平邑縣農村土地流轉中存在的問題及對策

顧同國

平邑縣農村土地流轉中存在的問題及對策

顧同國

（山東省平邑縣農業農村局山東平邑273300）

促進規范性轉讓農村土地使用權是發展現代農業的客觀條件，也是提高全球農業效率和農民收入的重要途徑。加速農村勞動力遷移，引導市場各參與者轉向農業，加快城市和農村發展一體化的步伐，是實現農村復興，促進新農村地區社會主義建設的重要條件。

平邑縣；土地流轉；問題；對策

農村土地承包經營權流轉，是農民在自己的農村土地承包經營權有效存在的前提下，并且在不改變農村土地所有權權屬性質、主體種類和農村土地農業用途的基礎上，把自己的土地承包經營權或者從土地承包經營權中分離出來的部分權能等具體民事權利轉移給其他人的一種行為。加快放活土地經營權，賦予經營主體更有保障的土地經營權，是完善農村基本經營制度的關鍵，也是完善“三權分置”政策的重要支撐。

1 土地流轉現狀

平邑縣是典型的農業大縣，全縣耕地面積141 萬畝，農作物種植面積125 萬畝，糧食總產量可達 28.7萬噸以上。目前，平邑縣流轉土地面積達26 萬畝，占家庭承包經營面積89 萬畝的29.21%，涉及農戶9.6萬戶。簽訂土地流轉合同52 400 份，簽訂率為65%。重視新型農業經營主體的培育和發展，其中，現已登記在冊的農民專業合作社共1 896 家，家庭農場共460 家[1]。

平邑縣農村土地流轉的主體是廣大農民群眾，土地流轉通過互換、出租、轉包、入股等方式轉讓給合作社和家庭農場等新型社會經營主體和社會化服務組織。土地流轉的用途大多是發展休閑觀光農業、規模種養、林下經濟、新型特色農業等。

2 平邑縣采取的措施

一是加強組織領導，規范土地流轉。縣里為切實加強土地流轉工作領導，推進土地流轉依法、規范、有序開展，每年都出臺《進一步規范農村土地承包經營權流轉的意見》，成立了土地流轉領導小組，為全縣土地流轉工作規范、有序開展提供了強有力的制度保障[2]。

二是通過示范擴大農村土地的輸送渠道。（1）采取積極的政策支持、資金協調、技術服務等措施。（2）通過實施農業發展項目建立示范基地。工業和科學技術示范，以及在獎勵項目地區有效地分享和利用土地，為土地流轉和開發創造有利條件。如平邑縣某某有機蔬菜專業合作社，位于縣城西鄰4 km處，利用處于縣城郊區，地理位置優越的先天優勢，通過村集體組織協調，流轉土地多畝，吸引常年勞力近10 人，發展蔬菜規模種植，供應縣城多個大型超市。同時，縣、鎮農技推廣部門與之結成重點幫扶對子，普及農技知識，定期培訓常年勞動力，不斷提高科技對農業增效的科技含量和貢獻率，注重更新蔬菜新品種，減量使用農藥、化肥等化工品，發展優質、無公害食品，現在正申請農產品優質品牌，成了當地拓寬農業增效和農民增收渠道、創建農業綠色品牌的一面旗幟[2]。

3 制約因素

一是農民對土地流轉在思想認識上存在偏差，流轉積極性不高。受傳統觀念影響，大多數老百姓認為即使外出打工的收入比種田收入高出一部分，在社會保障體系還不健全的情況下，土地也依然是他們賴以生存的基本生產資料，對土地流轉積極性不高。

二是在運輸方面缺乏足夠的標準。土地、財產盡管可以在整個地區建立有形市場上的土地轉讓平臺，但許多農民仍然處于“口頭合同”之下（約70%的人不分青紅皂白地流通，而且“雙方當事人之間的自發行為，不遵守某些程序和手續，不通過轉讓合同規范雙方當事人的權利和義務，并掩蓋隨后發生的爭端”）。

三是違背農民意愿強行流轉的現象時有發生。一些企業和單位因為成本高，不愿直接與農民打交道，沒有嚴格執行《中華人民共和國農村土地承包法》有關規定，擅自為農民調整第二輪土地承包合同，甚至強迫農民簽訂流轉協議。一些地方政府以農業持續發展和規模經營為由，強迫農民和企業簽訂超長期土地租賃或轉讓合同。有的流轉合同甚至超過了第二輪土地承包合同的剩余期限，嚴重違反了《中華人民共和國農村土地承包法》有關規定。

四是土地流轉價格機制不完善。流轉價格雙方一旦協商一致，往往是到合同期滿價格不變，從長遠看，受損失的顯然是農民，因為農民流轉土地時，重視的往往是當時的價格，沒能充分考慮市場因素和時間價值對土地流轉價格的影響。

五是資源要素的市場化配置機制還不成熟。土地流轉工作在個別地區并未得到正確引導，不能形成土地流轉的規模化；土地流轉有形市場未能充分發揮作用，未將土地流轉供求信息及時進行收集、整理、發布、上傳到縣里的信息管理平臺中，不能形成上下貫通、信息共享的數據鏈條，從而影響縣、鄉、村信息有效對接，不利于建成相互融通的體制機制[3]。

