多中心治理框架下文化旅游新業態的治理體系

江凌

摘 要：當前，隨著數字技術（如5G/AI/AR/VR等）的迅猛發展，多數產業在新技術發展背景下以創新驅動發展，走向了高質量發展之路。文化旅游業在政府政策支持和新技術加持下涌現出諸多新業態。面對文旅新業態的蓬勃發展，傳統單一的治理模式有明顯的局限性。多中心治理理論打破了傳統的政府或市場的單一治理方式，構建了政府、市場、社會與民眾協同共治的治理體系。本文以“多中心”公共治理理論為分析框架，以探險體驗+智力游戲類文旅新業態項目為中心進行考察，分別從政府、企業、行業協會、顧客、媒體五個主體維度，分析文化旅游新業態的治理體系建設，以期為健全文化旅游新業態治理體系提供參考依據。

關鍵詞：多中心治理;文化旅游新業態;治理體系

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2020）06-0080-12

The Governance System of New Business Format of Cultural Tourism

under Polycentric Governance Framework： the Case Study

of the Inspection Centered on Cultural Tourism Project of

Adventure Experience + Intellectual Game Shanghai

JIANG Ling

（School of Media & Communication， Shanghai Jiaotong University， Shanghai， China， 200240）

Abstract：

With the rapid development of digital technologies （such as 5G/AI/AR/VR）， most industries are developing with innovation￣driven development in the context of new technology development， and are moving towards high￣quality development. With the support of government policies and the blessing of new technologies， many new business formats have emerged in the cultural tourism industry. In the face of the vigorous development of new forms of cultural tourism， the traditional single governance model has shown incompatibility and limitations. Polycentric governance theory breaks the traditional single governance mode of government or market， and builds a governance system in which the government， market， society and the people are coordinated. This paper takes the polycentric public governance theory as the analytical framework， and inspects the cultural tourism project under the new business format centering on? the adventure experience + intellectual games. It analyzes cultural tourism from the five main dimensions of government， enterprises， industry associations， customers， and media， and analyzes the construction of the governance system of cultural tourism under the new business form， so as to provide a reference and basis for the improvement of the governance system of the new business form of cultural tourism.

Key words：

polycentric governance; new formats of cultural tourism; governance system

隨著數字技術（如5G/AI/AR/VR等）的迅猛發展，多數產業在新技術發展背景下以創新驅動發展，走向了高質量發展之路。當前，在政府政策支持和新技術加持下，文化與旅游產業不斷融合發展，涌現出諸多新業態，也涌現出了一批文旅融合、跨界合作的文旅企業及項目，其中數字場景技術的應用在文化旅游融合創新中更具有代表性。上海市作為數字技術較為發達的國際大都市核心區，新技術尤其是數字技術在文化旅游新業態的實踐應用中更具有代表性，其中，探險旅游+智力游戲類項目如X先生秘境、密室逃脫、驚魂秘境等，引領上海乃至全國文旅新業態潮流。在當前的治理體系下，這些項目既缺乏政府主體的監督管理，又缺乏企業、行業協會、消費者等社會主體的監督，項目所在企業就像“沒娘的孩子”。當項目資金投入不足，項目市場不良競爭，項目設備安全、項目正當權益受到他人侵犯時，得不到政府和社會主體的有效支持和保護;當企業存在項目安全性、同質化競爭、侵犯知識產權現象時，又缺乏政府和社會主體的治理和矯正舉措。如今，這些項目企業處在“沒人管”的社會空白地帶，陷入了迷茫和焦慮之中。為此，本文引入“多中心”公共治理理論，以探險體驗+智力游戲這類引領全國文旅新業態潮流的文旅項目為中心進行考察，分別從政府、企業、行業協會、顧客、媒體五個主體維度，分析文化旅游新業態的治理體系建設問題。

