鄉村振興戰略三大支撐保障要素強化對策

蔣秋謹

(南寧市社會科學院， 廣西 南寧 530022)

長期以來，我國由于受城鄉二元分治和相關制度安排等因素的影響，生產要素價格被扭曲，要素無法自由流動，人才、土地、資金等各種要素只存在由農村單向流入城市，導致城鄉發展極不平衡,城鄉二元結構矛盾日益突出。為實現全面建成小康社會和社會主義現代化國家的偉大目標，2017年10月18日,習近平總書記在黨的十九大報告中提出實施鄉村振興戰略[1]，這是黨的十九大作出的重大決策部署，也是新時代“三農”工作的總抓手。2018年，中共中央、國務院先后頒布了《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》[2]和《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》[3]，為推進鄉村振興戰略實施提供了理論支撐與戰略思路。其中前者重點指出，強化鄉村振興制度性供給，推進體制機制創新，創造良好環境，推動人才、土地、資本等要素雙向流動，激活市場、激活要素、激活主體，為鄉村振興注入新動能[2]。全面實施鄉村振興戰略，必須以強化鄉村振興制度供給和城鄉融合的體制機制創新為支撐，消除阻礙城鄉要素合理流動的體制機制障礙，推動城鄉要素自由流動和平等交換，促進城鄉公共資源均衡配置，建立健全城鄉融合發展體制機制和制度支撐體系，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農、城鄉關系[4]。強化人才(人)、資金(地)、土地(人錢)三大要素的支撐作用，才能保障鄉村振興戰略順利實施。

1 強化人才保障支撐，以人才振興促鄉村振興

“人才興，鄉村興”，人才振興是鄉村振興的基石，要想農村人氣旺、有活力，還得村民回歸、人才回流。必須把鄉村人力資源開發與振興放在首位，打破城鄉之間人才流動障礙，暢通智力、技術、管理下鄉通道，造就更多鄉村人才、經濟能人、實用人才[2]、管理人才，為鄉村振興提供人才支撐、智力支持。

第一，農民是鄉村振興的主力軍、受益者，必須充分尊重農民在鄉村振興中的主體地位，充分調動各類人才參與鄉村振興的積極性，重視鄉村基礎教育、職業教育、就業培訓、培智扶志，利用高校、黨校、電大等教育資源，根據農業發展需要，大力發展鄉村教育，開展有針對性的技能培訓，加大農村實用人才培訓力度，打造一支有文化、懂技術、會經營、帶動力強的農民人才隊伍，充分發揮農民人才優勢，實現創新創業致富的目標。

第二，加大黨政人才支持力度，組建一支了解并熱愛農村工作的“三農”工作隊伍，和一支涉及農村文化、教育、衛生等領域的基層管理、鄉村治理的人才隊伍[5]，為農村地區各領域提供支持。

第三，政府搭建相關平臺，健全相關人才激勵機制，在編制、待遇、職稱等方面出臺優惠政策，鼓勵農村原有人才安心留在農村，吸引離開農村的人才回歸農村，合理引導智力下鄉、技術下鄉，鼓勵、引導城市人才進入農村創業干事，支持工商業企業家、文教衛從業者、公務員、建筑師、律師等，通過各種方式服務鄉村振興，形成政府、市場、社會協同推進的鄉村振興參與機制。重視農村新型經營主體建設，促進傳統小農戶向現代農戶轉型升級。

第四，緊隨城鎮化發展步伐，加強農村各類基礎設施建設，提高農村教育水平，改善農村人居環境，營造良好的經營環境和創業環境，建立農村“留守人員(老人、兒童、婦女)”關愛服務體系[6]，提升農村地區的宜居指數與留守人員生活的幸福指數。

2 強化土地保障支撐，提升土地利用效益促鄉村振興

土地資源是鄉村振興的核心要素。實施鄉村振興戰略，需要激活主體、要素和市場，強化制度性供給[6]，關鍵在于深化農村土地制度改革、完善集體產權制度改革和要素市場配置，讓農民分享農村土地制度改革的紅利。