4 推進土地流轉，培育新型農業經營主體，發展農業適度規模經營過程中存在的問題以及政策措施

4.1 問題分析與對策建議

一是農村土地流轉不規范，嚴重影響了土地規模化發展。新型農業經營主體的規模化、集約化、機械化經營必須以成片上規模的土地供應為基礎。建立在家庭聯產承包責任制基礎上的分散經營與規模化生產之間的矛盾，體現為流轉過程中成片流轉難、規范流轉難等，已嚴重制約新型農業經營主體的發展進程。同時，由于農村建設用地控制嚴格，加之缺乏靈活的農用地扶持政策，使得新型農業經營主體的設施用地、產品加工和倉儲用地、農機具存放用地等都不容易獲得[4]。

二是金融服務缺乏，發展活力不足。新型農業經營主體生產經營投資大、周期長、見效慢，前期資金的持續注入是硬條件，更是硬門檻。目前，新型農業經營主體主要是在外經商返鄉的能人和職業農民，面對巨大的資金投入，信貸融資難的困境愈發凸顯。由于農村土地承包經營權目前缺乏物權屬性，農村房產、農業機械、農業設施均不能作為有效抵押物。并且，現有的法律制度不能為此提供有效保障，使得抵押物范圍過于狹窄，融資擔保困難，銀行持續“輸血”功能有限，從而使有限資金來源和持續資金需求之間的矛盾日益加深，嚴重制約了土地規模經營發展[5]。

三是服務體系不健全，影響了經營主體發展的需求。基層農業服務體系難以適應新型經營主體個性化、全程化和綜合性服務的需求，存在為新型農業經營主體農業產前、產中、產后服務不銜接或不匹配的問題。另外，由于目前平邑縣多數家庭農場、合作社等新型農業經營主體領頭人自身因素參差不齊，部分領頭人年齡偏大、文化程度不高，在經營過程中存在財務管理制度不規范，管理混亂等問題。

4.2 相應的對策措施

大力培育新型農業經營主體，推進農業適度規模經營是增加農民收入、加快現代農業發展的重要舉措。只有通過完善政策措施、強化服務指導、加大扶持力度，進一步提高農民的組織化程度和農業規模經營水平，才能逐步實現土地增產，提高農業效益，促進農民增收。

一是強化組織機構和制度保障。要結合上級關于農村土地政策改革精神和要求，以及本地資源稟賦和自然條件，制定和健全農村土地流轉方面的支持、保障制度及具體的實施細則，為下一步該項工作的順利開展提供政策理論依據。縣級層面要成立專門的領導機構，負責領導協調推進全區域的土地改革及流轉工作，形成各有關部門參與分工、各負其責、共同推進的工作格局。壓實鎮街、村級主體責任，根據統籌規劃，落實目標責任，形成考評評價機制[6]。

二是加強協調配合，統籌推進。全縣各級各部門要進一步統一思想認識，切實提高對發展新型農業經營主體重要性的認識，建立政府主導、農業部門負責、相關部門配合的工作推進機制，細化分工，形成推進合力，為新型農業經營主體發展創造良好的輿論氛圍和環境。

三是完善相關扶持政策。要切實加強對土地經營權的保護，引導土地經營權流向種田大戶和家庭農場等新型經營主體。支持新型經營主體提升地力、改善農業生產條件、依法依規開展土地經營權抵押融資。要建立完善的政策扶持機制，更好地發揮財政資金的引導、扶持、示范效應，引導社會多方資金支持構建新型農業經營體系，形成多層次、多元化資金投入新機制。要不斷完善涉農項目資金整合政策措施，重點加強對新型農業經營主體在生產、加工、銷售環節的政策資金扶持力，不斷提高新型農業經營主體興建生產服務設施、擴大生產規模、推進技術改造升級、加強農產品銷售等方面的積極性。要注重鼓勵新型農業經營主體開展“農超對接”“農社對接”以及不斷創新“社企對接”“社校對接”“網上銷售”新型營銷模式，有效擴大經營規模和提升市場競爭力。

[1]馬燕.山東平邑縣農村土地流轉中的若干問題與對策[J].農業工程技術,2017,37(14):6.

[2]劉曉霞,周軍.我國農村土地流轉中存在的問題及其對策[J].當代經濟研究,2009(10):70-72.

[3]趙磊,翟春鳳.農村土地流轉存在的問題及對策探討[J].中國鄉鎮企業會計,2007(7):80-81.

[4]吳娜.當前我國農村土地流轉中存在的問題及對策分析[J].法制與社會,2009.

[5]鄭云鵬.當前農村土地流轉存在的問題及對策[J].哈爾濱市委黨校學報,2004(5):30-31.

[6]劉少婷.農村土地流轉過程中存在的問題及對策研究[D].2016.

10.3969/j.issn.2095-1205.2020.08.64

F301.2

A

2095-1205(2020)08-131-02