動物衛生監督流通環節違法行為法律適用問題分析

（遼寧省農業發展服務中心，遼寧沈陽 111000）

近年來，隨著國民經濟的快速發展，我國運輸行業突飛猛進，動物及動物產品的調運規模和數量也隨之逐年增大。我國地域廣闊，受南北畜牧業發展布局、供需矛盾和價格差異，特別是2018年發生非洲豬瘟疫情等因素的影響，“北肉南調”大幅上升，動物及動物產品運輸環節違法案件明顯增加。為應對非洲豬瘟疫情，國家和各省都制定了動物及動物產品流通調運的新規，以及《動物檢疫管理辦法》 《農業行政處罰程序規定》等法律法規的修訂，都需要執法人員熟知相關法律法規，準確把握法律法規、法條的適用[1-2]。本文分析了實際辦理動物及動物產品違法調運案件中法律法規適用的難點疑點，旨在提高一線執法人員的辦案水平，嚴厲打擊違法調運行為，防止動物疫病傳播，維護社會公共安全。

1 明確動物衛生監督執法的主體資格

遼寧省部分市（縣）的農業綜合執法改革仍然沒有收尾，原動物衛生監督所劃歸農業發展服務中心，而農業發展服務中心為事業單位，沒有行政執法權，但動物衛生監督執法辦案工作片刻不可停歇，值得注意的是動物衛生監督執法辦案必須以縣級以上農業主管部門為主體，使用縣級以上農業主管部門的印章。

2 流通環節行政處罰案件中違法行為人的認定

在流通環節行政處罰案件查處實踐中，違法行為人的認定往往迷惑，經常出現貨主、承運人和駕駛員三者無法清晰認定的情況。在查處運輸環節違法案件時，執法人員現場面對的多是運輸車輛駕駛員，但決不可為了盡快結案，簡單地把駕駛人員認定為貨主或承運人，必須認真調查清楚，分清貨主、承運人和駕駛員，否則容易發生違法主體認定錯誤，導致法律適用和處罰結果完全翻盤。

2.1 貨主

貨主是指動物或動物產品的所有權人。根據《物權法》第23條規定，動產物權的設立和轉讓，自從交付時發生效力。因此，運輸中的動物或動物產品一般情況下貨主應該是出賣方，因為動產尚未交付至買方。即使是買方自行運輸，若出現依法應當檢疫而未經檢疫的違法行為，產地的賣方因未依法履行檢疫義務，依然是違法行為人。執法實踐中，通常以檢疫證明上“貨主”欄填寫內容來認定貨主，但檢疫證明，則需經過調查詢問等收集證據來認定貨主，若駕駛人員主動承認是貨主且無其他相反證據，應該認定駕駛員為貨主。

2.2 貨主以外的承運人

承運人是指動物、動物產品運輸服務的提供者，可能是單位也可能是個人。運輸動物或動物產品時，可能是貨主自行運輸也可能是委托承運人運輸，但只有后者才會出現《動物防疫法》第78條的“貨主以外的承運人”。承運人應根據運輸服務法律關系來確定，通常以動物檢疫證明上載明的承運人、運載工具行駛證上法定車主來認定。

2.3 駕駛員

駕駛員是受雇于承運人（個人或運輸公司等）承擔車輛駕駛的人員，可能是承運人所屬的職工也可能是另行雇傭的個人，或掛靠在承運人單位的人。但承運人一定是通過司機來具體承擔運輸的，無論駕駛員是運輸公司職工還是其他情形，其行為的法律責任應歸屬于承運人。執法實踐中也有駕駛員、承運人或者駕駛員、承運人和貨主為同一人的情形。值得注意的是：與貨主發生運輸服務關系的是承運人，在承運動物或動物產品前必須遵守《動物防疫法》有關規定的是承運人，而不是駕駛員的法定義務。另外，根據《民法總則》 《最高人民法院關于適用〈民事訴訟法〉若干問題的意見》和法學理論，企業中的職工因職務行為造成違法的，企業法人應承擔相應的法律責任。如果認定駕駛員為當事人，等于把承運人的責任轉嫁給了駕駛員個人。當然，承運人應該告知其駕駛員，在運輸動物或動物產品前，應該依法索要相關證明，遵守相關規定。若是由于駕駛員工作失誤造成承運人受罰，承運人可依合同關系追究駕駛員的責任。

3 流通環節行政處罰案件中違法行為的法律適用

流通環節執法實踐中，常常發現當事人不能提供有效檢疫證明、檢疫標志的情形。不可隨意定性為依法應當檢疫而未經檢疫或者未附檢疫證明簡單地處罰了之，應認真調查，收集證據，必須對違法行為準確定性，否則會出現法律適用錯誤，導致涉案動物及動物產品的后續依法處理錯誤。