一、多中心理論的內涵與治理框架

1995年，全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》報告中將“治理”定義為：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。”[1]這種強調主體多元化的治理理念與西方學者“多中心治理”[2]的理念在本質上具有一致性。“多中心”這一詞語最早出現在邁克爾·波蘭尼的《利潤與多中心性》《管理社會事務的可能性》中，在這兩本書中，他主要針對經濟社會中的市場和政府應該如何發揮作用的問題進行探討。他區分了兩種組織經濟社會任務的方法，一是存在嚴格的上下級鏈條關系，由終極權威所指揮、命令、控制的一套單中心的秩序;二是多中心的管理秩序，在這一秩序中，諸多因素之間相互影響、相互協調，決策中心之間有所約束和牽制。此后“多中心”的概念超出了經濟管理的范疇，“多中心理論成了現代性重建過程中的一個核心范疇。”[3]美國公共選擇學派創始人奧斯特羅姆夫婦在此基礎上，通過系統的理論分析和大量的實證研究，創立了多中心治理理論。文森特·奧斯特羅姆將“多中心組織”界定為一種組織模式，在此許多獨立的要素能夠相互調適，在一般的規則體系之內歸置其相互之間的關系。埃莉諾·奧斯特羅姆指出：“極少有制度不是私有的就是公共的——或者不是‘市場的就是‘國家的。許多成功的公共池塘資源制度，沖破了僵化的分類，成為有‘私有特征的制度和有‘公有特征的制度的各種混合。”[4]這一觀點充分體現了其多中心治理的思想。“‘多中心意味著有許多在形式上相互獨立的決策中心，它們在競爭性關系中相互重視對方的存在，相互簽訂各種各樣的合約，并從事合作性的活動。”[5]在公共治理領域，多中心性治理是一種解決社會公共問題的方法，該理論通過解構出各個治理主體，以實現多個主體的綜合治理。“多中心”與“單中心”相對應，是一種“反對權力的壟斷和集中化”[6]的治理體系。

對于這種多中心治理理論，也有學者持質疑態度。他們基于傳統的公共行政理論，認為多個決策和管理中心會造成服務和職能的部分重疊，而這種重疊的服務和職能是低效率和混亂的表現。但面對這種質疑，不少學者進行了辯駁。邁克爾·麥金尼斯認為，單中心和多中心的治理體系都有其存在的合理性，而多中心治理的結構“取決于多中心安排的可行性，這些安排對于不同類型的人類關系的治理是適當的”[7]。在現代社會管理實踐中，很多公共治理事務需要“多中心”主體進行合作決策，多中心治理是一種公共管理的新思路、新治理手段。

現代“多中心治理”理論強調政府不是唯一的權力中心，而是與市場、社會、民眾共同參與公共事務的治理過程，打破了傳統的政府或市場的單一治理方式，構建了政府、市場、社會與民眾協同共治的框架。當今新興的社會文化現象和文旅新業態，需要“政府+市場+社會主體”協商共治，當前條塊分割的政府主體治理有其明顯的局限性，需要基于多中心治理方案，從政府、企業、行業協會、消費者、媒體主體五個主體維度，構建探險體驗+智力游戲類文旅新業態的政府與社會治理體系。

在多中心治理的框架下，政府、企業、行業協會、消費者、媒體五個主體在以政府為主導力量的前提下，各主體之間建立起一種相對獨立與平等、互相協商與合作的共治關系，共同參與文旅新業態治理，實現各自責任承擔的最優化組合。具體而言，政府主體在文旅新業態治理框架中是“元主體”，處于主導性地位，具有組織、引導、協調、治理和強制性治理功能;企業是核心主體，即是治理的主體，又是治理的客體，在他者（政府、行業協會、消費者、媒體等）的治理和自律性的自治理中強化治理自覺和被治理自覺;行業協會治理主體有行業政策、規范、標準和行業自律治理，以及行業活動組織和協調、維護市場良性競爭的治理功能，是次于政府治理的“次元”治理主體，具有準強制性和監督性治理功能;消費者、媒體是社會監督治理主體，具有重要的監督治理功能。五個主體以公共利益為首要衡量標準，在保持其治理正當性的同時，與其他各主體建立一種平等的合作關系。當前，政府職能轉變為以服務為導向，負責制定宏觀層面的政策規制、市場調控、安全與質量治理，并接受來自其他治理主體的監督。企業、行業協會、消費者以及媒體主體之間實現優勢互補與互相監督。文旅新業態的治理最終通過政府、企業、行業協會、消費者與媒體五大主體之間的權力與權利資源互補、知識共享以及協商合作得以實現，并達到一種協同共治的效果。

二、政府主體治理

當前，我國對文旅行業進行市場治理的職能部門主要有：從國家到地方的各級市場監督管理局和各級文化旅游局。市場監督管理局的前身是工商行政管理局和國家質量監督管理總局。工商行政管理局于2008年設立，其主要職能是市場治理和行政執法。2018年，在十三屆全國人大一次會議上，國務院機構改革方案取消了國家工商行政管理局、國家質量監督管理總局，新設立了國家市場監督管理總局。市場治理管理局的職能主要是在社會主義市場經濟發展繁榮的背景下，對各級各類市場的治理和行政執法。文化和旅游局的職能則是指導和促進我國文化事業和文化產業的健康發展，對文化旅游市場有執法和治理職能。

1.政府主體的政策治理

我國文化旅游業市場治理的政策法規多是從宏觀層面出發，對整個文化旅游行業進行規范和監督。由于探險體驗+智力游戲類項目屬于新興的文旅新業態，相關政策還在研究、制定過程中，目前尚且沒有較為完整的行業規范和執法標準，這里，我們選取了2016年以來的四項相關政策法規文件對文旅行業的市場治理狀態進行分析（見表1）。

