大數(shù)據(jù)背景下英國公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)的路徑與啟示

張紅春 王勝梅

摘 要：

當(dāng)前，世界各國紛紛發(fā)展大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，利用大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)軌，具備駕馭數(shù)據(jù)的素養(yǎng)與技能成為大數(shù)據(jù)背景下公務(wù)員能力現(xiàn)代化的必然要求。英國是較早實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的國家之一，并且提出了世界上首個數(shù)據(jù)能力國家戰(zhàn)略，重點推進(jìn)公務(wù)員群體的數(shù)據(jù)能力建設(shè)。為了揭示英國推進(jìn)公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)的路徑與模式，基于制度理論構(gòu)建了一個戰(zhàn)略（Strategy）—結(jié)構(gòu)（Structure）—標(biāo)準(zhǔn)（Standard）的 “3S”制度分析框架，應(yīng)用制度文本分析方法，解釋英國公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)的戰(zhàn)略選擇、結(jié)構(gòu)設(shè)計和標(biāo)準(zhǔn)化路徑。研究發(fā)現(xiàn)：英國公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)的戰(zhàn)略選擇以造福公眾、建設(shè)世界一流公務(wù)員隊伍服務(wù)于國家競爭力提升為最終使命，結(jié)構(gòu)層面全面調(diào)動政府內(nèi)部主體和政府外部主體共同承擔(dān)公務(wù)員數(shù)據(jù)能力培育責(zé)任，并通過構(gòu)建強制性和精細(xì)化的公務(wù)員數(shù)據(jù)能力素養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和技能標(biāo)準(zhǔn)增強其制度執(zhí)行力。最后，提出了我國培育公務(wù)員數(shù)據(jù)能力的參考性啟示。

關(guān)鍵詞：

數(shù)據(jù)能力;大數(shù)據(jù);制度文本分析;公務(wù)員能力; 英國

中圖分類號：D630

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-5099（2020）06-0030-14

On How to Develop British Civil Servants Data Capacity in the Context of

Big Data and Its Enlightenment： a Textual Analysis of the System

ZHANG Hongchun， WANG Shengmei

（School of Public Administration， Guizhou University， Guiyang， Guizhou， China， 550025）

Abstract：

Countries all over the world have been developing big data strategies nowadays. They modernize the governance by the government with big data， so the quality of applying data has become an inevitable requirement for the modernizing civil servants capabilities in the context of big data. The United Kingdom is one of the countries that implemented the big data strategy earlier， and proposed the worlds first national strategy for data capabilities， focusing on the promotion of data capabilities for civil servants. To reveal the process and model of the UKs promotion for developing civil servants data capacity， a “3S” （strategy-structure-standard） system analysis framework was constructed based on system theory， together with the system text analysis method， and the strategic choice， structural design and standardization path of British civil servants data capacity building were illustrated. The study found that the strategic choice for the data capacity building was to build a world￣class civil

servant? team to benefit the public and was served to improve national competitiveness. At the structural level， it actively and comprehensively mobilized the internal and external entities of the government to jointly assume the responsibility of cultivating civil servants data capacity， and built compulsory and refined standards for the quality and skills concerned so as to enhance the implementation of its system. Finally， this paper proposed reference and enlightenment for cultivating the data capacity of Chinas civil servants.

Key words：

data capability; big data; textual analysis of system; civil servants capacity; UK

當(dāng)前，信息技術(shù)革命日新月異，引致社會各個領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)資源爆發(fā)式增長，為政府治理創(chuàng)新帶來新的機遇和挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)可以分別作為一種資源、技術(shù)、思維驅(qū)動政府治理向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型[1]。在資源層面，傳統(tǒng)和新型信息技術(shù)在政府治理場景中的廣泛應(yīng)用促使政府?dāng)?shù)據(jù)規(guī)模呈幾何級數(shù)增長，大數(shù)據(jù)資源日漸形成;在技術(shù)層面，圍繞大數(shù)據(jù)資源的生產(chǎn)、傳輸、處理、挖掘涌現(xiàn)了大量信息化、智能化和可視化技術(shù)，并被廣泛應(yīng)用在互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)、智慧城市、數(shù)字政府的治理實踐當(dāng)中;在思維層面，大數(shù)據(jù)促使人們對政府治理的認(rèn)知出現(xiàn)了用全樣本替代小樣本的認(rèn)知事實基礎(chǔ)轉(zhuǎn)型，用相關(guān)性超越因果性的認(rèn)知路徑變革，用復(fù)雜性、動態(tài)性、精準(zhǔn)性、智慧性替代簡單性、確定性、模糊性、機械性的認(rèn)識目的變革。大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府治理日益朝著數(shù)字政府、循數(shù)治理、數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治國的現(xiàn)代化方向轉(zhuǎn)軌。大數(shù)據(jù)深度嵌入政府治理后既重構(gòu)了政府的組織方式與運作流程，也本質(zhì)上再造了作為政府執(zhí)政主體的公務(wù)員面臨的工作環(huán)境、工作任務(wù)、工作方式及其配套的能力需求。

在大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府治理變革的背景下，具備數(shù)據(jù)能力已然成為大數(shù)據(jù)時代公務(wù)員的基本能力需要。在大數(shù)據(jù)技術(shù)不斷被應(yīng)用于國家治理領(lǐng)域的同時，技術(shù)的使用主體——公共部門管理者本身的數(shù)據(jù)能力就變得更加重要了[2]。這是因為，公務(wù)員是政府組織的微觀構(gòu)成，其掌握行政權(quán)力并承擔(dān)具體的行政責(zé)任與任務(wù)，公務(wù)員由此成為與政府?dāng)?shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)技術(shù)交互的主體。其駕馭數(shù)據(jù)的能力高低直接決定了政府利用大數(shù)據(jù)提升治理效能的可能性。大數(shù)據(jù)的首要本質(zhì)仍是一種數(shù)據(jù)資源，數(shù)據(jù)能力是公務(wù)員勝任大數(shù)據(jù)的核心能力因子。正因如此，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)據(jù)觀念與數(shù)據(jù)能力被視為是制約大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略實施的關(guān)鍵因素[3]。大數(shù)據(jù)背景下政府治理所仰賴的數(shù)據(jù)資源規(guī)模、數(shù)據(jù)范圍、數(shù)據(jù)類型、數(shù)據(jù)形式都發(fā)生了革命性的變化，對數(shù)據(jù)使用主體的思維、認(rèn)知、技能的需求不斷迭代升級，公務(wù)員傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)觀念與數(shù)據(jù)技能面臨新的數(shù)據(jù)能力赤字。公務(wù)員數(shù)據(jù)能力是大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府治理轉(zhuǎn)型背景下的公務(wù)員能力新問題。

公務(wù)員數(shù)據(jù)能力是公務(wù)員能力體系中的新要素。能力是在特定的組織中，同卓越績效具有內(nèi)在聯(lián)系的個體特征和品質(zhì)，這些特征和品質(zhì)包括個人所具有的知識、技能、價值觀、認(rèn)知和行為技能等[4]。概言之，能力是主體完成任務(wù)、實現(xiàn)目標(biāo)的可能性，它直接決定績效。任務(wù)和目標(biāo)的多樣性決定了能力是情景性的概念，而數(shù)據(jù)能力正是在大數(shù)據(jù)背景和數(shù)據(jù)應(yīng)用場景下提出的一種公務(wù)員能力新概念。基于能力的內(nèi)涵，本文認(rèn)為數(shù)據(jù)能力是有效利用數(shù)據(jù)所需的綜合素質(zhì)，而公務(wù)員數(shù)據(jù)能力是公務(wù)員在行政活動中有效獲取、處理和應(yīng)用數(shù)據(jù)所需要的素養(yǎng)與技能。

