食用農產品合格證制度試行情況及對策建議：以石阡縣為例

汪建軍

(貴州省石阡縣農業農村局，貴州 石阡 555100)

農產品質量安全是農業高質量發展的基礎，農產品生產者是農產品質量安全的第一責任人[1]。為提升農產品質量安全治理能力和監管水平，推進農產品生產者落實農產品質量安全主體責任，2019年12月17日農業農村部印發了《全國試行食用農產品合格證制度實施方案》。食用農產品合格證制度(以下簡稱合格證制度)是農產品種植養殖生產者自我質量控制、自我管理、自我承諾農產品安全合格上市的新型農產品質量安全治理制度[2]。食用農產品合格證(以下簡稱合格證)是食用農產品生產者根據國家法律法規、農產品質量安全國家強制性標準，在嚴格執行現有農產品質量安全控制要求的基礎上，對所銷售的食用農產品自行開具并出具的質量安全合格承諾證[1-2]；是上市農產品的“身份證”，是生產者的“承諾書”，是質量安全的“新名片”[3-6]；是自我承諾、自律，也是行業監管、國律，還是營銷者消費者對生產者的倒逼、是他律[7]。

2020年合格證制度在全國試行，其中貴州省石阡縣的試行工作有序推進，取得了初步成效，但此項工作也凸顯出一些問題。筆者對當前合格證制度試行工作進展和成效進行調研，對存在問題進行思考，并提出相應的對策建議，以期為合格證制度順利試行提供參考。

1 試行進展和成效

2020年貴州省石阡縣農業農村局積極貫徹落實農業農村部、省市農業農村部門關于試行合格證制度的精神，積極采取措施推動其試行。一是出臺實施方案，成立工作機構。2020年1月20日石阡縣農業農村局印發了《石阡縣試行食用農產品合格證制度實施方案》，明確了試行品種及主體范圍、開具要求、實施步驟、保障措施；并成立了工作指導組，按照職責分工，包鄉、包農產品生產者，確保指導一家、成功一家。二是加大宣傳培訓力度，提高合格證出具率。該局充分利用各種會議、政府網站、電視、QQ、微信、宣傳資料等宣傳合格證制度，舉辦了5期農產品質量安全監管人員和農產品生產者業務培訓會，手把手、面對面現場指導農產品生產者。通過培訓、宣傳及現場指導，農產品生產者提高了開具并出具合格證的自覺性、主動性。三是因企制宜，分步實施。該局深入農產品生產者調查了解、分析研判，最終確定了170余家企業或農民專業合作社或家庭農場先行先試，主要涉及省市縣級龍頭企業、綠色食品和有機產品獲證生產者、農產品地理標志授權使用者。四是加強監管，規范開具。組織執法檢查組深入鄉、村，對先行先試的農產品生產者監管全覆蓋，對開具合格證存在問題的生產者下發整改通知書，保證合格證正確規范開具。截止2020年9月底，石阡縣172家農產品生產經營主體開具并出具合格證2.5萬余張，涉及農產品2 030余t。

2 存在問題

2.1 制度尚不完善，管理無法可依

2016年河北、黑龍江、浙江、山東、湖南、陜西等6個省先行開展主要食用農產品合格證管理試點工作，原農業部出臺了《食用農產品合格證管理辦法(試行)》。2020年合格證制度在全國試行，只有農業農村部印發的實施方案，未出臺合格證制度管理辦法。目前，貴州省、銅仁市、石阡縣也未出臺合格證管理制度。合格證制度的貫徹執行無相應的法律法規保障，僅靠農業農村部門的大力推廣、督促檢查及農產品生產者的主動作為、自覺行動，力度稍弱，效果不明顯。農產品生產者不開具或違規開具并出具合格證的處罰等問題亟待出臺法律法規來解決。

