鄉村振興戰略背景下阿克蘇地區鄉村人居環境整治的問題、路徑和策略

張梅莉

(中共阿克蘇市委黨校， 新疆 阿克蘇 843000)

我國著名社會學家費孝通先生認為：“從基層上看去，中國社會是鄉土性的”。這一觀點在經濟社會范疇中解讀，可以認為“鄉村”或“農村”構成了社會組織與經濟發展基礎，但鄉村在空間上又是獨立形態，可以理解為多重意象的綜合體，包括鄉土文化、農業生產、地域風俗等。由于鄉村生產資料、生產力及生產關系的特殊架構，造成了其多重功能空間的重疊現象，其中最主要的是生活空間、勞動空間、生態空間三種類型，意味著鄉村“人居環境”要素具有復雜性。與城市相比，鄉村社會長期處在自組織運行狀態，在公共管理、基礎設施方面未能形成統一規劃、科學建設，久而久之在農村生活垃圾、人畜糞便、生活污水處理等環境治理方面形成了巨額“歷史欠賬”。同時，我國社會長期處于城鄉二元化結構中，區域經濟發展不平衡，尤其改革開放40年間城鄉差距不斷擴大，鄉村人居環境整體落后于城市。對此，黨中央歷來十分重視，早在2014年就出臺了《關于改善農村人居環境的指導意見》。從時間維度看，國家層面對于鄉村人居環境治理問題的認識，也存在明顯的“標準提升”過程——新農村建設時期，鄉村人居環境治理強調的是“村容整潔”，2017年鄉村振興戰略提出后，鄉村人居環境治理提升到了“生態宜居”水平，2018年國務院發布了《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，進一步強調“生態宜居”和產業興旺、鄉風文明、治理有效、生活富裕的協同性，整體上鄉村人居環境整治的內涵得以豐富、外延得以擴展。鄉村人居環境整治不僅是鄉村振興戰略的一部分，也關系到農民福祉，是化解三農問題的重要抓手。正確認識鄉村振興戰略與鄉村人居環境整治的內在關系，遵循科學的整治原則，針對存在的關鍵問題制定合理的整治路徑和策略，對鄉村人居環境整治工作的有序開展，進而助力鄉村振興戰略的實施具有重要意義。

1 鄉村振興戰略背景下阿克蘇地區鄉村人居環境整治原則

人居環境整治是鄉村振興戰略的配套工程，根據中共中央辦公廳、國務院出臺的《農村人居環境整治三年行動方案》(以下簡稱《方案》)提出的基本原則，地方政府應契合實際、重新規劃，中共新疆自治區黨委辦公廳、新疆自治區人民政府辦公廳關于印發《自治區農村人居環境整治三年行動實施方案》做出了合理變動，阿克蘇地區鄉村人居環境整治過程中應遵循以下原則。

1.1 堅持因地制宜、分類指導

根據阿克蘇地區農村經濟社會發展情況，充分調動創造性與自主性，因地制宜地制定人居環境整治方法、目標、標準及重難點，實現農村人居環境干凈整潔有序。整體上，人居環境整治水平要求應與地區可實現能力相適應，避免過度拔高、生搬硬套。

1.2 堅持規劃先行、突出特色

地域特色是鄉村人居環境的重要表現要素，包含自然特色、人文特色、宗教特色等，由此衍生出的建筑改制、空間布局、田園風貌等是重要整治對象，應科學編制完善村莊布局建設規劃，建設一批既保持鄉村風貌、留得住鄉愁，又體現地域文化、產業特色的和諧穩定美麗鄉村，可以起到良好的示范引領作用。

1.3 堅持量力而行、循序漸進

在全面建成小康社會的背景下，每一個中國人都有追求更好生活環境的權利，但鄉村人居環境整治需要物質條件支持，不能過度追求“面子工程”而勞民傷財。應堅持從實際出發，區分輕重緩急，優先保障和改善基本生活條件，有序推進農村人居環境整治。

1.4 堅持村民主力、激發動力

村民是鄉村人居環境整治的受益者，理應作為鄉村人居環境整治的主力軍，地方政府、村集體、村干部等應在充分尊重村民意愿、保障村民合法權益的基礎上，積極發揮引導作用，激活村民建設美好家園的積極性，增強人居環境整治參與的內生動力，同時注重將方便生產生活與促進創業就業增收相結合，挖掘就業崗位，增加農民勞務收入。其間不得強制或變相攤派，增加農牧民負擔。