如何系統(tǒng)培育公務(wù)員數(shù)據(jù)能力是大數(shù)據(jù)背景下我國公務(wù)員能力現(xiàn)代化必須考慮的前瞻性問題。2015 年，國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，我國正式實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，提出利用大數(shù)據(jù)提升政府治理能力。培育我國公務(wù)員數(shù)據(jù)能力是與西方國家開展大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略競爭、政府治理大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略競爭的必然選擇。然而，理論層面和實踐層面對公務(wù)員數(shù)據(jù)能力的探討尚不多見。從國際視野來看，英國是較早實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的西方國家之一，其頒布了一攬子政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，并最早頒布國家數(shù)據(jù)能力戰(zhàn)略，系統(tǒng)推進(jìn)公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)。2012年，英國頒布《數(shù)字政府戰(zhàn)略》，指出政府必須成為數(shù)字組織，在整個公務(wù)員體系中發(fā)展數(shù)據(jù)能力。2013年，英國頒布《數(shù)據(jù)能力戰(zhàn)略：抓住數(shù)據(jù)機會》，對政府公務(wù)員、企業(yè)員工、公民等全體社會成員數(shù)據(jù)能力建設(shè)路徑進(jìn)行頂層規(guī)劃，此后又陸續(xù)頒布多個配套性的戰(zhàn)略與政策文件。英國作為公務(wù)員數(shù)據(jù)能力戰(zhàn)略的先行國家，其是如何系統(tǒng)推進(jìn)公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)的，為我國公務(wù)員數(shù)據(jù)能力培育提供了何種參考，這是一個值得探究的比較研究議題。

立足上述研究背景與研究旨趣，文章利用制度理論首先構(gòu)建了一個整體性的制度分析框架，再利用制度文本分析方法從戰(zhàn)略、結(jié)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)三個層面系統(tǒng)描述英國公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)的整體行動模式，最后得出我國公務(wù)員數(shù)據(jù)能力培育與國別競爭的策略選擇。

一、分析框架與方法

（一）戰(zhàn)略—結(jié)構(gòu)—標(biāo)準(zhǔn)的制度分析框架構(gòu)建

制度是一種重要的社會現(xiàn)象。道格拉斯·諾斯認(rèn)為，制度是人為設(shè)計的、形塑人們互動關(guān)系的約束和規(guī)則[5]。規(guī)則是社會運行的準(zhǔn)繩，制度一旦確立就成為約束、調(diào)整和維持個體與集體行為的準(zhǔn)則，并且規(guī)范和限制行為選擇。制度分析以制度為切入點，關(guān)注制度對個體、組織以及群體的行為塑造與影響，是社會科學(xué)研究的重要工具。公務(wù)員數(shù)據(jù)能力培育作為一個新生議題，其需要創(chuàng)造性的制度設(shè)計與集體行動加以推動，制度分析為揭示英國公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)的行動模式提供了一個契合的分析視角。

是什么樣的具體制度在規(guī)約組織與個體行為是制度分析必須解決的制度形式問題。在制度形態(tài)上，復(fù)雜性、多樣性以及層次性是制度的一個本質(zhì)特征[6]。因而，構(gòu)建制度體系成為制度分析的關(guān)鍵變量[7]。關(guān)于制度體系的規(guī)則層次，不同學(xué)者的觀點因研究主題而有所差異，代表性的分類有：奧斯特羅姆將規(guī)則自上而下分為憲法選擇層、集體選擇層和操作選擇層[8]。楊立華將制度分為理念規(guī)劃層、基本制度層和操作實施層[9]。雖然這些制度層次存在差異，但是背后卻有著共同的自上而下、由宏觀至微觀的制度等級邏輯。循著制度嵌套與延展邏輯，整合制度理論和組織管理理論，構(gòu)建戰(zhàn)略（Strategy）、結(jié)構(gòu)（Structure）、標(biāo)準(zhǔn)（Standard）的“3S”制度體系來分析英國培育公務(wù)員數(shù)據(jù)能力制度設(shè)計與行動路徑。

1.制度與戰(zhàn)略

戰(zhàn)略的本質(zhì)是主體關(guān)于未來全局性、指導(dǎo)性的目標(biāo)與行動方向規(guī)劃。戰(zhàn)略預(yù)示著系統(tǒng)向前發(fā)展的張力與空間，它對組織及其成員的行為有著面向未來的牽引力與約束力。因而，戰(zhàn)略被視為一個集體行動的基本方式，是一種重要的制度形式。在制度體系中，戰(zhàn)略是元規(guī)則或元準(zhǔn)則，它是具有穩(wěn)定性、持久性和統(tǒng)領(lǐng)性的頂層設(shè)計。

戰(zhàn)略選擇的本質(zhì)是做出適應(yīng)外在環(huán)境與內(nèi)生條件的目標(biāo)設(shè)定。由此，戰(zhàn)略選擇可以從制度環(huán)境和制度目標(biāo)兩個子維度分析。制度環(huán)境是指直接影響對象目標(biāo)與行為選擇的內(nèi)外部條件。制度環(huán)境的屬性從根本上決定了戰(zhàn)略目標(biāo)以及行為的選擇，感知和適應(yīng)環(huán)境是戰(zhàn)略設(shè)計的基本邏輯。在戰(zhàn)略管理理論中，SWOT戰(zhàn)略環(huán)境分析框架從主體的外在機遇與威脅以及內(nèi)在的優(yōu)勢和劣勢全方位掃描內(nèi)外部環(huán)境，為分析英國公務(wù)員數(shù)據(jù)能力戰(zhàn)略設(shè)計的內(nèi)外環(huán)境提供了操作性分析指標(biāo)。戰(zhàn)略目標(biāo)是戰(zhàn)略設(shè)計的核心任務(wù)，根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)的效力與穩(wěn)定性程度，又可以分為使命、愿景和目標(biāo)三個分析亞層。使命是對主體終極任務(wù)的高度抽象概括，回答了主體的存在理由與根本目的。愿景是對可預(yù)期未來的一種期望、描述與設(shè)想，是對未來發(fā)展方向上要達(dá)到理想狀態(tài)的承諾。使命和愿景的區(qū)別在于，使命陳述的是需要做什么，而愿景陳述的則是可以做成什么樣[10]。目標(biāo)是對使命和愿景的操作化，它通過具體的任務(wù)與指標(biāo)來反應(yīng)主體在近期要實現(xiàn)的目的。使命、愿景和具體目標(biāo)三者從終期、中長期、近期視角規(guī)定了主體行動方向，可以據(jù)此分析英國公務(wù)員數(shù)據(jù)能力戰(zhàn)略的目標(biāo)設(shè)計。

2. 制度與結(jié)構(gòu)

制度目標(biāo)的執(zhí)行需要責(zé)任明確、相互協(xié)調(diào)完備的組織系統(tǒng)，執(zhí)行制度目標(biāo)的組織系統(tǒng)可稱之為結(jié)構(gòu)。所謂 “結(jié)構(gòu)”，是指作為一個系統(tǒng)或整體而存在的諸事物組成要素及其穩(wěn)定的相互關(guān)系[11]。作為服務(wù)于制度目標(biāo)與戰(zhàn)略的工具，制度中的結(jié)構(gòu)是一個形式化的系統(tǒng)，說明各項工作如何分配、誰向誰負(fù)責(zé)及主體間的協(xié)調(diào)機制。結(jié)構(gòu)確立主體的角色，設(shè)定了主體之間明確、穩(wěn)定的社會關(guān)系與交互規(guī)則，對于進(jìn)入結(jié)構(gòu)的任何主體的行為具有濡化作用，結(jié)構(gòu)也因此是制度的重要表現(xiàn)形式，可以用來解釋英國分解和配置公務(wù)員數(shù)據(jù)能力培育的責(zé)任配置機制。

結(jié)構(gòu)分析需要解決兩方面問題： 一是要素的劃分問題，二是要素間的關(guān)系或聯(lián)結(jié)方式問題。公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)是一項系統(tǒng)性工程，涉及到政府內(nèi)外部的多元利益主體。以政府內(nèi)部和外部為結(jié)構(gòu)邊界，可從兩個結(jié)構(gòu)方面來分析其治理結(jié)構(gòu)：一是公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)的政府責(zé)任與內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。科層組織體系是公務(wù)員的職業(yè)場域，也為公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)的責(zé)任分解提供了結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，按照整體政府、政府部門、跨部門關(guān)系、公務(wù)員崗位的自上而下、縱橫結(jié)合的科層結(jié)構(gòu)對公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)的政府內(nèi)部治理責(zé)任配置進(jìn)行分析。二是公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)的外部治理結(jié)構(gòu)，主要分析政府如何與外部的立法機關(guān)、企業(yè)、非營利組織圍繞數(shù)據(jù)能力建設(shè)進(jìn)行合作以形成一個協(xié)同性的治理結(jié)構(gòu)。