2.2 部門單打獨斗，未形成監管合力

食用農產品從“農田到餐桌”的監管涉及農業農村和市場監管兩部門，但合格證制度的試行從上至下僅是農業農村部門在出臺文件、宣傳推廣，缺乏市場監管部門的參與。上市農產品是否帶證，經營者是否查驗留存合格證，消費者是否關注合格證，上市農產品如未帶證是否受到市場監管部門限制銷售或處罰等問題最終在市場銷售端體現。農產品帶證得到消費者關注、市場認可，說明農業農村部門出臺的合格證制度發揮了作用；若消費者和市場均無反應，則政策出臺部門需思考。目前，合格證制度試行農業農村和市場監管部門各自為政，未形成監管合力，上市農產品是否帶證很少被市場查驗留存。

2.3 生產者認識不足，參與積極性不高

農產品生產者文化素質偏低，農產品質量安全意識淡薄，普遍對實行合格證制度的重要性、必要性認識不足。箱裝農產品按要求需一箱一證，人工開具合格證又十分費時。農產品帶證與否均可入市銷售，法律法規也無要求，呈現按需開具合格證的尷尬局面，導致生產者被動應付，不能主動開具。帶證農產品也未體現出價格和銷售優勢，影響了生產者開具合格證的積極性。生產者開具合格證主要靠自我承諾，在誠信體系尚未健全下可信度也會大打折扣[8]。

2.4 市場反應不一，試行難度增加

當前，合格證沒有成為農產品市場準入的必要條件。經營者對農產品帶證上市反應不一，步調不一；據調查，石阡縣將農產品銷往貴陽等大城市過程中，市場監管部門未對市場經營者是否查驗留存合格證進行監管核查，消費者對合格證了解不多，購買農產品時普遍不查看是否附有合格證，基本無索證意識。這些問題的存在嚴重影響了試行推廣工作，增加了試行難度。

3 對策建議

3.1 完善相關法律法規，明確法律地位

法律法規的完善是規范生產者正確出具合格證的有效方式，也是規范農業農村和市場監管部門對合格證監管執法的客觀需要和必然要求。要以《農產品質量安全法》修訂為契機，為合格證管理和相關制度落實中的權責劃分等提供上位法的依據[9]，因此，應將合格證制度納入法律規定中，明確合格證制度的法律地位。頒布實施《食用農產品合格證管理辦法》，明確生產者、經營者、農業農村和市場監管部門的責任和義務，規定各種情形下出具合格證的法律義務和責任等[10]；把開具并出具合格證作為農產品產地準出和查驗留存合格證作為市場準入的強制性要求，從而形成倒逼機制，督促生產者采取質量安全控制技術與管理措施，主動開具并出具合格證，推動合格證制度的全面實施。同時，修訂《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》，明確合格證是市場準入的憑證等。

3.2 加強組織領導，壓實監管責任

合格證制度是農產品質量安全管理的一項重大制度創新[1]。建議農業農村與市場監管部門聯合開展合格證制度試行工作。農業農村與市場監管部門要將合格證制度試行工作提上重要日程，提高思想認識，明確職責，壓實監管責任，互相支持和配合，形成齊抓共管格局。各級政府要將合格證制度試行工作作為重點內容納入食品安全考核評議、質量工作考核[2]。縣級農業農村部門要對農產品生產者實行網格化管理，建立分片包干工作責任制，明確人員包鄉、包村、包農產品生產者，做到每個試行生產者均有監管人員負責宣傳、指導開具合格證，確保合格證制度試行工作落實到位。

3.3 加強宣傳培訓，營造良好氛圍

農業農村和市場監管部門要通過各種途徑，利用各種宣傳載體，廣泛、大力宣傳合格證制度。首先，農業農村和市場監管部門要對各自相關業務單位和鄉、村級監管人員進行合格證制度相關知識的業務培訓，提高其業務水平和工作能力。其次，農業農村部門要對農產品生產者進行農產品質量安全和合格證制度等業務知識的培訓，發放告知書、明白紙，指導幫助生產者落實各項管理制度、開展標準化生產、自律性檢測和合格證開具[6]，確保合格證填寫規范、信息完整，做到農產品合格上市。再次，市場監管部門要求經營者主動查驗留存合格證，做到農產品帶證銷售。最后，要加大對消費者的宣傳力度，提高消費者對合格證制度的認識和關注，主動索取合格證，讓合格證制度家喻戶曉，營造全社會共同落實合格證制度的共治氛圍。

