新形勢下農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制問題研究

郭繼海 薛 剛 李海波 竇曉青 李培武

（1青島市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊(duì)，山東青島 266003；2青島市新型職業(yè)農(nóng)民教育中心，山東青島 266003）

為進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接，結(jié)合工作實(shí)際提出建議、解決問題，現(xiàn)將新形勢下農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法和刑事司法銜接（以下簡稱“行刑銜接”）機(jī)制問題研究如下。

1 行刑銜接的必要性

1.1 行刑銜接是依法治國的重要體現(xiàn)

2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確了行刑銜接的相關(guān)要求，其中“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，健全行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度，堅(jiān)決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接”。黨的十九大報(bào)告中明確提出，要準(zhǔn)確把握全面依法治國的戰(zhàn)略定位，全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)納入習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想的“八個(gè)明確”，把堅(jiān)持全面依法治國納入新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的“十四個(gè)堅(jiān)持”基本方略。行政執(zhí)法和刑事司法作為依法治國工作的2個(gè)重要內(nèi)容，兩者間的有效銜接是依法治國的具體舉措，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

1.2 行刑銜接是依法行政的必需舉措

行政執(zhí)法工作作為農(nóng)業(yè)行政機(jī)關(guān)依法行政的重要方面，如何將涉嫌違法犯罪的行政案件移送司法機(jī)關(guān)追究相應(yīng)的刑事責(zé)任，是實(shí)現(xiàn)依法行政的必需舉措。一旦行刑銜接落實(shí)不到位、銜接不規(guī)范，不光是工作落實(shí)的不到位，更會導(dǎo)致涉嫌失職瀆職、徇私舞弊不移交刑事案件等職務(wù)犯罪的發(fā)生，影響農(nóng)業(yè)行政機(jī)關(guān)依法行政的公信力與執(zhí)行力。

1.3 行刑銜接是營商環(huán)境的合法保障

2019年4月14日《青島日報(bào)》評論員文章指出“打造高質(zhì)量的營商環(huán)境，要以優(yōu)化法治環(huán)境為保障”。對于營商環(huán)境來說，特別是發(fā)展壯大中的民營企業(yè)，不僅僅需要特殊扶持，更需要穩(wěn)定、公平、可預(yù)期的法治環(huán)境，為他們提供穩(wěn)定、公平、可預(yù)期的法治保障，特別嚴(yán)厲打擊行業(yè)發(fā)展中嚴(yán)重?fù)p害行業(yè)秩序的涉嫌違法犯罪行為，這就是行刑銜接有效銜接在優(yōu)化營商環(huán)境方面的合法保障。

2 農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法行刑銜接依據(jù)與現(xiàn)狀

2.1 國家、省、市層面

2.1.1 國家級依據(jù)

1996年10月1日起施行的《中華人民共和國處罰法》第二十二條“違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。”，從法律層面上明確了行政執(zhí)法和刑事司法銜接較為寬泛的工作要求。2001年7月4日國務(wù)院發(fā)布實(shí)施的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，明確了行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)行刑銜接的相對具體的工作要求。

2.1.2 省級依據(jù)

山東省作為食用農(nóng)產(chǎn)品種植、養(yǎng)殖較發(fā)達(dá)的省份之一，農(nóng)業(yè)方面行刑銜接規(guī)范性文件也陸續(xù)發(fā)布，2014年7月，山東省公安廳、畜牧獸醫(yī)局聯(lián)合制定了《關(guān)于加強(qiáng)畜牧業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》。2016年1月，山東省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了省食安辦、省公安廳等8部門《關(guān)于建立食品安全“三安聯(lián)動”監(jiān)管工作機(jī)制的意見》。

2.1.3 市級依據(jù)

青島市農(nóng)業(yè)部門貫徹執(zhí)行上級的文件精神，未與公安部門聯(lián)合下發(fā)行刑銜接的相關(guān)文件。

2.2 青島市農(nóng)業(yè)行刑銜接案件情況

青島市2017年、2018年、2019年農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法案件數(shù)分別為840起、958起、928起，而行刑銜接被追究刑事責(zé)任的案件數(shù)則分別為2起、9起、5起，占比約為0.2%、0.9%、0.5%。其中，2019年查處的制售假農(nóng)藥“黑窩點(diǎn)”案，當(dāng)場抓獲造假犯罪嫌疑人7人，入選全國整治食品安全問題聯(lián)合行動十大典型案例，是全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)唯一入選案例。雖然行刑銜接案件數(shù)量趨勢向上，但所占百分比較低。

3 存在的主要問題

針對青島市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法行刑銜接的實(shí)際情況，對全市9個(gè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、9個(gè)農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)研，普遍表示存在執(zhí)行規(guī)定不健全、執(zhí)法人員行刑銜接素質(zhì)不高、行刑銜接反饋不力、專業(yè)性執(zhí)法培訓(xùn)少等問題，具體情況列舉如下。