3. 制度與標(biāo)準(zhǔn)

標(biāo)準(zhǔn)的思想最早可追溯到泰勒的科學(xué)管理理論，現(xiàn)如今標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)化管理已廣泛應(yīng)用在公共部門和私人部門的管理中。根據(jù)我國標(biāo)準(zhǔn)化委員會的定義，標(biāo)準(zhǔn)是為在一定的范圍內(nèi)獲得最佳秩序，經(jīng)協(xié)商一致制定并由公認(rèn)機構(gòu)批準(zhǔn)，共同使用和重復(fù)的一種規(guī)范性文件。由此而論，標(biāo)準(zhǔn)也是一種正式規(guī)則，是社會有意識地達(dá)到簡化行為的一種規(guī)則[12]。不同于戰(zhàn)略和結(jié)構(gòu)對組織及其成員行為的抽象規(guī)約，標(biāo)準(zhǔn)對主體行為的規(guī)范是具體的和可操作性的。標(biāo)準(zhǔn)可以規(guī)約組織成員的態(tài)度、動作、程序、責(zé)任、績效等行為過程。標(biāo)準(zhǔn)對組織和成員的卓越行為具有引導(dǎo)價值和激勵意義，制定領(lǐng)先的標(biāo)準(zhǔn)是制度競爭制高點。作為數(shù)據(jù)能力的主體，具備新的能力素質(zhì)是對公務(wù)員的必然要求。公務(wù)員數(shù)據(jù)能力標(biāo)準(zhǔn)可為數(shù)據(jù)能力嵌入公務(wù)員能力體系與行為體系中提供一種強制機制。

英國為了建設(shè)公務(wù)員數(shù)據(jù)能力，其在標(biāo)準(zhǔn)層面制定了哪些數(shù)據(jù)能力相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，其如何系統(tǒng)規(guī)約公務(wù)員的數(shù)據(jù)能力素養(yǎng)與行為，這是在數(shù)據(jù)能力的微觀應(yīng)用層面需揭示的問題。數(shù)據(jù)能力本身也是一個多維度的能力子系統(tǒng)，基于數(shù)據(jù)能力的已有研究，從兩個維度、八個向度來分析英國的公務(wù)員數(shù)據(jù)能力標(biāo)準(zhǔn)制定與應(yīng)用邏輯。一是公務(wù)員數(shù)據(jù)能力基礎(chǔ)素養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，它是指公務(wù)員在應(yīng)用數(shù)據(jù)之前應(yīng)具備的素養(yǎng)。公務(wù)員數(shù)據(jù)能力基礎(chǔ)素養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)可分為三個能力向度：數(shù)據(jù)態(tài)度、數(shù)據(jù)知識和數(shù)據(jù)倫理標(biāo)準(zhǔn)。二是公務(wù)員數(shù)據(jù)能力的應(yīng)用技能標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)據(jù)應(yīng)用能力是指數(shù)據(jù)工作實踐中的實際操作和應(yīng)用的技能[13]，主要指公務(wù)員在完成數(shù)據(jù)相關(guān)的任務(wù)和活動時應(yīng)具備的技能標(biāo)準(zhǔn)。按照數(shù)據(jù)生命周期理論以及全過程駕馭數(shù)據(jù)的勝任力邏輯，數(shù)據(jù)技能分為五個能力向度：數(shù)據(jù)獲取技能、數(shù)據(jù)管理技能、數(shù)據(jù)分析技能、數(shù)據(jù)使用技能、數(shù)據(jù)交流技能標(biāo)準(zhǔn)。

戰(zhàn)略、結(jié)構(gòu)與標(biāo)準(zhǔn)三個制度層次形成了一個自上而下、層層相因、由宏觀至微觀的分析框架，蘊含著不同制度層次間的因果機制和傳遞機制，為解釋英國在大數(shù)據(jù)背景下是如何系統(tǒng)推進(jìn)公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)提供了一個理論框架。

（二）制度文本分析方法

制度文本是制度的一種重要表現(xiàn)形式[14]。尤其是對正式制度而言，它必然通過形式化的法令、法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)等文書形式表達(dá)它的存在與效力。制度文本是集體博弈與選擇后的正式均衡結(jié)果，對集體和個體的行為有著約束力。制度文本分析是制度分析與文本分析融嵌后形成的一種制度分析新方法，旨在通過系統(tǒng)和結(jié)構(gòu)化的文本編碼、歸類和分析，挖掘制度文本中的規(guī)則及其行動者的規(guī)律與模式。制度文本分析具有資料權(quán)威性高、易于獲得的優(yōu)點，分析結(jié)論更具客觀性。正因如此，本文也通過收集和分析英國公務(wù)員數(shù)據(jù)能力的相關(guān)制度文本，挖掘其深層次的行動路徑。

選擇制度文本樣本、建立文本編碼框是進(jìn)行制度文本分析的前提。與多層次的制度結(jié)構(gòu)一樣，制度文本也是由相互聯(lián)系并具有不同功能層次構(gòu)成的復(fù)合體[9]， 因而制度文本樣本選擇也應(yīng)具有層次性和多樣性。基于戰(zhàn)略、結(jié)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)的制度分析框架，通過立意抽樣原則在英國政府及其部門的網(wǎng)站搜尋和篩選三類制度文本：第一類是英國頒布的與公務(wù)員數(shù)據(jù)能力相關(guān)的戰(zhàn)略與規(guī)劃文本，應(yīng)用關(guān)鍵詞檢索和網(wǎng)頁瀏覽方法共獲取29個初始樣本，然后應(yīng)用文本深度閱讀的方法確定10個與公務(wù)員數(shù)據(jù)能力直接相關(guān)的戰(zhàn)略規(guī)劃文本為分析樣本;第二類是公務(wù)員管理制度中與數(shù)據(jù)能力相關(guān)的政策文件，獲得初始樣本63個，并篩選出16個與公務(wù)員數(shù)據(jù)能力相關(guān)的為分析樣本;第三類是公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)中與數(shù)據(jù)能力相關(guān)的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，累計收集到62個公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)，篩選出25個提及數(shù)據(jù)能力的為分析樣本。最終，共選取了51個制度文本，累計62.1萬字文本資料作為制度文本分析數(shù)據(jù)庫，樣本如表1所示。

基于戰(zhàn)略、結(jié)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)的制度分析體系，抽取分析框架的一級維度、二級維度和三級指標(biāo)形成如表2所示的編碼框，采用自上而下的編碼方式對上述制度文本中關(guān)于公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)的語句進(jìn)行編碼，編碼單元是能夠體現(xiàn)三級編碼指標(biāo)的內(nèi)容的句子或片段。本文的兩名作者作為編碼者進(jìn)行了兩輪編碼，編碼者具有較高的英語水平，能對英文制度文本深度閱讀、理解、歸類。第一輪為獨立編碼，其中第一位編碼者共編碼2 416個編碼單元，第二位編碼者共編碼2 135個編碼單元，兩位編碼者完全相同的編碼單元2 035個，存在分歧的編碼單元381個。應(yīng)用信度系數(shù)計算公式，可得第一輪編碼一致性為0.84。針對存在差異的編碼單元，兩位編碼者逐一進(jìn)行討論并達(dá)成一致編碼結(jié)論，又確定了301個一致的編碼單元。最終，共錄得2 336個有效編碼單元編碼，編碼情況如表2所示。

采用自動詞頻分析和人工文本挖掘相結(jié)合的方法來歸納編碼文本中的觀點。自動詞頻分析采用分詞準(zhǔn)確率較高的語料庫軟件進(jìn)行，將每個三級指標(biāo)下所有編碼文本進(jìn)行分詞、詞頻統(tǒng)計、詞頻排序、詞組清洗，按照二八定律將詞組詞頻排序前20%的詞組定義為高頻詞。然后，通過文本閱讀、檢索、歸類的方法，識別高頻詞所在文本的語境、語義，統(tǒng)計出具有實質(zhì)意義的高頻短句頻率，據(jù)此歸納出三級編碼指標(biāo)文本的核心觀點。