當前，國家層面和省級文旅部門對于全國、省級文旅行業治理的政策內容較為全面，包括宏觀的治理準則、治理方法的革新、對文旅市場失信行為的治理以及行業標準的規范化等。探險體驗+智力游戲類項目作為新興的文旅業產品，必然受到這些政策法規的約束。這些政策法規也將推動探險體驗+智力游戲類文旅項目的健康可持續發展。隨著文旅新業態的發展壯大，這一市場領域跨越的行業種類也將越來越廣泛，各類細分領域的治理政策法規的制定必將提上日程。

2.政府主體的內容治理

由于文旅產業具有內容意識形態與產業經濟的雙重屬性，并具有一定的思想涵化和文化教化作用，因此我國政府主體一直強調文旅產業的內容價值觀引領，在文旅產業內容方面做出了相關的審核治理規定。表2是部分涉及文旅新業態內容治理的政策文件文本分析。

當前，我國政府主體對文旅行業的內容治理主要從意識形態和價值觀念、內容涉及恐怖、色情、暴力，以及文旅項目的海內外宣傳推介等方面進行審核。探險體驗+智力游戲類項目作為文旅新業態，以多樣的內容主題與數字技術打造的豐富場景為主要特色，通過趣味性的社交媒體營銷來吸引消費者。在場景畫面和符號、劇本故事內容與社交媒體推廣中，探險體驗+智力游戲類項目要以中國特色社會主義文化和社會主義核心價值觀為引導，積極弘揚中華優秀文化，有選擇性地吸收外來文化內容，增強原創性，自覺抵制恐怖、驚悚、刺激、暴力、血腥、色情等的超邊界現象，防止低俗、媚俗、庸俗的內容創作或符號、畫面組合。在沉浸式場景布置與場景符號元素使用中，也需堅守住道義、質量與安全的底線。當前，各種文化主題旅游不斷涌現，各地都積極開展以地方文化特色為主打的旅游體驗項目。這些文旅新業態在內容上不僅要遵從政府主體在內容上的規范，還應該積極創新，避免出現“主體雷同”，同類場景畫面“扎堆”出現的現象。

3.政府主體的技術治理

政府主體除了從宏觀政策層面對文旅行業及其市場進行治理和規范外，還在技術層面上制定了標準化的治理措施。這主要體現在技術標準化和場館技術術語規范方面（見表3）。

旅游標準化技術委員會的成立，讓政府主體對文旅行業尤其是文旅新業態的技術標準化的治理更加完備。政府主體對文旅行業的技術治理可分為宏觀和微觀兩個層面，宏觀層面包括技術準則制定、技術的標準化治理;微觀層面包括文旅行業細分領域中技術標準的具體制定與治理。探險體驗+智力游戲類文旅項目依托于新場景技術，技術治理對其發展有著重要的技術規范化和安全保障作用。總體上，我國文旅新業態的發展仍然表現為技術水平較低，發展相對滯后，云端智慧游、3D實景游、VR漫游、工業遺產游等科技含量較高的文化和旅游新業態發展不足[17]。政府主體在完善技術標準的同時，還應該加大對高技術文化旅游產品或企業的資金支持，推動技術創新與文旅新業態的融合發展，促進新技術對文化旅游企業商業能力轉化。

三、文旅新業態企業治理

文旅新業態企業作為文化旅游市場經營中的主體，需要承擔起治理和自治理的角色和責任。相比較而言，政府和行業協會對文旅企業進行的治理是外部治理，而文旅企業的自律性治理是一種內部治理。

1.文旅新業態企業的自律性治理

所謂自律治理，即文旅企業在對自身應履行的權利和義務有深刻的認知，并且對自身應承擔的社會責任有明確意識的情況下，自覺地治理自身行為的合法性和道德性，自覺承擔社會責任、文化責任的一種治理行為。

（1）文旅企業自律性治理的價值

文旅企業進行自律治理行為，有其內在的驅動因素：一是企業自身社會價值的實現。這種追求是指文旅企業不再滿足于自身的商業利潤收益，而更加追求一種社會價值的實現。二是企業無形資本投資的需要。布爾迪厄關于“社會資本”的概念被提出之后，經過學者們進一步的闡釋研究，這一概念被廣泛運用于“企業管理學、公民社會理論、經濟增長理論”[18]等學科研究方向中。該概念同樣可以運用到企業自律性治理中。企業要可持續的發展，不僅要獲取經濟資本，也需要投資無形資本，而這種無形資本就包括知識體系、信任體系和合作行為三方面。其中，知識體系是指公眾對于該企業的整體認知，信任體系是指企業在公眾心目中的信譽度，合作行為是指在企業行為中，公眾與企業的合作，從而對企業行為進行支持。而這種無形的社會資本對于企業的利潤和收益有著重要的作用，在市場化逐漸成熟的今天，企業打造完備的社會資本有利于其建立良好的社會形象，收獲忠誠的用戶群，從而獲取到利益的最大化。因此，企業的自律治理，有助于企業實現自身的社會價值，也有利于企業實現利益的最大化。

