠金融發展現狀以及現存問題，課題組通過QQ和微信等網絡媒介及實地探訪調查，以及調查問卷的方式得到了相關數據，并對數據進行了收集和整理。課題組在湘西農村開展了較為廣泛的實證調研，進而對收集到的有效數據進行了篩選和劃分。收集完成后運用定量分析法，對收集到的數據進行分析，最終通過數據分析發現存在的問題。

1.2 湘西地區農村金融服務發展狀況

1.2.1 金融機構服務網點較少

對課題組調查數據的分析顯示，有33.32%的人確認金融機構距離居住地為1～5km，有20.24%的人確認為5～10km，有14.29%的人確認為10km以上。許多鄉鎮只設有一個金融機構，如農村信用社或農村商業銀行。有64.29%的人認為獲取金融服務不便利的原因在于網點太少，有48.81%的人認為由于缺乏指引服務，因此難以有效獲得金融服務。

1.2.2 金融服務可得性較差，金融服務機構單一

課題組經過調查分析發現，有41.67%的人認為沒有抵押和擔保手段是貸款困難的主要原因，另有34.52%的人認為銀行貸款門檻過高是貸款困難的主要原因。隨著經濟的發展，銀行依然是農民首選的金融服務機構。其中，村鎮銀行是農民選擇度最低的金融服務機構，有64.29%的人選擇郵政儲蓄銀行獲得普惠金融服務，有52.38%的人選擇農村信用社獲得普惠金融服務，而選擇村鎮銀行的僅有9.52%。

1.2.3 金融機構針對農村市場的特色金融類產品數量少，農戶或涉農企業對有關金融產品認可度不高

我國農村近年來發展速度日益提高，隨之而來的是農村地區對金融產品的需求呈多樣化的發展趨勢。農民不再以單一的務農為生，各種農產品生產、初級加工、運輸、銷售等各個環節都使得涉農企業蓬勃發展。調查結果顯示，有百分之46.43%的人認為其所了解的金融機構涉農業務范圍基本保持不變，44.05%的人認為其所了解的金融機構涉農業務范圍持續擴大。70.24%的涉農企業或農戶對當地金融機構的認可一般，僅有17.86%的人對其認可度較高。

1.2.4 農戶對農村普惠金融政策不了解，金融機構服務質量有待提高

與金融相關的知識是獲得普惠金融服務的基礎和前提，同時也是促進金融消費和提高金融服務可獲得性保障的前提[1]。課題組調查發現，有57.14%的人對農村普惠金融政策不甚了解，26.19%的人完全不了解農村普惠金融政策。47.62%的人對當地金融機構工作人員的服務能力評價為“滿意”——業務嫻熟，態度一般。僅有29.76%的人評價為“非常滿意”——業務熟練，態度熱情。由此可見，湘西農村地區對金融機構工作人員的業務能力僅僅是基本滿意，離完全建成讓大部分農民滿意的金融體系還有一定的差距。

2 湘西農村地區普惠金融法律發展存在的問題

2.1 普惠金融理念與農村地區傳統金融法律制度理念不相適應

普惠金融旨在促進農村地區經濟的繁榮發展以及針對農村貸款難等問題提供政策性支持，體現了對農村弱勢群體金融權利的重視和保障。當前，我國傳統金融法律制度主要傾向于維護金融市場的壟斷，民間小額信貸不斷受到限制，這導致普惠金融在農村推行受到一定阻礙。首先，傳統的金融理念忽視金融公平，將農村弱勢群體排斥在外，雖然近些年湘西農村地區建立了農村信用社以及小額信貸機構，但是條件受限，貸款審查也相對嚴格。其次，傳統金融理念更加看重大城市的發展前景，再加上城市發展的經濟基礎以及相對完善的法律體系，往往更能獲得金融服務資格，一定程度上導致了稀缺金融資源的過度消耗，另外湘西農村相較于其他農村地區，經濟更加落后，可發展產業有所限制，加劇了金融資源分配不均勻的情況。最后，普惠金融的發展方式與傳統的通過服務大客戶擴大經營收益的模式相距甚遠，如果仍然依賴傳統的思維模式去發展普惠金融必然難以兼顧普惠金融的可持續性，這勢必將成為制約我國普惠金融發展的“短板”問題[2]。傳統金融法制理念在農村普惠金融發展方面亟需加以轉變和改進。