二、數(shù)據(jù)能力建設(shè)的戰(zhàn)略層：多維制度背景約束下的目標(biāo)選擇

（一）公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)的制度背景分析

基于SWOT的戰(zhàn)略環(huán)境分析和文本分析方法來挖掘制度文本，得出如圖1所示的公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)的制度背景分析結(jié)果，可以看出英國建設(shè)公務(wù)員數(shù)據(jù)能力既有有利因素，也面臨不利條件。

1.優(yōu)勢分析

英國一直是信息技術(shù)革命的先驅(qū)國家，這為發(fā)展公務(wù)員數(shù)據(jù)能力積累了良好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)資源及數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)勢。英國是世界上數(shù)字化最先進(jìn)的國家之一，其軟件開發(fā)、無線技術(shù)、寬帶基礎(chǔ)設(shè)施、計算機技術(shù)、移動通信技術(shù)、數(shù)據(jù)科學(xué)、數(shù)學(xué)科學(xué)、計算機研究等領(lǐng)域均處于世界領(lǐng)先地位。在數(shù)據(jù)資源方面，英國在全球數(shù)據(jù)中心的市場份額位居第三，擁有大量的數(shù)據(jù)密集型機構(gòu)，特別是其公共部門擁有豐富的歷史數(shù)據(jù)集。英國持續(xù)在推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放議程，其數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站data.gov.uk已經(jīng)發(fā)布一萬多個數(shù)據(jù)集，是世界上類型最全面的數(shù)據(jù)資源。此外，英國的數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)勢也非常明顯，其在數(shù)據(jù)分析、算法研究方面的實力雄厚。近年來，英國政府新增雇用了大量的數(shù)據(jù)技術(shù)專家，政府的數(shù)據(jù)處理技術(shù)能力得以增強，基于數(shù)據(jù)的公共服務(wù)體驗與設(shè)計能力提升。此外，英國政府積極推進(jìn)政府部門的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，為公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)提供了良好的政治保障和戰(zhàn)略支撐。

2.劣勢分析

英國建設(shè)公務(wù)員數(shù)據(jù)能力的劣勢主要在公務(wù)員數(shù)據(jù)人才、數(shù)據(jù)技能、數(shù)字服務(wù)、數(shù)據(jù)安全等方面。在數(shù)據(jù)人才方面，公共部門對數(shù)據(jù)人才的需求量每年增長13%至23%左右，而整個社會對數(shù)據(jù)人才的供給不足，政府部門缺乏數(shù)據(jù)分析師、數(shù)據(jù)科學(xué)家等高端人才。從性別角度看，具有數(shù)據(jù)技能的女性公務(wù)員頗少，公務(wù)員數(shù)據(jù)人才隊伍單一化特征顯著。在數(shù)據(jù)技能方面，英國公務(wù)員缺乏有效處理數(shù)據(jù)的技能、缺乏使用大數(shù)據(jù)的必要技能、缺乏數(shù)據(jù)準(zhǔn)備和發(fā)布的技能、缺乏數(shù)字技術(shù)應(yīng)用技能、缺乏數(shù)據(jù)專業(yè)知識。

在數(shù)字服務(wù)方面，英國數(shù)字公共服務(wù)顯著落后于私人部門，一些公民的互聯(lián)網(wǎng)訪問率較低，一部分公民被數(shù)字排斥，不利于政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。在數(shù)據(jù)安全方面，公務(wù)員和公民對數(shù)據(jù)不信任，對網(wǎng)絡(luò)安全存在擔(dān)憂、質(zhì)疑隱私保護(hù)的有效性等都是建設(shè)公務(wù)員數(shù)據(jù)能力的阻力因素。

3.機會分析

大數(shù)據(jù)驅(qū)動的數(shù)字政府轉(zhuǎn)型給英國政府建設(shè)公務(wù)員能力帶來了數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)職業(yè)、數(shù)字服務(wù)、經(jīng)濟價值、社會價值等外部機遇。在數(shù)據(jù)資源方面，隨著大數(shù)據(jù)嵌入政府治理當(dāng)中，公務(wù)員可以收集、共享、利用的數(shù)據(jù)資源和大數(shù)據(jù)資源將顯著增加。隨著公務(wù)員的數(shù)據(jù)應(yīng)用日益頻繁，為在政府部門開辟數(shù)字職業(yè)提供了條件，建立數(shù)據(jù)職業(yè)和崗位可以給整個公共部門吸引各種數(shù)據(jù)人才提供職業(yè)平臺，進(jìn)而改善公務(wù)員隊伍的人才多樣性。數(shù)據(jù)資源與數(shù)據(jù)人才的耦合又給公共服務(wù)的數(shù)字化變革帶來機會，這是因為數(shù)據(jù)是公共管理和公共服務(wù)的基礎(chǔ)，公務(wù)員可以基于豐富的數(shù)據(jù)資源更好地了解和回應(yīng)公民的需求，開發(fā)新的公共產(chǎn)品和服務(wù)，提高政府服務(wù)的高效性和針對性，而數(shù)字公共產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新最終將改善公民的生活。因此，政府建設(shè)公務(wù)員數(shù)據(jù)能力，推進(jìn)數(shù)據(jù)和大數(shù)據(jù)資源在政府中的深度應(yīng)用可以帶來顯著的經(jīng)濟價值和社會價值，不僅在公共部門創(chuàng)造了新就業(yè)機會，還可以顯著降低公共服務(wù)成本，創(chuàng)造可觀的經(jīng)濟價值。

4.威脅分析

在大數(shù)據(jù)引致的政府治理大變革面前，英國政府培育公務(wù)員數(shù)據(jù)能力也面臨著前所未有的外部挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)首先給政府及其公務(wù)員注入了能力革新的壓力，大數(shù)據(jù)正在驅(qū)動政府轉(zhuǎn)換成一個數(shù)字組織，它促使公務(wù)員要以新技能和新方式與公眾互動。面對大數(shù)據(jù)時代瞬息萬變的環(huán)境，如何讓公務(wù)員隊伍與時俱進(jìn)地培養(yǎng)適應(yīng)性的能力和技能就成為一個長期的挑戰(zhàn)。而且，培育公務(wù)員數(shù)據(jù)能力需要充足的財力資源，然而英國政府一直面臨著財務(wù)壓力[11]，特別是經(jīng)濟下行壓力以及脫歐對英國經(jīng)濟產(chǎn)生的負(fù)面影響可能惡化英國的財政基礎(chǔ)。因而，英國公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)必須在政府規(guī)模較小和行政成本較低雙重約束下進(jìn)行。在政治上，英國脫歐會改變英國的外部政治環(huán)境，政黨輪替可能會影響英國公務(wù)員數(shù)據(jù)能力培育戰(zhàn)略的可持續(xù)性。而且世界上其他國家對大數(shù)據(jù)和公務(wù)員數(shù)據(jù)能力戰(zhàn)略的部署會威脅到英國的數(shù)據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位。在社會壓力方面，英國面臨暴力犯罪、失業(yè)率高、社會不平等的現(xiàn)實社會問題，政府?dāng)?shù)字化治理轉(zhuǎn)型必須要能推進(jìn)社會改革，彌補社會的數(shù)字鴻溝，增強數(shù)字化服務(wù)的民主化和均衡化。

（二）公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)的制度目標(biāo)設(shè)計

基于大數(shù)據(jù)背景下公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)面臨的政治、經(jīng)濟、技術(shù)、社會的有利和不利條件，英國在《數(shù)據(jù)能力戰(zhàn)略：抓住數(shù)據(jù)機會》《政府?dāng)?shù)字戰(zhàn)略》《英國數(shù)字戰(zhàn)略2017》等戰(zhàn)略規(guī)劃中闡明了公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)的目標(biāo)選擇。應(yīng)用詞頻分析和文本深度挖掘方法，可以得出如圖2所示的目標(biāo)體系。