（2）文旅企業自律性治理的主要舉措

文旅企業尤其是行業龍頭企業、企業聯盟在實行自律性治理的過程中至少需要做到三方面：一是制定正確的自律治理戰略。戰略構建是對企業工作的指引，對于一個企業的發展走向具有決定性的作用，而制定自律治理的戰略則需要企業不僅僅從股東利益出發，還要將社會責任考慮其中;二是企業需要勇敢承認自身的錯誤。企業是對自身行為最了解的市場主體，當其發現在運營過程中出現了有違法律、道德和市場秩序的行為，應當及時承認錯誤并加以糾正。如此一來，既能避免問題的進一步惡化，也可以保護用戶的利益;三是企業需要在承擔自身社會責任的同時，最大化自身的利益。因為企業的利益與員工、股東利益息息相關，而員工和股東也屬于社會成員，企業承擔社會責任并不意味著對員工和股東利益的拋棄，而應當兩方兼顧。同時，企業利潤的最大化有利于企業擴大再生產，創造出更多的就業機會，這也是企業應該承擔的社會責任。由此可見，文旅企業應當構建完善的自律治理體系，既治理企業行為對外在社會的影響，也治理企業行為對于內部員工和股東的影響，履行文化責任和社會責任，從而實現企業利益和社會利益最大化。

2.文旅新業態企業的內容治理

文旅新業態企業同其他企業一樣，其運營和市場發展過程也具有一定的負外部性，可能會對自然或社會環境產生一定的負面影響。因此，文旅企業主體需要對自身所產生的負外部性問題進行治理，其中企業自律性的內容治理是治理的核心內容。

（1）文旅新業態企業項目的安全性治理

安全性是文旅企業市場運營的重中之重，安全性可分為心理層面和生理層面的安全。首先是游客（消費者、玩家）生命安全，文旅企業項目內容千差萬別，但不管什么樣的項目，都具有一定的實地體驗性和參與性，這涉及文旅項目內容是否會對場所周邊居民和游客的生命安全造成影響的問題。文旅企業需要建設符合安全標準的游樂設施，并在投入運營之前進行安全檢測。在項目運營過程中，文旅企業需要對場所裝備設施進行及時的檢測和維修，及時查找出設備的安全隱患并加以解決，最大程度地保證項目運營的安全性。其次是游客（消費者）心理安全的治理。文旅項目大都會給旅游消費者帶來一些心理上的體驗感受，部分文旅項目具有一定的驚悚、恐怖、驚險和刺激性，例如，探險體驗+智力游戲類文旅項目的密室場景布局和劇本故事便如此。文旅企業需要對項目的驚悚、恐怖、刺激性進行治理，避免刺激性過高而給旅游消費者帶來不必要的心理驚嚇，保障旅游消費者的心理安全。

（2）文旅新業態企業項目內容的合法性治理

文旅新業態企業項目的內容存在合法性的問題，有個別文旅新業態項目內容游離于法律法規和政策治理的邊緣地帶。因此，首先要治理文旅企業的項目內容是否存在侵權行為。文旅企業項目內容在運營過程中需要有較高的知識產權意識，治理自身是否有侵犯他人知識產權的行為，對自身的侵權行為進行及時糾正、對被侵權方進行補償。其次要治理項目內容是否存在不合法、不合理、不道德的元素，如過分驚悚、血腥、暴力、色情等內容。文旅企業需要制定規范的自律性治理標準，建立專業的治理團隊，對于項目內容的合法性進行有效地治理。

3.文旅新業態企業的環境治理

（1）文旅企業自律性環境治理的必要性

傳統的環境規制理論認為：“環境問題產生于環境成本外部性帶來的市場失靈。”[19]因而，傳統的環境規制結構理論將政府定位為規制者，而其他經濟行為體如企業，被定位為被規制者，即這些被規制者沒有主觀意愿參與到環境的規制與治理之中。然而在現實生活中，這種絕對的規制者與被規制者之間的對立有失偏頗。傳統的環境規制理論有其三個理論前提，即規制者需要完全以最大化社會福利為目標，規制者對被規制者的信息能夠完全掌握，規制者誠實守信。第一個和第三個理論前提沒有什么爭議，但第二個理論前提在環境治理領域比較難以實現。環境信息具有“非對稱分布”的特點，被規制者才是對自身環境信息最為熟悉的主體，規制者能夠了解到被規制者的大部分信息，但很難及時了解到全部完整的信息。在這種情況下，就凸顯出企業的自律性環境規制的必要性。