2.2 我國普惠金融法律制度立法體系不夠完善

2015年12月，國務院發布《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》（以下簡稱《規劃》），將普惠金融發展納入國家規劃。這是普惠金融首次作為國家戰略出現在大眾視野中。在近5年的發展歷程中我們可以看出，普惠金融在農村的發展主要以國家政策性規范為主導以及調整。首先，《規劃》從國家層面推動普惠金融的全面規范發展，確立了普惠金融的總體思路和發展目標；其次，國家各部委規章也制定了相應規章制度，如2006年12月，中國銀監會發布《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》；最后是地方性的政策法規，如2016年5月，人民銀行長沙中心支行聯合湖南省扶貧辦、省財政廳等6部門印發了《湖南省金融精準扶貧規劃（2016—2020 年） 》，以及湘西自治州下發《湘西自治州人民政府辦公室關于落實工作責任促進金融創新發展的通知》。雖然國家從政策方面制定了普惠金融的發展規劃，并且對促進農村經濟起到主導作用，然而這些部門規劃的效力層級低，有些只是指導性、臨時性的政策文件，零亂龐雜，缺乏中心，權威性和約束力也很有限，難以有效應用[3]。目前為止很少有專門的針對性文件能切實明確普惠金融的立法標準，針對農村的普惠金融立法更是沒有納入細則性的條款，尤其是農戶以及涉農企業貸款的問題，雖然以農村信用社為代表的農村金融機構在農村的覆蓋范圍有一定增長，但是關于貸款的問題，即使有政策作為后盾，銀行依然需要承擔很大的風險，并且貸款一系列流程中的立法及制度有所不足，這在一定程度上抑制了農村貸款的數量，由于缺乏立法的保障，農村普惠金融法律機制的發展受到阻礙。

2.3 農村普惠金融服務主體法律監管制度不成熟

眾所周知，公權力應該受到監督，不然很有可能造成權力的缺失和濫用。農村普惠金融涉及鄉村地區的經濟發展，在政策實施過程中必然會產生權力的運行。我國農村普惠金融發展時間較短，監管體制不成熟，在很多程序中存在漏洞，使得農村普惠金融的落實遇到阻礙。首先，雖然我國從制度層面對普惠金融服務主體進行了一定的規范，法律、行政法規及部門規章、司法解釋、地方性法規規章以及規范性文件等都對金融服務主體進行規范監督，但是由于農村普惠金融位階較低，針對金融服務主體進行監管的法律法規數量相對較小，容易造成監管層面的真空。其次，農村普惠金融服務主體業務涉及范圍廣，覆蓋面寬，種類多，服務的性質也有所不同，不能采用傳統的一法而治，需要區分對待，這在一定程度上會引起監管的混亂。最后，農村普惠金融市場征信體系的不完善，也是造成金融服務主體法律監管制度不成熟的一個重要原因。目前，我國人民銀行已逐步完善個人征信查詢系統的建設，然而個人征信查詢系統尚未與普惠金融機構信息共享，普惠金融服務主體很難獲得客戶的信用狀況，必然使信貸風險加大，不利于普惠金融市場的可持續發展，也加大了監管難度[4]。柏拉圖曾說：“正義的實現有賴于法律制度的保障，因為只有在法律制度的規范和引導下，每個人才能在追求自身私利的過程中不觸犯別人的平等權利。”農村普惠金融服務主體的法律監管在整個普惠金融發展過程中都起著舉足輕重的作用，建立完善的普惠金融服務主體監管制度是十分有必要的。