3.1 法律層面

行刑銜接現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行效力低。除《行政處罰法》作為法律簡單地描述了行刑銜接的要求外，行刑銜接現(xiàn)行規(guī)定最高層面的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》 （中華人民共和國國務(wù)院令第310號），雖明確了行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)行刑銜接的要求，但未對移送涉嫌犯罪案件材料的具體要求進(jìn)行明確，存在著移送標(biāo)準(zhǔn)不明確、檢驗(yàn)報(bào)告權(quán)威出具單位不清晰等各種問題，導(dǎo)致在實(shí)際執(zhí)行過程中，行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)都無法更準(zhǔn)確把握行刑銜接材料要求。

3.2 執(zhí)行層面

3.2.1 行刑銜接技術(shù)問題

《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》 （國務(wù)院令第310號）第六條第四項(xiàng)規(guī)定了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件應(yīng)當(dāng)附“有關(guān)檢驗(yàn)報(bào)告或者鑒定結(jié)論”，但是并未明確出具上述檢驗(yàn)報(bào)告或者鑒定結(jié)論的權(quán)威機(jī)構(gòu)，往往行政執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為案件涉嫌犯罪，但是不具備出具權(quán)威信息的資格，無具體實(shí)施的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，無法出具合法的檢驗(yàn)報(bào)告或者鑒定結(jié)論，影響犯罪案件的偵破和定罪，最終可能導(dǎo)致犯罪嫌疑人逃脫刑事責(zé)任。

3.2.2 行刑銜接協(xié)作問題

青島市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊(duì)積極開展行刑銜接工作，與青島市公安局食品藥品與環(huán)境犯罪偵查支隊(duì)定期召開案件商討會，但是技術(shù)、協(xié)作等問題未從法律法規(guī)和制度等根本上予以解決，行刑銜接工作還是處于一個(gè)初級的階段。

一是移送協(xié)作不順暢。行刑銜接進(jìn)入移交程序后，公安機(jī)關(guān)對移交的行政案件進(jìn)行初步審查，但是往往因?yàn)楸匾C據(jù)不確鑿、鑒定報(bào)告不具有權(quán)威性，特別是非法經(jīng)營罪等對經(jīng)營數(shù)額要求較為嚴(yán)格的案件，公安機(jī)關(guān)往往在調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)移送的案件低于或左右于刑事案件的標(biāo)準(zhǔn)，一旦接受會花費(fèi)人力、物力、財(cái)力等大量投入，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)或者辦案人員產(chǎn)生畏難情緒，不愿意接手此類案件。

二是調(diào)查協(xié)作不同步。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪案件時(shí)，往往因?yàn)樾姓鄬θ说姆磦刹炷芰蛘吆鷶囆U纏，導(dǎo)致調(diào)查過程停滯不前。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對證據(jù)的調(diào)查手段較為單一，不如公安機(jī)關(guān)調(diào)查手段的多樣化且執(zhí)法威嚴(yán)，如果沒有及時(shí)得到公安機(jī)關(guān)的協(xié)助，涉嫌犯罪的相關(guān)證據(jù)無法及時(shí)查清。

三是移交案件反饋不力。部分區(qū)市農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)反映，按照程序移交給公安機(jī)關(guān)的案件，就沒有下文了，是否追究了刑事責(zé)任或者未達(dá)到刑罰標(biāo)準(zhǔn)，無法查證。鑒于刑事案件查辦的保密等特征，行政機(jī)關(guān)也不便于直接詢問。

3.3 人員層面

3.3.1 執(zhí)法人員能力問題

執(zhí)法人員在日常的執(zhí)法辦案過程中，需要行刑銜接的執(zhí)法案件少，執(zhí)法人員本身掌握的行政執(zhí)法中涉嫌犯罪的情形和刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)不是很全。特別是在當(dāng)前農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法改革的時(shí)期，綜合行政執(zhí)法部門和農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)都面臨著整合，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法過程中需要的農(nóng)藥、獸藥、肥料、種子、飼料等各方面的專業(yè)知識太廣泛，人員素質(zhì)參差不齊[1]，新整合的執(zhí)法隊(duì)伍僅查辦常規(guī)性執(zhí)法案件，重大和涉刑案件基本不大涉及。

3.3.2 執(zhí)法人員心態(tài)問題

農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員面對的行政對象大多數(shù)都是種植戶、養(yǎng)殖戶。與區(qū)市部分執(zhí)法人員溝通交流，表示一是涉嫌犯罪案件不好查辦，費(fèi)時(shí)費(fèi)力；二是公安移交協(xié)作不順暢，違法事實(shí)不好認(rèn)定；三是部分違法相對人違法收入較少，執(zhí)法人員有不忍心的想法。