1.5 堅持建管并重、落實責任

廣義上的人居環境屬于公共產品(或準公共產品)范疇，應由政府統籌資源、統一規劃、引領實現，因此一定地域內的人居環境優劣與地方政府作為程度密切相關。鄉村人居環境差的主要原因在于缺乏完善的監督管理機制，既缺乏人力、物力、財力的持續投入，也缺乏科學的管理方法、運營機制和維護手段，因此地方政府應切實加強統籌協調，加大地方投入力度，強化監督考核激勵，建立上下聯動、部門協作、高效有力的推進機制。

2 鄉村振興戰略背景下阿克蘇地區鄉村人居環境整治的主要問題

2.1 鄉村人居環境先天不足、基礎設施薄弱落后

鄉村人居環境的物質性要素包括人口、建筑、交通等諸多方面，部分鄉村在這些方面存在嚴重的先天缺陷，如一些自然村人口過于稀少，且大多為留守人員，基本喪失了保留村莊的價值。大部分村莊建筑缺乏標準參照，農民往往根據個人喜好、經濟能力等建設，在材質、風格、功能等方面差異很大，導致“有新房而無新村”問題。更為嚴重的是，在鄉村振興戰略實施過程中，一些地方政府及基層干部存在“重視建設、輕視管理”的問題，在拆舊蓋新、環境整治方面流行“一陣風”，過后仍然治標不治本。鄉村自主治理能力不足是其最大的先天缺陷，農民大多缺乏組織性，單靠地方政府及基層干部動員，難以形成持久的管理效應。在鄉村人居環境整治方法上，也往往簡單粗暴，如經濟處罰，或刷標語、發傳單等。彌補鄉村人居環境的先天不足，必需解決多元治理參與不足的問題。

從阿克蘇地區鄉村人居環境實際情況看，其“先天不足”主要表現為基礎設施薄弱、落后，無法為鄉村人居環境整治提供基礎，重點涉及電力、交通和信息化三個方面：1) 電力。根據阿克蘇地區2020年“千村整治、百村示范”工程調研數據，受當地特殊的自然、氣候原因影響，農村配電網整體供電能力不足，尤其10 kV供電瓶頸突出，電力供應安全性、可靠性等指標低于新疆自治區平均水平，村民在電采暖需求無法滿足的情況下，會采用傳統取暖方式(柴、煤等)，對生態環境及人居環境影響較大。2) 交通。阿克蘇地區農村公路路網規模不足、結構不優，嚴重阻礙當地農業、工業、旅游業等發展，制約當地農業經濟良性發展，也間接影響鄉村人居環境整治。3) 信息化。“互聯網+”經濟新業態表明，信息技術是促進經濟社會轉型創新的重要力量，而阿克蘇地區信息化程度較低，嚴重缺乏信息技術人才，在“互聯網+農業”“互聯網+旅游”“互聯網+零售”等方面存在巨大的人才缺口。現代化文明難以打破固有的封閉格局，間接影響人居環境改善。

2.2 鄉村人居環境管理水平較低、內生動力嚴重不足

鄉村人居環境固有形態對整治效果具有決定性影響。對比城市化建設，我國絕大多數農村環境缺乏統一規劃，且鄉村建設規劃許可制度遲遲未能落地，在“自然村”及部分“行政村”范圍內，經常出現村民違法建設問題。同時，農民作為勞動力具有“社會性”和“家庭性”的雙重屬性，在突出“社會性”特征時，農民可以轉化成“農民工”勞動力，大規模遷移到經濟較發達的地區務工，容易引發“空心村”現象。而突出“家庭性”特征時，以家庭成員構成的小型農業生產單位，對于生產、生活空間具有高度依賴性，造成大量鄉村人居環境的無序性聚集。如“生活空間”概念下，居室、庭院、廁所、道路等是一個小型的組織架構，不同家庭所構成的多個組織架構之間缺乏協同性，容易出現垃圾隨意堆放、糞便露天處理、污水肆意排放等問題；這也從側面反映出鄉村公共設施建設滯后問題，以廁所為例，旱廁對于生態環境、居住環境具有明顯的不友好性，但農村人口居住分散，未能形成地下排輸管網及統一處理機制，并不具備水沖式廁所的建設條件，相應的管理也無從實施。

鄉村人居環境管理水平低既是內生動力不足的誘因，也是內生動力不足的表現，直接造成了三個方面問題：1) 發展不平衡。應《方案》要求，阿克蘇地區人居環境整治如火如荼開展，但受限于管理水平，工作重心容易向見效快的部分傾斜，如廁所普及、垃圾清運等，而關鍵的部分，如基礎設施建設完善等容易被忽略。2) 村民主體性發掘不足。從部分鄉村環境整治過程看，地方政府及村干部投入大量精力，但不重視對村民的宣傳與組織，致使相當一部分村民以旁觀者的身份對待人居環境整治。3) 管理水平及內生動力缺陷的直觀表現，是部分整治成果缺乏后期運維能力，特別是一些鄉村未能建立財政補貼與村民合理付費相結合的機制，導致后期運維喪失可持續性。