3.1 依法應當檢疫而未經檢疫與未附檢疫證明違法的區別

3.1.1 違法性質不同

前者違反了需經檢疫許可才能從事相關活動的檢疫管理秩序，前提是根本沒有經過檢疫；后者是違反了憑證經營的檢疫管理秩序，前提是經過了檢疫但因故未附檢疫證明。

3.1.2 危害后果不同

依法應當檢疫而未經檢疫的動物和動物產品的染疫狀態不確定，疫病傳播的風險較大；未附檢疫證明的動物及動物產品，可能依法經過了檢疫，疫病傳播的風險相對較小。

3.2 依法應當檢疫而未經檢疫與未附檢疫證明違法行為法律法條適用

依法應當檢疫而未經檢疫的違法行為適用《中華人民共和國動物防疫法》第25條第3項，處罰根據補檢結果，適用第76條或者第78條。

依法應當檢疫而未經檢疫的補檢及處理處罰，依據《動物檢疫管理辦法》第40、41、42和43條的規定實施。

動物的骨、角、生皮、原毛、絨等產品，符合《動物檢疫管理辦法》第41條補檢條件的，由動物衛生監督機構出具《動物檢疫合格證明》，并依照《動物防疫法》第78條的規定進行處罰；不符合的，予以沒收銷毀。同時，依照《動物防疫法》第76條處理處罰。另據農業農村部161號公告，動物的骨、角、生皮、原毛、絨等產品的補檢已不再要求貨主提供輸出地動物衛生監督機構出具的來自非封鎖區的證明，只需當事人提交書面承諾即可。

動物的精液、胚胎、種蛋等，以及肉、臟器、脂、頭、蹄、血液、筋等，符合《動物檢疫管理辦法》第42條、43條相應補檢條件的，由動物衛生監督機構出具《動物檢疫合格證明》；依照《動物防疫法》第78條處理處罰。不符合的，予以沒收銷毀。同時，依照《動物防疫法》第76條處理處罰。

未附檢疫證明的違法行為適用《動物防疫法》第43條，依照第78條處理處罰。

4 準確把握應罰盡罰與一事不再罰原則

流通環節執法實踐中，經常發現1起案件中存在多個動物衛生違法行為，是否對其中1個或幾個或所有每個違法行為都實施行政處罰，要根據具體調查證據，即要依法“應罰盡罰”又不可違背“一事不再罰”原則，否則都有承擔責任風險。

4.1 一事不再罰原則

《行政處罰法》第24條規定了“對當事人同一個違法行為，不得給予2次以上罰款的行政處罰”，即“一事不再罰原則”。但對于何謂“同一個違法行為”，即什么是“一事”卻沒有詳細明確的闡述。理論上，同一個違法行為應當具備獨立性、完整性和客觀性。所謂獨立性是指違法事實不依賴于其他事實而單獨存在；完整性是指違法事實的邏輯要件齊備，符合人們的認知習慣；客觀性是指違法事實不以人們的主觀意志為轉移。若1個違法行為人實施了多個違法行為，但違法行為之間存在吸收或法條競合關系時，應認定為一個違法行為。如：未經輸出地檢疫，又未經無規定動物疫病區檢疫而輸入動物及動物產品的，無論補檢是否合格，均應認定為一個違法行為，屬“未經檢疫，向無規定動物疫病區輸入動物及動物產品”，依照《動物防疫法》第77條規定從重處罰，不能以應當檢疫而未經檢疫再次罰款。

4.2 應罰盡罰原則

4.2.1 “多對一”

辦案實踐中，執法人員應準確認定違法行為人的個數和違法行為的條數。若多個違法行為人共同實施了某一個動物衛生違法行為，則應對所有違法行為人追究法律責任，不能“漏人”。

4.2.2 “多對多”

若多個違法行為人分別實施了不同的違法行為，則對每一違法行為人均要追究法律責任，不能“漏人”或“漏事”。如：同一案件貨主依法應當檢疫而未檢疫，承運人未附檢疫證明運輸的違法行為，則對貨主和承運人不同的違法行為給予行政處罰。

4.2.3 “一對多”

若1個違法行為人實施了多個動物衛生違法行為，多個違法行為之間相互獨立，分別違反不同的法律規范，應在不違背“一事不再罰原則”前提下，對每個違法行為均應實施處罰，而不能為了防止當事人逃離，盡快結案，而處罰其中某個違法行為了事。如：未經審批跨省調運種用、乳用動物，依法應當檢疫而未經檢疫和未經指定通道運輸動物違法行為并存時，應對每個違法行為進行處罰，以維護不同的法律秩序。