一是繼續完善農村基本經營制度，推進農民承包地“三權分置”改革，探索試行農民承包權有償退出與土地經營權抵押，使土地經營權正常、合理、有序流轉[4]。通過農村土地經營權流轉，盤活土地資源促進土地集約經營、節約利用，促使集體經濟持續發展壯大，加快要素變資本步伐，按照市場化方向改革三塊地(農村集體建設用地、宅基地、征地)，鼓勵流轉承包地。隨著農村居住人口、居住地、就業形式和收入變化，以及城鄉社會保障制度的健全，農用地的生計保障功能在下降、生產要素功能彰顯，因此，應盡快完善經營權、集體資產所有權、農民承包權的賦權，避免出現土地拋荒浪費，土地零收入，或租金漲幅過大等現象。探索以土地流轉經營權證為抵押，向銀行貸款用于農業生產；讓農戶、農企等主體以土地承包經營權證、流轉經營權證為憑證流轉土地，或用土地資源入股，讓農村土地實現從資源到資產、再到資金的轉變。探索通過農村土地征收、集體經營性建設用地入市，以及農村宅基地抵押貸款。

二是優化城鄉建設用地布局。建立城鄉統一的建設用地市場，完善城鄉建設用地增減掛鉤機制，改進農村耕地占補平衡做法，留足鄉村產業用地空間，避免隨意騰挪農村建設用地指標。

三是盤活農村的閑置資產、資源，如尚未承包到戶的集體耕地、荒地、果園、水塘等資源，通過承包、招投標等方式，釋放農村土地存量，開展休閑農業、城郊農業等項目，出租、經營集體閑置房產，充分利用集體建設用地等發展相應產業。盤活農村閑置房宅基地，探索采用閑置農房抵押申請貸款、出租收取租金，或農民有償放棄宅基地使用權。

四是破解農業產業建設用地難。隨著休閑農業、設施農業、景觀農業以及農村二、三產業發展，農村用地需求不斷增加，為在保障耕地面積的同時，滿足農村產業用地需求，必須厘清建設用地、設施農用地的界限，保障鄉村產業發展用地不受影響。保障社會資本投資農業農村的建設用地需求，在建設用地指標上，對農業產業園區、倉儲物流、數字化農業等產業載體平臺和配套基礎設施建設[7]予以傾斜。

3 強化資金保障支撐，構建多元投入格局

資金是鄉村振興的引擎。解決鄉村振興資金問題，關鍵在于解決財政資金投入保障和投融資渠道問題。要健全投入保障制度，創新投融資機制，加快形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局，確保投入力度不斷增強、總量持續增加[2]。

一是公共財政傾斜于鄉村振興是政府職責所在。只有讓公共財政傾斜于農村，才能撬動更多金融資本和社會資本投向鄉村振興。必須厘清各級政府公共資金的投入責任，整合涉農資金，優先保障基礎性、長效性的農業產業投入，隨產業發展的目標任務，逐年增強投入力度與增大投入總量。創新財政涉農資金使用方式，推行一事一議、以獎代補、先建后補、貸款貼息等[5]。公共財政支持鄉村振興要有持續性，充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。

二是持續強化“三農”支持保護政策，在不斷加大農業補貼力度的同時，進一步完善農業補貼制度。

三是強化鄉村振興金融支持，健全適合農業農村特點的農村金融體系，讓金融機構安心服務于鄉村振興，提供多元化金融服務，創新金融產品，讓更多金融資源向農業農村發展的相關行業和重點領域傾斜，滿足農村產業發展、農民生活生產的金融需求，支持新型農業經營主體發展。探索利用農產品、農業生產設施、廠房等作為抵質押品，大力發展農產品深加工、鄉村旅游業、保健康養、農村電子商務等產業，實現農民就近就業，增加收入。健全金融貸款、相關配套設施建設補助、稅費減免、建設用地等扶持政策，把發展普惠金融的重點放在鄉村地區。

四是拓寬投融資渠道，將更多的土地增值收益向農村傾斜，建立高標準農田建設等新增耕地指標，加大對涉農金融機構的政策支持力度，支持扶貧小額信貸、“兩權”(農村承包土地經營權和農民住房財產權)抵押貸款、林權抵押貸款。

五是支持地方政府發行一般債券，用于支持鄉村振興領域公益性項目[5]，鼓勵地方政府探索發行專項產業債券，用于扶持發展盈利性的農村公益建設項目。政府還應適時出臺相關政策，引領社會資本進入“三農”領域，以充實鄉村振興所需資金。