2.3 整治要素之間協同失序、彼此銜接不足

根據阿克蘇地區鄉村振興階段性成果考察分析，當地鄉村人居環境整治要素之間存在“協同失序”問題，包括脫貧攻堅規劃與鄉村振興規劃之間的銜接、不同鄉村人居環境之間整治銜接脫節、鄉村資金投入銜接不足等問題。鄉村人居環境整治是一個系統工程，需要多部門、多主體共同參與，且規劃本身具有全面性、長遠性，如果規劃層面銜接不暢，不僅會造成整治落實過程中“各自為政”，還易引發重復投入、資源浪費等問題，如部分鄉村在脫貧攻堅規劃中沒有為實施鄉村振興戰略預留相應空間，缺乏可持續發展的長遠考慮。

3 鄉村振興戰略背景下阿克蘇地區鄉村人居環境整治路徑

3.1 立足實際，規劃先行

阿克蘇地區鄉村人居環境先天不足、基礎設施薄弱落后，應立足實際，以點串線、連線成片，先易后難，持續改善。在工作部署上，地委、行署主要領導親自謀劃，提出總體要求，分管領導研究具體方案，先建機制、后建工程，合理確定投融資模式和運行管護方式，合理部局、科學設計，制定行動措施，明確任務書和時間表。行動規劃主要著眼6個方面：農村廁所革命、生活垃圾清理、生活污水治理、村容村貌提升、村莊清潔行動以及相關的組織保障工作。

3.2 明確要求，強化責任

對于鄉村人居環境整治整體工作，在其總體規劃基礎上，應明確具體要求和目標，如在2020年完成農村廁所修改建24.85萬戶，建成生活垃圾處理設施152座、污水處理設施79座，建制村100%通硬化路、通客車、實現通訓網絡覆蓋等指標。在推進機制上，成立專項推進協調小組，地委分管領導掛帥，市衛建委、住建委牽頭，農業農村局、文旅局、生態環境局等部門配合，各級縣鎮具體落實。縣委書記作為第一責任人，發揮“一線總指揮”作用，上下聯動、齊抓共管，督促整改，嚴抓落實。其間應做到四點保障措施：加強組織領導，提供政策保障；明確考核驗收，定期評估匯報；健全治理標準，完善法治依據；充分利用媒體，營造輿論氛圍。

3.3 完善機制，提升村貌

人居環境整治的最后落腳點是清潔村莊、提升村貌，將“三清一改”與“院內院外六件事”相結合，做到清潔村莊的長效管護。如生活垃圾清理工作，既要在硬件層面推進收集、轉運和處置等設施建設，又要在軟件層面完善“戶集、村收、鄉鎮轉運、縣市處理”相關方案的推行。同時，輔以長效管護機制。首先建立制度，如目前部分鄉鎮已在試行的《阿依庫勒鎮村莊環境衛生保潔機制》《依干其鄉農村公共區域衛生保潔長效機制實施方案》等，以此實現農村環境常態化管理；其次，落實責任，進行劃段包干、定期考核，充分調動保潔員的責任心，做到“日清日掃”；再者，健全機制，建立農村衛生保潔“三包”(包衛生、包秩序、包綠化)制度，逐戶簽訂衛生責任書，將垃圾付費和環境保護寫入村規民約，從根源上解決農村衛生“臟亂差”問題。

提升村貌方面，既要美化村莊又要考慮經濟效益，將庭院經濟與現代農牧業、休閑旅游、改善居住環境等緊密結合，充分利用庭院閑置土地，以“五個一”(一座蔬萊大棚、一座養殖暖圈、一個菜窖、一架葡萄、一群家禽)為指導，發展庭院經濟，提升農民庭院經濟收入。不同村莊突出主栽樹種，做到“一村一品”，積極引種櫻桃、無花果、西梅等特色樹種，打造櫻桃村、西梅村等特色村。

4 鄉村振興戰略背景下阿克蘇地區鄉村人居環境整治策略

4.1 持續健全基礎設施、統籌推進衛生事業

4.1.1 基礎設施建設 由于基礎設施歷史欠帳較大，短期內無法全面改善，應以循序漸進的方式、持續健全，集中力量完善“電、路、網”系統，全面解決10 kV供電瓶頸；實現建制村100%硬化路面和村村通車；加大地區農網改造和農村“四好農村路”升級力度，在政策上予以傾斜，強化支持，促進地區農村電網供電服務水平和安全、便捷、高效的“大交通”格局。同時，實現通訊網絡全覆蓋，并著力培養建立農村信息員隊伍。