（2）文旅企業自律性環境治理的措施

文旅企業的自律性環境治理需要有意識形態層面的培育和利益驅動兩方面的措施。首先是主觀意愿的培育和操作層面的培訓，即培養文旅新業態企業的管理人員和企業員工自覺地進行環境治理的意識。文旅新業態企業的管理層是企業的決策者，他們的決策直接影響著企業的自行監督行為，文旅企業管理者的環境治理意識強弱直接決定了文旅企業自律性環境治理行為的強弱。因此，針對文旅企業的管理者，應當采取環境治理培訓，從思想意識和實踐操作兩個層面提高他們的自律性環境治理意識和行為。而員工的環境治理意識和行為的培育，除了通過管理層的指令性傳達之外，還需要對員工進行自律性環境治理操作方面的培訓。同時，加強文旅企業文化建設，從思想意識層面養成自覺進行環境治理的企業文化。

其次是相關利益的驅動，即建立利益相關者治理模式。文旅新業態企業可以主動選擇需要承擔的社會責任，并將所承擔的社會責任納入到公司的戰略管理層面，實現企業整體利益的最大化。在這種戰略規劃下，企業既能夠實現自身的利益追求，也能夠有效承擔自律性環境治理的社會責任，實現企業自身利益和社會環境利益的雙贏。

4.文旅新業態企業的服務治理

文化旅游業屬于第三產業，即服務業范疇，其服務質量和服務能力的高低對于文旅企業項目的可持續發展有著重要的影響。文旅新業態企業需要對文化旅游服務內容和方式進行自律性治理。

（1）文旅新業態企業自身的服務治理

文旅企業對自身的服務實行治理。首先，文旅企業需要建立完備的員工崗位服務培訓制度。由于文旅行業從業人員眾多，員工相關專業技能水平和服務素質良莠不齊，因此，對于員工進行專業技能和服務培訓可以幫助提升文旅企業自身的服務質量和能力。其次，文旅企業自身需要建立健全服務監督體系，定期考察考核員工的服務質量和服務績效，建立績效獎勵和懲罰機制。第三，文旅企業對于文旅服務設施也要進行定期的檢查和更新，保障文旅服務設施的安全性，提高文旅服務設施給旅游者帶來的體驗質量。第四，文旅企業不僅要開放和維護游客投訴渠道，積極聽取游客的意見和建議，獲取游客的信息反饋，從而有針對性地調整自身的文旅服務方向。

（2）文旅新業態企業對同行服務的治理

每個文旅企業都是一個獨立的社會個體，但其發展壯大與整個文旅企業同行的發展息息相關，因此文旅企業在治理自身的同時，也應當對于文旅行業中出現的不良現象進行治理。首先，積極關注文旅行業的發展，對于行業發展中出現的問題進行有針對性地自查自糾，并與其他文旅企業信息互通，促進其他文旅企業的服務治理質量，從而使全行業朝著健康可持續的方向發展;其次，積極推進行業聯盟建設，聚集全行業從業者的智慧，幫助制定行業的服務準則，實行更加有效的行業服務治理。

四、文旅行業協會治理

1.行業協會治理的分類

行業協會的治理主要分為兩部分，一是對行業協會內部成員以及彼此之間關系的組織治理。組織治理是指對于行業協會內部組織結構中各個部分的治理，包括對各成員行為的治理、行業協會與各成員之間關系的治理，以及行業協會的動態運作機制的治理。從行業協會的內部結構層面上來看，需要行業協會設置“會員大會、理事會、會長副會長、執行層”[20]來執行行業協會決策和監督行為。從內部成員關系的層面看，行業協會調和內部成員之間的關系并提供一定的服務，內部成員也向行業協會繳納一定的會費，彼此之間互利共贏;二是面向整個行業的行業治理。行業治理的主要目的在于維護行業秩序，構建良好的行業發展環境。由于文旅行業發展不僅僅取決于文旅企業自身的發展，還與消費者、其他關聯產業和政府治理息息相關。因此，行業協會需要治理整個行業的發展狀態，協調行業與消費者、政府和其他產業的關系。

行業協會的組織治理是對行業內部成員的治理，是一個行業健康可持續發展的基礎;而行業協會的行業治理則將行業內各成員打包成一個整體，從更宏觀層面治理行業和市場中各利益相關者的關系，為行業的整體發展創造良好的發展環境。