1. 公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)的使命定位

公務(wù)員數(shù)據(jù)能力是公務(wù)員能力體系和政府治理能力中的重要一環(huán)，其最終使命定位應(yīng)在國家治理的宏觀視野中定位。英國旨在通過系統(tǒng)培育和提升公務(wù)員數(shù)據(jù)能力，促使公務(wù)員成為大數(shù)據(jù)背景下從數(shù)據(jù)中提取信息、知識和價值的領(lǐng)導(dǎo)者，確保英國世界一流的公務(wù)員隊伍的地位，提高政府治理能力，以此來提升政府和公務(wù)員為公民、企業(yè)和學(xué)術(shù)界造福的能力，進(jìn)而確保英國政府的數(shù)字服務(wù)和數(shù)字部門保持世界領(lǐng)先地位，使英國成為數(shù)據(jù)世界的領(lǐng)導(dǎo)者，成為數(shù)據(jù)革命的國際燈塔，最終保持英國的國家競爭力。

2. 公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)的愿景設(shè)計

為了實現(xiàn)英國政府的宏偉使命，英國分別在公務(wù)員和政府組織變革兩個層面制定了公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)的中長期愿景。在公務(wù)員層面，提出要把公務(wù)員培養(yǎng)成世界上有最熟練數(shù)據(jù)技能的公務(wù)員群體之一，打造數(shù)字化公務(wù)員隊伍。在政府組織層面，通過公務(wù)員數(shù)據(jù)能力的培育和應(yīng)用，大量開發(fā)在線服務(wù)和提供數(shù)字服務(wù)，促使政府轉(zhuǎn)型為一個數(shù)字組織，進(jìn)而提高政府效率，為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

3. 公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)的目標(biāo)選擇

在公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)的近期目標(biāo)選擇方面，針對公務(wù)員數(shù)據(jù)技能不足，英國提出數(shù)據(jù)能力提升計劃。針對公務(wù)員隊伍中的數(shù)據(jù)人才缺乏問題，提出要加大數(shù)據(jù)人才引進(jìn)和培育力度，建立公務(wù)員數(shù)據(jù)能力的學(xué)習(xí)和發(fā)展機制，構(gòu)建有利于數(shù)據(jù)技能培育的組織文化， 提高公務(wù)員的數(shù)據(jù)能力信心。同時，為了給公務(wù)員數(shù)據(jù)能力發(fā)揮提供最佳的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，英國提出要建立一流的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施作為近期目標(biāo)之一，以解決數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)資源等問題。

三、數(shù)據(jù)能力建設(shè)的結(jié)構(gòu)層：政府內(nèi)外部主體的協(xié)同治理

（一）公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)責(zé)任的政府內(nèi)部配置

行政機關(guān)作為公務(wù)員人力資源的使用主體，其應(yīng)當(dāng)對公務(wù)員的數(shù)據(jù)能力培育承擔(dān)主體責(zé)任。按照整體政府、政府部門、跨部門合作、公務(wù)員崗位的4個層次來分析公務(wù)員數(shù)據(jù)能力的建設(shè)責(zé)任的政府內(nèi)部配置模式。

1. 整體政府的責(zé)任

內(nèi)閣是英國的最高行政機關(guān)，其作為整體政府的代表，其在公務(wù)員數(shù)據(jù)能力培育中承擔(dān)的總體責(zé)任包括5個方面：其一，制訂戰(zhàn)略規(guī)劃。英國提出要圍繞公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)制定專門和配套的戰(zhàn)略規(guī)劃，除了已經(jīng)制定的《數(shù)據(jù)能力戰(zhàn)略：抓住數(shù)據(jù)機會》《政府?dāng)?shù)字戰(zhàn)略》等戰(zhàn)略規(guī)劃，政府要不定期修訂、更新和頒布戰(zhàn)略規(guī)劃，制訂數(shù)據(jù)能力支持框架，將公務(wù)員數(shù)據(jù)能力納入政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、公務(wù)員隊伍建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃當(dāng)中。其二，開展數(shù)據(jù)技能培訓(xùn)。政府負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和實施數(shù)據(jù)技能培訓(xùn)和數(shù)據(jù)培訓(xùn)課程開發(fā)，培訓(xùn)對象面向現(xiàn)任和潛在的公務(wù)員隊伍人才，消除公務(wù)員隊伍的數(shù)據(jù)能力鴻溝。其三，引培數(shù)據(jù)人才。公務(wù)員隊伍要吸引并留住各類數(shù)據(jù)專家，大量招募統(tǒng)計學(xué)家和數(shù)據(jù)科學(xué)家，并為這些數(shù)據(jù)人才制定專業(yè)能力和職業(yè)發(fā)展道路。其四，制定數(shù)據(jù)能力標(biāo)準(zhǔn)。英國要制定各個公務(wù)員職業(yè)的數(shù)據(jù)技能標(biāo)準(zhǔn)、制定數(shù)據(jù)倫理框架，構(gòu)建數(shù)據(jù)安全與保護(hù)框架。其五，提供保障措施。政府負(fù)責(zé)監(jiān)督數(shù)據(jù)能力相關(guān)戰(zhàn)略的執(zhí)行，成立創(chuàng)新行政數(shù)據(jù)研究中心以及各類工作小組，為數(shù)據(jù)技能培訓(xùn)和各研究中心提供資金和技術(shù)支持。此外，要啟動國家信息基礎(chǔ)設(shè)施計劃，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)政府的數(shù)字化進(jìn)程。

2.政府部門的責(zé)任

部門是英國政府結(jié)構(gòu)中的核心構(gòu)成，是公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)整體政府責(zé)任的首要分解和執(zhí)行主體。英國政府部門的責(zé)任配置呈現(xiàn)兩條邏輯，一是部門共同責(zé)任，二是部門個性責(zé)任。其中，英國所有政府部門建設(shè)公務(wù)員數(shù)據(jù)能力的共同責(zé)任包括：一方面要發(fā)布本部門的數(shù)字戰(zhàn)略，推進(jìn)部門業(yè)務(wù)和公共服務(wù)數(shù)字化。為此，各部門要制定本部門的數(shù)字化政策和數(shù)據(jù)能力計劃，促進(jìn)公務(wù)員使用數(shù)字工具，開展數(shù)據(jù)收集和利用活動。另一方面，每個部門要建立專業(yè)的數(shù)據(jù)人才團隊，要支持和實施本部門公務(wù)員的數(shù)字能力培訓(xùn)，給公務(wù)員提供培訓(xùn)學(xué)習(xí)機會，協(xié)作聚集數(shù)據(jù)人才，確保部門數(shù)字能力。除了部門共同責(zé)任，英國還通過授權(quán)現(xiàn)有部門和成立新部門來推進(jìn)公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)。其中，授權(quán)工作和養(yǎng)老金部（DWP）成立專業(yè)的數(shù)據(jù)學(xué)院，每年為政府系統(tǒng)內(nèi)的三千多名公務(wù)員提供技能培訓(xùn)。由商業(yè)、創(chuàng)新和技能部（BIS）實施政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)培訓(xùn)計劃， 確保所有服務(wù)經(jīng)理、數(shù)據(jù)領(lǐng)導(dǎo)者、數(shù)據(jù)專家和其他公職人員進(jìn)行數(shù)據(jù)能力培訓(xùn)。跨部門的電子基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)導(dǎo)委員會將保障政府?dāng)?shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和利用。英國財政部對各部門的數(shù)據(jù)能力培訓(xùn)活動、數(shù)字服務(wù)創(chuàng)新活動提供預(yù)算和資金支持，同時對其開展績效評估。政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)局建立了一個跨部門的招聘中心，以協(xié)助各個部門招聘數(shù)據(jù)和技術(shù)技能的高級職位人才。

3.跨部門的合作

對于非單個部門可以完成的公務(wù)員數(shù)據(jù)能力培育任務(wù)，英國構(gòu)建了跨部門的協(xié)同與合作機制。英國商業(yè)、創(chuàng)新和技能部（BIS）與政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)局合作，設(shè)計數(shù)字服務(wù)項目，提供公務(wù)員應(yīng)用數(shù)據(jù)的平臺，培育公務(wù)員的數(shù)據(jù)意識和技能。在數(shù)據(jù)能力標(biāo)準(zhǔn)制定上，英國匯聚了10個主要職能部門及其負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)為公務(wù)員系統(tǒng)的數(shù)據(jù)專家、數(shù)據(jù)職位制定能力標(biāo)準(zhǔn)，評估和設(shè)計專業(yè)能力和職業(yè)發(fā)展道路。在公務(wù)員管理上，英國成立人力資源領(lǐng)導(dǎo)力小組、人才論壇、人力資源能力委員會、人力資源影響委員會等跨部門的公共部門人力資源管理機構(gòu)，推進(jìn)數(shù)據(jù)能力在公務(wù)員日常管理中的全面嵌入。在制訂法律上，內(nèi)閣辦公室將與部門合作為政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型和公務(wù)員數(shù)據(jù)能力培育消除立法上的障礙。在數(shù)據(jù)開放方面，英國成立跨部門的部門透明度委員會，指導(dǎo)和督促各個部門的數(shù)據(jù)開放和共享行動。英國還成立了跨部門的數(shù)據(jù)咨詢委員會，協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督每個部門及其公務(wù)員的數(shù)據(jù)利用活動。