3.4 考核層面

山東省各市區(qū)未實(shí)際設(shè)立行刑銜接方面的監(jiān)督考核機(jī)制，行刑銜接開展程度、移交案件查辦等情況沒有監(jiān)督考核制度，內(nèi)部未形成監(jiān)督合力[2]，行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)缺乏有效制約，該移不移、該接不接、該判不判、如何查辦等過程行為難以得到有效監(jiān)督。

4 有關(guān)思考

4.1 建議制定地方性法規(guī)，完善行刑銜接機(jī)制內(nèi)容

4.1.1 制定行刑銜接地方性法規(guī)

隨著依法治國的推進(jìn)，嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法的要求也越來越嚴(yán)格，前期《問政山東》曝光了山東省部分地市執(zhí)法人員執(zhí)法不嚴(yán)、失職瀆職的行為，舉一反三，為了更好地做好青島市行政執(zhí)法行刑銜接的相關(guān)工作，切實(shí)落實(shí)“依法治國、依法行政、營商環(huán)境”的具體要求，建議人大結(jié)合實(shí)際出臺青島市《行政執(zhí)法與刑事司法銜接規(guī)定》，明確行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的工作責(zé)任及聯(lián)席會議、移交期限、移交材料、查辦時(shí)限、案件反饋等具體規(guī)定，讓三個(gè)部門形成一個(gè)執(zhí)法合力，共同來促進(jìn)青島市行政執(zhí)法行刑銜接的實(shí)際推進(jìn)。

4.1.2 明確公安機(jī)關(guān)提前介入機(jī)制

無論是行政執(zhí)法案件還是刑事犯罪案件，最主要的一點(diǎn)就是證據(jù)的收集和認(rèn)定，特別是涉嫌犯罪案件，證據(jù)需要更為確鑿。因此，建議明確提前介入機(jī)制，明確公安機(jī)關(guān)提前介入機(jī)制。行政機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪線索時(shí)，第一時(shí)間與公安機(jī)關(guān)商討研究案情，明確調(diào)查方法，雙方現(xiàn)場協(xié)同調(diào)查，無論是證據(jù)搜集、案件認(rèn)定，還是犯罪人員抓捕等環(huán)節(jié)，都會有效提速。

4.1.3 明確檢驗(yàn)報(bào)告或者鑒定結(jié)論的權(quán)威出具部門

前文已經(jīng)說明了證據(jù)的重要性，行政部門、公安機(jī)關(guān)可以查找物證、人證等，但是對涉案物品的檢驗(yàn)和鑒定就需要專業(yè)人員的參與。以病死動物產(chǎn)品為例，動物在死亡后，其動物產(chǎn)品的檢驗(yàn)和鑒定是缺少相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的，法律沒有明確鑒定依據(jù)，無法出具報(bào)告可能就導(dǎo)致案件無法繼續(xù)查辦。因此，建議在地方性法規(guī)上明確，法律未明確檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的，可組織專家在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)予以參考鑒定，由專家組論證后出具鑒定意見，填補(bǔ)這一空白。

4.2 建立行刑銜接科學(xué)考核機(jī)制

建議將行刑銜接列入依法行政工作考核機(jī)制，明確考核標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則，以行刑銜接存在的問題為導(dǎo)向，設(shè)置可操作性強(qiáng)的考核項(xiàng)目，對行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在行刑銜接中明確具體的責(zé)任。通過考核，實(shí)現(xiàn)行刑銜接“三家共管”“互相監(jiān)督”的目的，齊心協(xié)力做好相關(guān)工作。

4.3 加強(qiáng)聯(lián)合專業(yè)培訓(xùn)

行政執(zhí)法人員行刑銜接能力問題是影響行刑銜接工作的一個(gè)因素，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域違法行為的了解范圍同樣影響著行刑銜接的工作，只有公安機(jī)關(guān)對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域涉嫌犯罪的主要專業(yè)知識知曉，才能從心理上更愿意去查辦農(nóng)藥類案件。同樣，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員也要知曉公安機(jī)關(guān)查辦刑事案件的要點(diǎn)，在證據(jù)搜集、詢問筆錄等方面直接為刑事案件提供較為有效的證據(jù)基礎(chǔ)。因此，建議加強(qiáng)聯(lián)合專業(yè)培訓(xùn)[1]，盡量做到普及化、常態(tài)化、專業(yè)化，講解公安機(jī)關(guān)偵辦犯罪案件的法律適用、證據(jù)規(guī)格、立案追訴標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，同時(shí)涉及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)知識、行政執(zhí)法的權(quán)利及限制等，讓行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)能夠做到“知己知彼”，才能協(xié)作共贏。