3 湖南湘西農村普惠金融發展法律保障路徑

3.1 促進普惠理念與傳統金融法律制度理念的融合

湖南農村普惠金融發展建立在商業可持續基礎上，促進金融機構特別是商業金融機構服務農村普惠金融發展是法律規制建設的必然選擇[5]。針對我國金融服務城鄉差異，金融服務法規明顯偏向城市的情況，國家應大力提倡普惠理念，使得普惠理念滲入普惠金融發展法律保障機制的建設中，這樣不僅有利于構建農村普惠金融法律保障機制，也能為湘西農村普惠金融的發展打下良好的基礎。首先可以加強對普惠金融理念的宣傳推廣，加深人們對于普惠金融理念的認知，利用各種信息渠道對普惠理念進行宣傳，使得該理念深入人心。其次可以利用現有國企金融機構在農村地區良好的形象，讓目標群眾信任普惠金融的各項產品以及服務。最后，農村普惠金融本質上和傳統的金融有一定的區別，它所在的市場、它的歷史使命、應該發揮的做用也決定它和傳統的金融必須有區別，結合當下國家鄉村振興戰略的主旋律，農村普惠金融帶有一定的政策性，因此，其相對傳統金融，扶貧、福利制度會更加突出，相反地，盈利性則可能不會如傳統金融那樣突出。但最終普惠金融理念與傳統金融法律制度理念的融合應該從適應市場、需求，結合實際的角度來考慮。

3.2 完善湖南湘西農村普惠金融立法體系

農村普惠金融立法是解決普惠金融在農村地區法律機制不規范、不統一的有效手段。完善農村普惠金融立法體系，首先要有兩個明確：

1、明確立法理念。在農村普惠金融的立法理念方面，要以助農、扶弱的理念來創建農村普惠金融立法體系[6]。普惠金融致力于使原本難以享受金融服務的低收入群體享有平等的金融權利，因此，金融公平是普惠金融的目標，立法理念應該突出金融公平，使得農村普惠金融立法理念有核心意義。

2、明確立法原則。在完善普惠金融立法體系的時候，首先要從湖南湘西農村的基本情況實際出發，科學合理地劃分權利與義務、權力與責任，其次不能把人民排斥在外，要體現公眾參與，只有依照實際、符合人民意志的立法原則才能更好的“因地制宜”制定出有針對性的立法體系。最后，還要考慮市場的因素，普惠金融雖說是偏扶持性的金融政策，但是同樣要立足于基本市場，以市場為主導，政府不能過度干預，要充分發揮金融市場的活性，使農村普惠金融立法體系更加飽滿和完善。

其次，要加強農村普惠金融立法服務。一方面要對有金融需求的被服務者進行規范管理，保障金融機構的基本權益。對于農村普惠金融服務應該制定相應的產品購買資格審核制度，對購買普惠金融產品卻不履行合約的行為要進行嚴肅處理，對于信用良好的客戶盡可能放寬審核條件。另一方面要對普惠金融服務機構進行立法約束，制定統一的湖南湘西農村普惠金融機構管理標準，在金融產品和金融服務方面都有統一的行為規范作為指導，解決政策文件凌亂復雜、缺乏綱領的缺點。

3.3 改善湖南湘西農村普惠金融監管模式

傳統的金融監管模式運用在農村普惠金融發展過程中難免會有監管漏洞，例如普惠金融的福利性制度沒有相應的監管方式。改善湖南湘西農村普惠金融的監管模式，首先，一方面可以建立機構內部人員之間相互的監督機制，從根本上為更好地發展農村經濟助力。另一方面可以創立新型監管機制，將農村普惠金融與互聯網相結合，建立電子信息反饋渠道，利用網絡便捷快速的特點進行實時監督，這樣不僅能夠加大監督力度，還能高效快速地發現問題、解決問題，大大提高了工作效率。其次要完善征信體系，加快構建人民銀行征個人征信查詢系統與農村普惠金融機構的信息共享，降低農村普惠金融機構的風險。還可以發揮基層農村組織的作用，通過政府引導，發動村干部進行信息采集，制作資產評估、信譽等級等有效的信息匯總，推進農村信用體系的建立。最后，還需盡快制定相關法律，明確普惠金融服務主體的監管主體、監管內容以及責任承擔等。只有權責明確、律法清晰，就能有效提高普惠金融的監管漏洞，完善普惠金融機構監管模式。