2.文旅行業協會的環境治理

（1）文旅行業的環境治理

文化旅游與環境息息相關，一方面文化旅游資源為文旅產業的發展提供了物質基礎，不論是自然資源還是人文資源，都屬于文化旅游地的環境資源;另一方面文旅產業的發展為文旅環境帶來了一定的正外部性或負外部性影響，而文旅環境安全的治理主要是針對于可能存在的負外部性影響。例如，文旅企業項目運營過程中對資源的消耗，排放的垃圾、廢水廢氣對環境的污染等等。文旅行業協會針對這些可能造成的環境破壞進行治理。比如，2018年中國旅游協會發布了《旅游資源開發利用不能突破保護紅線》的倡議，其中提到對文化旅游資源要進行保護性開發，并對當前部分自然旅游資源實行“謝客”“限客”“休林”的措施，強調人文類旅游資源應當跟進自然旅游資源保護的步伐，適當開啟季節性、時段性的“限客”“輪休”形式的保護措施。

（2）行業協會環境治理的主要措施

行業協會自律是一種“聯合組織的自律”[21]，是指行業協會為了實現協會成員的共同利益，而實行的一種自我約束、自我管理。行業協會自律包括兩方面的內容：一是行業協會及成員對于國家法律法規以及相關政策的遵守和執行;二是行業協會自身制定的一些非強制性規則，如“行業自律公約、行業質量技術標準、行業服務承諾、行業協調維權等”[22]，并加以遵守和執行。

具體而言，行業協會自律主要包括四方面內容：一是為企業制定行為準則，并監督企業遵守。行業準則包括關聯企業經營收益的經濟性規則，也包括環境保護、勞動安全等社會性規則。不同行業協會根據自身行業的不同，制定不同的行業準則;二是規范行業市場競爭機制和競爭規則，保障行業市場競爭秩序的公平與穩定。探險體驗+智力游戲類項目作為新興的文旅項目，具有廣闊的市場發展前景，諸多文旅企業開始涉足這一領域，企業為了爭奪市場和消費者，在缺乏治理的情況下很容易出現無序競爭或者惡性競爭的情形，這就需要行業協會通過市場競爭機制和競爭規則的制定與治理，維護市場秩序和行業健康發展;三是行業協會制定行業標準，為企業的運營和市場行為設置準則。行業協會為行業企業設置標準，要求企業生產的產品或服務必須達到最低標準。這種最低標準的設置有助于行業內部的良性發展，也有助于保護消費者的權益，防止假冒偽劣產品的泛濫。當前，探險體驗+智力游戲類項作為新興的文旅產品，其場景布局、劇本故事、受眾體驗和服務質量良莠不齊，這就需要行業協會規范企業的行為，保障消費者獲得優質的場景和服務體驗，并且及時淘汰劣質服務;四是行業協會制定行業準入規則。市場準入規則的制定又可分為兩方面：市場主體進入普通市場活動和特殊市場活動所需要遵守的條件和程序。這種準入規則的制定有助于凈化市場環境，減少劣質產品或者服務進入市場。

（3）行業協會治理的非強制性

行業協會是除了政府和市場之外的第三方治理組織，其目的在于彌補政府治理和市場治理的不足，維護行業內部企業的有序競爭，維護公平的市場秩序。但是行業協會治理屬于“弱治理”，即行業協會在治理過程中動機相對較弱，強制性較為缺失。因此，行業協會治理的有效執行更多依靠制度、道德、社會層面的約束而非強制性的手段。文旅行業協會對于探險體驗+智力游戲類項目的治理更多依靠制度、社會、道德層面的約束，通過柔性治理的方式構建健康的行業市場秩序。

3.文旅行業協會的服務治理

文旅企業服務質量的高低對于文旅企業的可持續發展具有重要的影響，行業整體服務質量的高低也對文旅行業的口碑具有重要的影響。因此，行業協會需要對文旅企業服務質量進行有效的治理。行業協會需要根據政策規范、文旅企業的發展態勢和游客的反饋等政策和市場信息，制定出詳細的服務質量標準，從宏觀層面規范和治理文旅企業的服務質量，并且在行業規范的具體實踐過程中，根據行業市場發展態勢進行修正、完善。同時，要落實行業協會的治理職能，還需要建立組織機構，成立治理小組，對協會成員定期檢查和監督。

五、游客（消費者）監督治理

1.游客對文旅企業服務質量的監督

文旅企業的服務質量雖然受到政府法律法規、行業協會的治理以及企業自身的自律性治理，但是游客作為文旅企業服務的直接參與者、體驗者，應當擁有治理文旅企業項目服務的權利與責任。通過打造“面向游客、適應旅游市場發展需求的治理框架”[23]能夠充分發揮游客的主體性監督自覺。游客是文旅活動過程中的切身體會者，游客體驗的好壞直接決定了文旅企業市場業績的好壞。游客在旅游過程中最能真實感受到文旅產品與服務中的優缺點，因此，游客對文旅企業服務質量和能力的治理十分必要。通過游客對于文旅企業服務中的問題反饋以及對文旅企業運營過程中不良情況的舉報，能夠有效規范文旅企業市場運行過程中存在的問題。有利于提高文旅企業的服務水平、保護旅游地的文旅資源、促進文旅市場的進步與發展。