4.1.2 環境整治 應加快垃圾處理設施建設、有序推進農村生活污水治理、大力推進“廁所革命”。生活垃圾處理方面，堅持“源頭減量、過程控制、末端處理”的原則，提高收運處置體系覆蓋范圍；生活污水處理方面，按照“污水減量化、就地就近處理、生態循環利用”的導向，加強統籌規劃，因地制宜開展農村生活污水治理；廁所革命方面，按照“三防兩有”基本要求，對現有農村戶廁進行達標檢查，對農村公廁進行摸排，以“戶有卡，村有冊，鄉有檔，縣有庫”的標準，分類分項建立農村廁所信息數據庫。同時，堅持旱廁、水沖式廁所并存，在不同空間內綜合治理，確保既不影響當前需要，也最大程度實現環境治理。阿克蘇地區目前在上述方面已取得一定成效，今后需進一步鞏固和提升。

4.2 激活村民內生動力、完善運維管護機制

4.2.1 加強對村民的宣傳組織 堅持“發動群眾、依靠群眾”的理念，地方政府及駐村干部應加強宣傳工作，及時總結、學習、借鑒其他地區鄉村人居環境整治先進經驗，通過輿論引導和責任監督等方式，將廣大村民納入到鄉村人居環境整治工作體系中，激活群眾的參與積極性和創造力。

4.2.2 樹立優秀典型，激活內生動力 整治初期，由于新鮮感和各級政策推動，會形成一種快速推動的局面，然而隨著新鮮感下降，以往不良的行為習慣可能會再次出現，已經開展的工作甚至因此功虧一簣。為此，各級應樹立典型，依托模范鄉、模范村、先進個人等，以會議表彰獎勵、匯報演講等形式，通過鮮活的身邊事例，讓廣大群眾充分認識到環境整治后個人在居住舒適感、庭院經濟收益、個人精神面貌的巨大提升等，激活其內生動力，由被動變主動，并逐漸形成習慣。

4.2.3 明確整治要求、強化責任意識 完善自治區負總責、地縣抓落實的工作機制，強化“五級書記抓鄉村振興”的領導體制，發揮好縣委“一線指揮部”的作用；地方政府各部門不僅要各司其職，還必須做好協同、發揮引領功能，如水利部門、衛生部門、農業農村部門等，應加強相關領導及人員的責任意識教育，并將鄉村人居環境管理水平納入廣大黨員干部綜合能力的考察指標體系。

4.2.4 完善運維管護科學手段 充分發揮市場調節與競爭機制，引入社會資本參與鄉村人居環境整治，在鄉村垃圾、廁所、污水等管理方面引入科學體系，如發展生態農業消化人畜糞便、廚余垃圾等。同時，建立農村公共服務合作機制，培養村民使用服務的付費意識。

4.3 強化規劃銜接機制、拓寬整治資金渠道

4.3.1 規劃銜接 在鄉村人居環境整治規劃階段，引入對應的規劃銜接考評機制，立足阿克蘇地區現狀，系統梳理《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》和《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》的重點任務、主要政策和具體舉措，形成銜接的事項清單，明確銜接的路徑辦法，避免后期落實過程中出現“撞車”問題。

4.3.2 資金投入銜接 重視鄉村資金投入銜接優化，以拓寬人居環境整治資金渠道，建立“政府主導、分級負擔、集體補充、群眾參與”的多元分擔機制。政府應將農村人居環境整治經費納入財政預算，統籌整合農業、林業、水利、畜牧、交通等涉及農村人居環境治理資金，增加農村生活垃圾治理的投入，完善財政獎補機制，力爭建立起“村民適度繳費，村集體補貼，財政補助”的農村人居環境整治經費保障長效機制。同時，通過與地方商業銀行、信貸機構合作，以部分鄉村人居環境內的物質性資源作為抵押，為鄉村人居環境整治提供資金支持。

5 結語

在鄉村振興戰略背景下，阿克蘇地區鄉村人居環境整治已取得階段性成果。2020年作為鄉村人居環境三年整治工作的收官之年，相關工作愈發顯得時間緊，任務重，應堅定以上的整治原則及策略，上下聯動，積極推進，為鄉村人居環境三年人居環境整治工作畫上完美句點，有力促進阿克蘇地區鄉村振興戰略的全面實施。