4.公務(wù)員崗位責(zé)任

在公務(wù)員崗位層面，英國主要通過創(chuàng)新崗位設(shè)置，明確數(shù)據(jù)崗位責(zé)任，調(diào)動公務(wù)員自身培養(yǎng)數(shù)據(jù)能力的積極性。第一，創(chuàng)建公務(wù)員的數(shù)據(jù)職業(yè)類別。新設(shè)立數(shù)字、數(shù)據(jù)和技術(shù)公務(wù)員職業(yè)類別（DDT），該職業(yè)專門為整個公務(wù)員系統(tǒng)數(shù)據(jù)利用人才提供數(shù)據(jù)能力培訓(xùn)和技能開發(fā)。此外，保留和新設(shè)政府統(tǒng)計、社會研究、情報分析、政策分析等與數(shù)據(jù)應(yīng)用高度關(guān)聯(lián)的職業(yè)類別。第二，在公務(wù)員各個數(shù)據(jù)相關(guān)職業(yè)類別下完善數(shù)據(jù)崗位設(shè)置和崗位職責(zé)，保留和新設(shè)置了數(shù)據(jù)分析師、數(shù)據(jù)科學(xué)家、數(shù)據(jù)整理者、績效分析師、數(shù)據(jù)工程師、數(shù)據(jù)架構(gòu)師、統(tǒng)計師等數(shù)據(jù)崗位，并設(shè)置相應(yīng)的高級、中級、初級的職業(yè)等級、任職資格、職責(zé)與能力標(biāo)準(zhǔn)。第三，英國在每個部門設(shè)立首席數(shù)據(jù)官的職位，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督該部門數(shù)據(jù)活動與數(shù)據(jù)能力的領(lǐng)導(dǎo)工作。第四，公務(wù)員自身要遵守每個職業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)中的數(shù)據(jù)技能要求，積極使用數(shù)據(jù)工具，積極參與數(shù)據(jù)能力培訓(xùn)活動。

（二）公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)中政府與非政府的合作

1.政府與立法機關(guān)的合作

在英國，立法機關(guān)主要指英國議會，包括上議院和下議院。行政機關(guān)與立法機關(guān)在政府公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)中的合作主要是兩個方面：一是法律制訂中的合作。英國立法機關(guān)和行政機關(guān)擬在近期合作修改和發(fā)布新的《數(shù)據(jù)保護(hù)法》《數(shù)字經(jīng)濟法案》《信息自由法》等與數(shù)據(jù)相關(guān)的法律和法規(guī)，以法律形式保護(hù)政府?dāng)?shù)據(jù)安全，為公務(wù)員的數(shù)據(jù)利用活動提供法制保障。二是參與管理。政府在數(shù)據(jù)能力建設(shè)的資金支出不僅需要經(jīng)過英國財政部門的批準(zhǔn)，還需獲得議會的預(yù)算批準(zhǔn)。同時，議會下議院對政府的政策、活動、支出、管理和服務(wù)會進(jìn)行經(jīng)常性審查和監(jiān)督，以此介入到公務(wù)員數(shù)據(jù)能力的共同管理當(dāng)中。

2.政府與企業(yè)的合作

企業(yè)在數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)技術(shù)、資金資本、數(shù)據(jù)人才方面具有政府不可比擬的優(yōu)勢，為此，英國公務(wù)員數(shù)據(jù)能力的建設(shè)也重視與企業(yè)建立合作伙伴關(guān)系，吸納企業(yè)的優(yōu)勢資源參與公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)。具體合作內(nèi)容包括5個方面：第一，吸納企業(yè)參與相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃的起草。鼓勵企業(yè)參與英國政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃的制定，鼓勵企業(yè)參與數(shù)據(jù)計劃制訂，以幫助提高整個英國政府的數(shù)據(jù)能力。第二，參與數(shù)據(jù)能力相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制訂合作。邀請數(shù)字企業(yè)參與公務(wù)員數(shù)據(jù)能力標(biāo)準(zhǔn)的制訂，鼓勵企業(yè)提供公務(wù)員安全數(shù)據(jù)使用的解決方案，合作制訂數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)，合作構(gòu)建數(shù)據(jù)安全系統(tǒng)。第三，政府和企業(yè)數(shù)據(jù)資源合作共用，鼓勵政府和企業(yè)持有數(shù)據(jù)交換、共享和相互利用，支持公務(wù)員利用企業(yè)數(shù)據(jù)的創(chuàng)新使用行為。第四，吸引企業(yè)參與政府?dāng)?shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并提供資金和技術(shù)支持，構(gòu)建數(shù)據(jù)安全系統(tǒng)。第五，引入企業(yè)參與公務(wù)員的數(shù)據(jù)技能培訓(xùn)和企業(yè)共同投資一系列培訓(xùn)計劃，允許企業(yè)承接公務(wù)員技能開發(fā)和培訓(xùn)合同。

3.政府與第三部門的合作

英國的教育機構(gòu)、研究機構(gòu)、協(xié)會等非營利和民間性的第三部門也被納入公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)的框架當(dāng)中，參與到戰(zhàn)略制定、科學(xué)研究、技能培訓(xùn)、人才培養(yǎng)等合作事項當(dāng)中。

在戰(zhàn)略制定方面，《數(shù)據(jù)能力戰(zhàn)略：抓住數(shù)據(jù)機會》就由政府、行業(yè)企業(yè)和學(xué)術(shù)機構(gòu)共同制定，共同設(shè)定英國數(shù)據(jù)能力的建設(shè)方向，其他戰(zhàn)略規(guī)劃制訂也有大學(xué)和研究機構(gòu)的參與。在標(biāo)準(zhǔn)研發(fā)方面，政府和研究部門、標(biāo)準(zhǔn)機構(gòu)正在致力于開發(fā)跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，提供數(shù)據(jù)行為的最佳實踐，共同制定數(shù)據(jù)倫理框架。政府和大學(xué)、數(shù)據(jù)研究所、研究理事會以及其他研究資助機構(gòu)正在合作推進(jìn)數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)技能方面的研究，合作探討未來發(fā)展方向。在數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)方面，英國政府主要與小學(xué)、初中和大學(xué)進(jìn)行深度合作，在義務(wù)教育、高等教育全面嵌入素養(yǎng)和技能教育，培養(yǎng)政府和社會所需的后備數(shù)據(jù)人才。例如，英國政府積極推動中小學(xué)校進(jìn)行數(shù)據(jù)編碼教學(xué)，推動大學(xué)開設(shè)數(shù)據(jù)分析以及數(shù)據(jù)科學(xué)課程，更新公共部門后備人才的數(shù)據(jù)素養(yǎng)。

通過上述的分析，可以發(fā)現(xiàn)英國公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)的治理結(jié)構(gòu)充分發(fā)揮了政府的主導(dǎo)作用和非政府力量的協(xié)同作用，為公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)構(gòu)建了完善的協(xié)調(diào)合作治理機制。公務(wù)員數(shù)據(jù)能力的總體治理結(jié)構(gòu)圖如圖3所示。

四、數(shù)據(jù)能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)層：素養(yǎng)與技能的雙重規(guī)范

（一）公務(wù)員數(shù)據(jù)能力的基礎(chǔ)素養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)分析

數(shù)據(jù)態(tài)度、數(shù)據(jù)知識、數(shù)據(jù)倫理3類素養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)在公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)體系中均有覆蓋，關(guān)于數(shù)據(jù)知識的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范最多，凸顯了英國對公務(wù)員數(shù)據(jù)知識的重視。