2.游客主體的自律性監督

旅游者（游客、消費者、玩家等）自身在旅游體驗過程中可能會出現不文明的語言和行為，這種不文明的語言和行為會對文化旅游目的地產生負面的影響。按照影響的嚴重程度劃分，可以將游客的不文明行為劃分為普通的不文明行為和違法行為。普通的不文明行為包括隨地吐痰、亂丟垃圾、大聲吵鬧、亂刻亂畫、不尊重當地風俗習慣等等;旅游過程中的違法行為則包括損毀公共設施、造成火災的不良用火行為，違背社會良序，嚴重傷害民族情感、地方文化情結等等。

對于游客不文明言語和行為的治理，不僅需要依靠政府法律法規的強制執行，更需要文旅企業工作人員的監督執行以及游客主體的自律性治理。首先，游客需要提高自身的道德文化修養，提升自覺遵守文旅規范的道德意識，在旅游過程中避免出現破壞文化旅游地環境和不文明行為;其次，游客需要主動了解有關旅游地的文化背景、風俗習慣，做到心中有數，從而減少在旅游過程中違反旅游地習俗和生活規則的行為;再次，游客如果已經說不文明的言語或做了和行為，并且損害了文旅企業的利益或者損害了其他游客的利益，需要及時止損，自覺遵守法律規范，接受相應的懲罰。游客主體的自律性治理，可以減少文旅企業和政府的治理負擔，有效提高其治理效率。

六、媒體主體的宣傳推介與輿論監督

不少時候，社會公眾對文旅行業尤其是文旅新業態法律法規不太熟悉，甚或沒有認知;對文旅新業態項目的內容價值缺乏一定的認知度，甚至沒有明顯的主體性監督意識。因而，文旅新業態企業和項目設置、項目運營、市場秩序、安全保障的規范性要充分動員媒體輿論的主體力量，運用報刊、電視、廣播、音像等傳統媒體、網絡新媒體和QQ、微博、微信等社交媒體進行立體化、網絡化的全方位宣傳與知識普及。在傳播內容和形態上，力求與時俱進，文字、符號、音頻、視頻與解說等傳播形態多樣化，傳播內容生動形象，傳播形態喜聞樂見;在傳播語言上，可用普通話和英文、韓文、日文等語言形態進行宣傳普及。此外，還特別需要在以下方面著力進行宣傳推廣和監督治理。

1.文旅新業態項目主題形象提煉與宣傳推介

從文化旅游的角度來說，主題文化形象是探險體驗+智力游戲類的文化特色識別和文化價值理念的集中體現，并將其貫穿于文旅新業態產品設計、宣傳定位、包裝推介、文化形象、營銷服務等經濟活動中，將主題體驗內容的潛在價值轉化為現實的文化價值，構建探險體驗+智力游戲類文旅項目的主題文化形象。項目主題形象需要有文化意蘊，能反映項目內容和場景的文化特色和個性，體現其審美、藝術和娛樂價值。同時，其文化主題形象要集中有力、朗朗上口，便于受眾記憶。

2.加強安全監督，保障文旅新業態項目質量和安全

為了保障文旅新業態項目的安全性，應開展一項適應于青少年群體并針對潛在消費群體的普遍性安全教育培訓。一方面，在青少年群體內心深處植入文旅新業態安全知識，提升其安全防護的主體性自覺;另一方面，加強探險體驗和互動參與的基本知識技能教育，提升他們的安全意識和監督自覺。目前，文旅新業態行業有組織、有計劃、操作性強、效果明顯的安全保護教育活動不多，民眾參與度有限，需要進一步加強和提高。

3.強化媒體對文旅新業態現象的輿論監督力度

近年來，不少文旅企業尤其是新業態企業在項目拓展性建設中，為追求新開發產品或服務的產業效益、商業利潤而忽視項目所在地的長期社會效益、生態效益;同時，一些地方政府和民眾的文旅場景設施安全、生態環境安全、社會公共安全意識不高，破壞原有文化生態資源，仿制、偽造、占用和不尊重文化原貌和韻味等不良現象時有發生。針對這些不良現象，媒體主體（各類媒體平臺）需要充分發揮自己的輿論監督力量，通過傳統主流媒體、網絡新媒體、社交媒體、全媒體等多媒體形態予以報道和輿論監督，宣揚和激發文旅新業態健康有序發展的輿論正能量。