3.4 逐步推進，靈活開具

試行合格證制度是一項新的重要任務，具有一定的前瞻性和探索性[3]，推廣試行需要循序漸進。針對農產品生產者多而散、規模不一、素質差參不齊、對合格證制度的認識有限等客觀實際，要先易后難、先主體后個體、先積極后落后，區別對待、逐步推行合格證制度。優先選擇農產品市場供應率高、商品化程度高的農產品生產者，以及省市縣龍頭企業、農民專業合作社示范社、綠色食品和有機產品獲證生產者、農產品地理標志授權使用生產者及“校農結合”基地生產者等先試先行。在合格證開具方式上，對有條件的農產品生產企業、農民專業合作社等生產者，鼓勵使用信息化工具如智能終端(可實現快檢及合格證打印一體化)、手持終端或微信小程序等開具合格證。對于家庭農場、種植大戶、散戶等，使用由縣級農業農村部門免費提供、易于接受、簡單易行的手寫紙質版合格證。

3.5 部門齊抓共管，嚴格執法監管

合格證制度是農產品產地準出和市場準入銜接機制的一次新探索，市場準入是合格證制度有效實施的外在動力[11]。農業農村和市場監管部門要強化監管和執法力度，生產、消費兩頭著力[9]，相互協調配合，各行其責，加強合格證制度與市場準入有效銜接，實施農產品從農田到餐桌全程質量安全監管。農業農村部門負責督促指導合格證開具和出具工作，要把開具和出具合格證作為日常巡查、執法監督的重要內容。核查合格證開具的合規性和真實性，檢查農產品質量安全控制要求落實情況，防止不合格農產品流入市場。對虛假開具合格證的、承諾與抽檢結果不符的生產者，要依規予以嚴懲重處，并納入重點監管對象，加大抽檢頻次。市場監管部門負責督促指導合格證查驗留存工作，要將經營者是否查驗留存合格證作為日常巡查、監管核查的重要內容。對不查驗留存合格證的經營者，也要依規予以處罰。

3.6 制定激勵政策，鼓勵推動試行

合格證制度作為農產品質量安全監管的創新管理方式，各級政府或農業農村部門應多措并舉制定激勵政策給予農產品生產者支持和傾斜，鼓勵其推動試行合格證制度。農產品生產者在申報農業項目及補貼、參加農產品展銷會、評選龍頭企業或農民專業合作社示范社、申報綠色食品或有機產品等時，要將開具并出具合格證作為前置條件之一；購置農藥殘留速測儀或獸藥殘留速測儀自行開展檢測工作的和購置開具合格證設備的生產者，給予一定的資金補助和獎勵。同時各級相關部門也應給予聯合激勵。

3.7 創新“合格證+”模式，推進信息化管理

合格證制度一端連著生產者，一端連著消費者[5]。合格證是追溯的一種形式，是一種可追溯憑證[12]。建議入駐國家農產品質量安全追溯管理信息平臺的農產品生產者推行追溯二維碼合格證，將追溯二維碼放在合格證相應位置，實現合格證和追溯憑證的雙證合一。消費者用手機一掃便知來源，提高其選購農產品時的知情度[5]。若發生農產品質量安全事件，便能提高發現問題的精準性，及時找到經營者、生產者，嚴懲不法分子，樹立公眾消費信心。同時合格證還可與檢驗檢測、防偽、品牌、信用體系建設等結合起來，積極推進合格證信息化管理，做到來源可溯、去向可追、信息及責任可查、全程可控、風險可防。

4 結語

合格證制度試行在完善監管制度、壓實主體責任、促進農產品銷售等方面發揮了積極作用，加快推進合格證試行是農產品質量安全工作補短板、強弱項、上水平的必然要求，要堅定信心，采取積極措施，推動合格證制度行穩致遠的施行，為農業高質量安全作出貢獻。