1.公務(wù)員數(shù)據(jù)態(tài)度標(biāo)準(zhǔn)

公務(wù)員數(shù)據(jù)態(tài)度標(biāo)準(zhǔn)主要規(guī)范內(nèi)容有數(shù)據(jù)意識、數(shù)據(jù)信心、數(shù)據(jù)偏好等。其中，數(shù)據(jù)意識標(biāo)準(zhǔn)強調(diào)公務(wù)員能夠數(shù)據(jù)意識到數(shù)據(jù)分析的潛在價值，具有廣泛的數(shù)學(xué)和統(tǒng)計意識、分析工具的意識、數(shù)據(jù)需求意識、數(shù)字服務(wù)意識、數(shù)據(jù)共享意識、數(shù)據(jù)風(fēng)險意識。數(shù)據(jù)信心標(biāo)準(zhǔn)則要求公務(wù)員對數(shù)據(jù)充滿信心，樹立對數(shù)據(jù)使用、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)分析技術(shù)的駕馭能力信心。數(shù)據(jù)偏好標(biāo)準(zhǔn)則要求公務(wù)員要優(yōu)先考慮使用數(shù)據(jù)解決問題，對數(shù)據(jù)保持較高敏銳度，能夠清晰分辨和利用數(shù)據(jù)價值。

2.公務(wù)員數(shù)據(jù)知識標(biāo)準(zhǔn)

在對公務(wù)員數(shù)據(jù)知識儲備標(biāo)準(zhǔn)上，英國重點強調(diào)公務(wù)員要具備數(shù)據(jù)思維、數(shù)據(jù)方法、數(shù)據(jù)理論等知識素養(yǎng)。數(shù)據(jù)思維標(biāo)準(zhǔn)強調(diào)公務(wù)員應(yīng)具數(shù)理邏輯和創(chuàng)造性思維能力，能夠識別數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)流程、數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)字服務(wù)中的問題，并知道如何應(yīng)對這些問題。數(shù)據(jù)理論則要求公務(wù)員擁有深厚的數(shù)據(jù)專業(yè)知識和數(shù)據(jù)理論知識，掌握獲取和處理數(shù)據(jù)需要運用的流程、技巧、工具等。而數(shù)據(jù)方法掌握則強調(diào)公務(wù)員要了解統(tǒng)計方法、數(shù)據(jù)收集方法、數(shù)據(jù)分析方法、數(shù)據(jù)管理方法、數(shù)據(jù)編程方法、數(shù)據(jù)研究方法等。

3.公務(wù)員數(shù)據(jù)倫理標(biāo)準(zhǔn)

制定數(shù)據(jù)倫理標(biāo)準(zhǔn)的核心目的是要求公務(wù)員在數(shù)據(jù)活動中具備遵守相關(guān)數(shù)據(jù)法律和倫理的道德素養(yǎng)，其重點規(guī)范的內(nèi)容包括法律知識掌握、道德觀念、行為約束等。法律知識掌握方面，強調(diào)公務(wù)員要掌握數(shù)據(jù)工作中的法律法規(guī)和法律知識，尤其是《數(shù)據(jù)保護(hù)法》《信息自由法》。道德觀念樹立則需要公務(wù)員了解數(shù)據(jù)科學(xué)道德框架、數(shù)據(jù)道德觀念以及數(shù)據(jù)共享的道德規(guī)范，能夠識別數(shù)據(jù)使用過程中的道德風(fēng)險，并能夠為社會制定數(shù)據(jù)道德標(biāo)準(zhǔn)，將數(shù)據(jù)道德框架應(yīng)用于數(shù)據(jù)治理過程。行為約束是道德的表達(dá)層，要求公務(wù)員在數(shù)據(jù)收集和管理過程中確保個人隱私和數(shù)據(jù)安全，了解并遵守數(shù)據(jù)規(guī)范和操作規(guī)程，確保個人行為符合數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）公務(wù)員數(shù)據(jù)能力的應(yīng)用技能標(biāo)準(zhǔn)分析

在5個公務(wù)員數(shù)據(jù)能力的應(yīng)用技能標(biāo)準(zhǔn)上，編碼單元條數(shù)由高到低的依次是公務(wù)員數(shù)據(jù)分析能力、數(shù)據(jù)管理能力、數(shù)據(jù)交流能力、數(shù)據(jù)獲取能力、數(shù)據(jù)使用能力。數(shù)據(jù)分析是數(shù)據(jù)技能中的重點和難點，英國對公務(wù)員數(shù)據(jù)分析能力標(biāo)準(zhǔn)也尤為重視。

1.公務(wù)員數(shù)據(jù)獲取能力標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)據(jù)獲取能力標(biāo)準(zhǔn)主要規(guī)范公務(wù)員掌握數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)選擇、數(shù)據(jù)收集的能力。在掌握數(shù)據(jù)來源上，要求公務(wù)員能夠?qū)?shù)據(jù)源有深入了解，能夠識別外部數(shù)據(jù)源，能夠權(quán)衡各種來源的數(shù)據(jù)，確定相關(guān)且可靠的數(shù)據(jù)來源，會使用創(chuàng)新技術(shù)獲取新數(shù)據(jù)源。數(shù)據(jù)選擇能力標(biāo)準(zhǔn)要求公務(wù)員能夠?qū)?shù)據(jù)進(jìn)行精準(zhǔn)選擇，確保數(shù)據(jù)質(zhì)量，能夠從密集數(shù)據(jù)集中選擇關(guān)鍵消息，能夠在眾多數(shù)據(jù)中快速選擇到準(zhǔn)確且恰當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù)。數(shù)據(jù)收集能力標(biāo)準(zhǔn)則需要公務(wù)員從內(nèi)部和外部渠道收集數(shù)據(jù)，運用不同的數(shù)據(jù)收集方法精準(zhǔn)地收集數(shù)據(jù)。

2. 公務(wù)員數(shù)據(jù)管理能力標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)據(jù)管理能力標(biāo)準(zhǔn)主要規(guī)范了數(shù)據(jù)分類、數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)設(shè)計、數(shù)據(jù)清理能力。其中數(shù)據(jù)分類能力要求公務(wù)員了解不同數(shù)據(jù)類型，對組織內(nèi)的數(shù)據(jù)進(jìn)行分類。數(shù)據(jù)存儲需要公務(wù)員掌握多種不同的存儲技術(shù)和存儲格式，能夠使用元數(shù)據(jù)存儲庫來完成復(fù)雜的數(shù)據(jù)任務(wù)，知道如何維護(hù)存儲庫，以確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和時效性。數(shù)據(jù)設(shè)計需要公務(wù)員能夠設(shè)計元數(shù)據(jù)系統(tǒng)，并進(jìn)行數(shù)字服務(wù)設(shè)計、數(shù)據(jù)集成設(shè)計、數(shù)據(jù)建模。數(shù)據(jù)清理需要公務(wù)員掌握數(shù)據(jù)清理技術(shù)，對收集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行清理，過濾無價值的數(shù)據(jù)。

3.公務(wù)員數(shù)據(jù)分析能力標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)據(jù)分析能力標(biāo)準(zhǔn)主要規(guī)范的內(nèi)容包括數(shù)據(jù)開發(fā)、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、數(shù)據(jù)可視化、信息提取等。數(shù)據(jù)開發(fā)能力強調(diào)公務(wù)員要能夠開發(fā)數(shù)據(jù)分析的新工具和技術(shù)、開發(fā)全面的數(shù)據(jù)科學(xué)課程和軟件。數(shù)據(jù)統(tǒng)計需要公務(wù)員具備計算和統(tǒng)計數(shù)據(jù)的能力，靈活運用統(tǒng)計方法和數(shù)據(jù)分析技巧對數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析。數(shù)據(jù)可視化能力要求公務(wù)員掌握可視化技術(shù)，對數(shù)據(jù)進(jìn)行可視化操作，并使用最合適的媒介以清晰的方式呈現(xiàn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，譬如以圖表或者應(yīng)用聲音可視化數(shù)據(jù)。提取信息能力需要公務(wù)員能夠從收到的數(shù)據(jù)中識別關(guān)鍵問題，善于處理各種定性和定量數(shù)據(jù)，分析復(fù)雜的數(shù)據(jù)集，提煉數(shù)據(jù)信息形成有價值的見解，從而為決策提供依據(jù)。