七、不同治理主體之間的合作機制

當代治理成功與否，關鍵取決于包括政府在內的社會網絡組織的建構、信任關系的形成與合作方式的建立。多中心治理的核心運作機制是合作機制。這種機制的運作規則在三個層次上展開。首先是認同。對傳統單一的政府治理主體來說，它在獲得公共性的同時也獲得了合理性;對其他治理主體來說，則是獲得了其治理主體的地位，多個治理主體在治理關系的相互認同中獲得了關系的互建;需要強調的是，在多中心治理體系中，需要有牽頭的、引導性的治理主體帶動其他治理主體參與治理，沒有牽頭的、有組織的治理容易陷入扯皮推諉的低效率狀態，而政府治理主體在有組織、引導性的治理過程中承擔著“元主體”的角色。其次是尊重。多元治理主體并不是一個“子系統屈服于另一個系統”，而是多主體擁有相對均質的治理權力和權利，由此建立的是自主、能動與互相依賴、平等協商、合作共治的關系，在對治理事務的討論中，“不是從共相的有效性中、而是從諸多殊相的反思性調試中得到總體系統的合理性”。最后，多中心治理的合作制度是一種相互承諾的信任機制，“多個治理主體依據公共服務的倫理精神，建構一種合作型政府信任關系，與現代流行的分工協作合作關系不同，這是一種“差異互補”的高級合作形態。”[24]

對于探險體驗+智力游戲類文旅新業態項目的治理，政府、企業、行業協會、消費者及媒體等治理主體以監督和服務為導向，基于相對獨立、平等和自愿、互信的原則建立合作關系。政府在多中心治理體系中承擔著一種“元主體”治理責任。政府首先需要維護一個良好的多主體治理秩序，在保證自身治理功能的同時，還需要從程序、制度、政策上保障其他主體的治理權力和權利，強化各治理主體對文旅行業的治理意識與治理自覺。同時，在內容、技術、質量等層面為治理提供規范和標準。自主治理是多中心治理模式中的另一關鍵要素。自治理需要積極公民（尤其是消費者）的參與。企業通過對項目內容的安全性、合法性等自律性治理實現自治理，游客（消費者）通過對自身行為的自律和對項目場景、內容、技術、安全的監督實現治理自覺。行業協會在發揮組織治理與行業治理的同時，實現了企業與政府的積極溝通。媒體作為一種更為廣泛的輿論監督，為各治理主體提供對話交流的渠道。在合作機制下，政府、企業、行業協會、消費者、媒體等治理主體在參與具體治理過程中，可以參考法國治理專家皮埃爾·卡蘭默提出的三大步驟“漸入清晰”“進入對話”與“導入方案”參與治理。“漸入清晰”即各治理主體打破體制的界限，依據各自的專業知識與信息資源進行“共同診斷”;之后，對各自的意見觀點進行真誠公平地交流與對話;再者，集體協商制定出一個符合整體系統利益的方案，然后進入具體的治理實踐過程。

八、結語

多中心治理模式是從“中心—邊緣”傳統社會治理模式向服務型社會治理模式轉變過程中生成的一種結構—功能治理體系。它強調從單一的政府治理主體到多中心、多角色互動的治理主體結構轉變。在多中心治理模式下，政府不再是單一的治理主體，企業、行業協會、消費者以及媒體等主體，都獲得了差異化的治理主體地位，這五大治理主體及其治理職能應相互承認、相互尊重、互信承諾，建構合作共治的網絡結構關系，并依據一定的操作程序，在沖突、對話、協商、妥協、合作中實現最優的治理責任分擔與決策制定。

多中心治理模式在文旅新業態治理過程中能夠發揮重要作用。在多治理主體的合作機制下，探索體驗+智力游戲類文旅新業態項目不僅需要自覺遵循政府宏觀上的治理規范，在劇本內容、場景設置、技術標準等方面還接受著來自企業自身、行業協會、媒體以及消費者的多主體治理監管，同時也避免了遭遇不良競爭投訴無門或是資金不足申請無力的境況。對整個文化旅游新業態的治理來說，政府宏觀政策、項目內容以及技術層面的監督，企業自律性的監督，行業協會的組織監督與行業監督，消費者的批評建議式或舉報性監督，以及來自媒體的宣傳引導與輿論監督，共同構成了多維度的市場治理體系，共同促進文旅新業態在內容、形式、技術、場景等各方面的高質量發展。而五大治理主體之間的互相監督則維系著整個多中心治理合作機制的良好運轉，并在相互磨合、協商、合作與利益互惠的過程中形成了一個完善的信息溝通與反饋機制，最終促進文旅新業態朝著公共利益最大化的方向發展。

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（責任編輯：王勤美）

收稿日期：2020-09-18

基金項目：

國家社科基金（藝術類）重大項目“中國非物質文化遺產數字傳播研究”（18ZD22）階段性成果之一。

作者簡介：

江 凌，男，河南淅川縣人，歷史文獻學博士，新聞史學博士后（出站），上海交通大學媒體與傳播學院教授，文化產業管理系副主任。研究方向：編輯出版學，文化（產業）學。

皮佳萱，女，湖南澧縣人，上海交通大學媒體與傳播學院博士研究生。