4.公務(wù)員數(shù)據(jù)使用能力標(biāo)準(zhǔn)

公務(wù)員數(shù)據(jù)使用能力標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范了創(chuàng)新數(shù)據(jù)使用、信息利用、提供解決方案等技能。創(chuàng)新數(shù)據(jù)使用是指公務(wù)員能夠以創(chuàng)新有效的方式使用數(shù)據(jù)、應(yīng)用創(chuàng)新方法來解決問題。信息利用需要公務(wù)員充分利用數(shù)據(jù)信息，利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)價值和數(shù)字技術(shù)輔助管理決策。提供解決方案則需要公務(wù)員能夠通過實驗設(shè)計、應(yīng)用分析技術(shù)和假設(shè)檢驗，用科學(xué)方法得出可靠的結(jié)論，從而提出解決方案，并知道如何利用數(shù)據(jù)分析技能解決復(fù)雜的政策問題以及指導(dǎo)行動。

5.公務(wù)員數(shù)據(jù)交流能力標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)據(jù)交流能力是傳播數(shù)據(jù)價值的必要技能，公務(wù)員數(shù)據(jù)交流能力標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的關(guān)鍵方面包括數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)傳播、解釋數(shù)據(jù)、溝通技巧。數(shù)據(jù)共享能力要求公務(wù)員能夠跨部門和學(xué)科共享數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)源，并且知道如何促進(jìn)數(shù)據(jù)共享。數(shù)據(jù)傳播需要公務(wù)員傳播數(shù)據(jù)產(chǎn)品、數(shù)據(jù)方法以及數(shù)據(jù)分析和建議，能夠創(chuàng)新數(shù)據(jù)傳播技術(shù)。數(shù)據(jù)解釋能力要求公務(wù)員能夠解釋數(shù)據(jù)分析的關(guān)鍵發(fā)現(xiàn)、結(jié)果、報告和信息、數(shù)據(jù)缺陷、各種數(shù)據(jù)源、定量和定性數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)治理的工作原理以及它與其他組織治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系。溝通技巧是指公務(wù)員較強的口頭和書面溝通能力，需要公務(wù)員使用適當(dāng)?shù)臉邮竭M(jìn)行跨組織、技術(shù)和政治邊界進(jìn)行基于數(shù)據(jù)的有效溝通，并將數(shù)據(jù)信息準(zhǔn)確地傳播出去。

總體來看，相比基礎(chǔ)素養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，英國更加重視應(yīng)用技能標(biāo)準(zhǔn)。基礎(chǔ)素養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)中尤其側(cè)重數(shù)據(jù)知識，而在應(yīng)用技能標(biāo)準(zhǔn)中尤為注重數(shù)據(jù)分析能力。數(shù)據(jù)能力標(biāo)準(zhǔn)的確立為公務(wù)員自身的數(shù)據(jù)能力短板識別、能力提升方向確立具有重要的引導(dǎo)意義。

五、結(jié)語

基于戰(zhàn)略、結(jié)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)的制度分析框架，采用自上而下的制度文本分析描述了英國推進(jìn)公務(wù)員數(shù)據(jù)能力的國家意志和策略選擇：在戰(zhàn)略層面，英國公務(wù)員數(shù)據(jù)能力的戰(zhàn)略背景和目標(biāo)設(shè)定凸顯公務(wù)員數(shù)據(jù)能力對于國家治理、大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的重要性;在結(jié)構(gòu)層面，注重公務(wù)員數(shù)據(jù)能力培育責(zé)任在政府內(nèi)部的有機分解，同時吸納利用非政府主體參與公務(wù)員數(shù)據(jù)能力培育，進(jìn)而形成了公務(wù)員數(shù)據(jù)能力協(xié)同治理格局;在標(biāo)準(zhǔn)層面，通過對公務(wù)員職業(yè)的精細(xì)化分類，在所有公務(wù)員職業(yè)能力中嵌入數(shù)據(jù)技能標(biāo)準(zhǔn)，對公務(wù)員應(yīng)當(dāng)具備的數(shù)據(jù)素養(yǎng)和技能進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，為公務(wù)員數(shù)據(jù)能力管理提供了科學(xué)依據(jù)。

當(dāng)前，我國也正在全面推進(jìn)國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，實施大數(shù)據(jù)驅(qū)動的政府治理能力變革。因此，建設(shè)公務(wù)員數(shù)據(jù)能力擺在了重要的地位。2017年12月8日，中共中央政治局在第十九次全國代表大會就實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略進(jìn)行第二次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平在主持學(xué)習(xí)時強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要善于獲取數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、運用數(shù)據(jù)，增強利用數(shù)據(jù)推進(jìn)各項工作的本領(lǐng)。公務(wù)員數(shù)據(jù)能力已經(jīng)成為中央層面的關(guān)注議題，加強我國的公務(wù)數(shù)據(jù)能力建設(shè)刻不容緩。通過對英國公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)路徑的挖掘，我國建設(shè)公務(wù)員數(shù)據(jù)能力也可以從戰(zhàn)略、結(jié)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)三個層面破題并統(tǒng)籌推進(jìn)。

第一，在戰(zhàn)略層面，把數(shù)據(jù)能力戰(zhàn)略作為大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的配套戰(zhàn)略，制定專門的公務(wù)員數(shù)據(jù)能力戰(zhàn)略。把公務(wù)員數(shù)據(jù)能力作為政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略實施的人才配套、人力資源配套來予以定位，把公務(wù)員數(shù)據(jù)能力作為政府治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分予以定位。國家層面可率先制定專門的公務(wù)員數(shù)據(jù)能力提升戰(zhàn)略規(guī)劃， 為公務(wù)員數(shù)據(jù)能力提升提供頂層設(shè)計，搶占公務(wù)員數(shù)據(jù)能力競爭的制高點。

第二，在結(jié)構(gòu)層面，采用系統(tǒng)思維、協(xié)同理念全面推進(jìn)公務(wù)員數(shù)據(jù)能力培育。公務(wù)員數(shù)據(jù)能力是一個長期且復(fù)雜的系統(tǒng)工程。政府要承擔(dān)公務(wù)員數(shù)據(jù)能力培育首要責(zé)任，要賦予和明確中央和各級地方政府、組成部門、組織人事部門、黨校系統(tǒng)培育公務(wù)員數(shù)據(jù)能力的責(zé)任。同時，也要善于通過體制和機制創(chuàng)新，調(diào)用事業(yè)單位、國有企業(yè)、私人企業(yè)、非營利組織中蘊藏的數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)技術(shù)、資金資本、數(shù)據(jù)人才優(yōu)勢，通過政府采購、購買服務(wù)、合同外包、眾包眾籌等治理工具向非政府力量借智借腦，形成數(shù)據(jù)能力培育的治理合力。

第三，在標(biāo)準(zhǔn)層面，制定和實施公務(wù)員數(shù)據(jù)能力標(biāo)準(zhǔn)體系。能力標(biāo)準(zhǔn)是對公務(wù)員數(shù)據(jù)能力進(jìn)行有效管理的核心工具。要針對不同級別、不同類別的公務(wù)員構(gòu)建差異化、立體化、可操作化的數(shù)據(jù)能力素養(yǎng)與技能標(biāo)準(zhǔn)體系，并將數(shù)據(jù)能力標(biāo)準(zhǔn)納入到干部選拔、任免、培訓(xùn)和考核體系當(dāng)中進(jìn)行系統(tǒng)推進(jìn)，形成全方位促進(jìn)公務(wù)員數(shù)據(jù)能力建設(shè)的人事管理體系。

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（責(zé)任編輯：楊 洋）

收稿日期：2020-09-12

基金項目：

教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“政府績效信息透明度的影響因素與提升機制研究”（17YJC630209）;貴州省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題“大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動背景下貴州縣級公務(wù)員數(shù)據(jù)能力評估與提升研究”（16GZYB14）。

作者簡介：

張紅春，男， 四川巴中 人，博士，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授。研究方向：大數(shù)據(jù)與公共管理變革、政府績效管理、透明政府。

王勝梅，女， 貴州仁懷人，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。