法律法規對飼料安全監督機制的助力性分析

許洪剛

(中國石化勝利石油管理局有限公司,山東東營 257068)

作為保障動物性食品衛生安全的重要環節，飼料安全必須在生產和經營過程中得到切實有效的保障，依賴行業自覺監管的監督機制難以對飼料生產經營安全做出強有力的束縛，且在我國飼料行業起步較晚的條件下，短時間內無法形成具備規模和影響力的行業監管制度，因此，需要通過翔實可行的法規制度保障現代飼料生產經營安全機制。探究法律法規對飼料安全監督機制的助力性，其實質在于探索當代經濟和社會環境下我國飼料安全監督體系存在的不足，并探索怎樣通過立法、執法和司法途徑對監督機制中現存的不足進行內外因的結合分析，以形成對飼料行業強有力的監督機制。這對飼料行業今后的健康發展及我國法律體系的完善具有重要意義。

1 飼料安全及相關監督機制的建立

我國飼料安全及相關監督機制的建立主要與現代農業、畜牧業及養殖業的發展息息相關。在規模化、集約化養殖產業形成前，我國養殖業的經營結構主要以農村散養為基礎，具備規模的小型養殖場在飼養過程中往往也采用較為粗放的飼養模式，配合飼料的使用范圍極小，飼料生產行業也較不發達（周曙光，2015）。在經濟水平大幅度提升的條件下，大眾對動物制品和動物源性食品的需求量逐漸提高，大規模集約化養殖逐漸成為當代畜牧業的主流，農業集約化發展和單位生產量的提高使得飼料生產具有充足的原材料，因此，飼料作為養殖業發展的相關行業相伴而生。進入21 世紀以來，伴侶動物的普及使寵物飼料行業逐漸興起，與經濟動物飼料產業一起構成了當今社會較為多元化的飼料產業。

作為動物養殖業的基礎產業，飼料生產及安全關乎動物性食品加工和生產安全平穩進行，需從體制、行業法規等各方面保障飼料生產安全。飼料安全主要包括飼料生產安全和經營安全兩個方面，飼料生產安全主要在從原材料到成品的轉變過程中，從飼料原材料、飼料添加劑、飼料生產工藝等方面保障飼料生產安全，與動物源性食品衛生安全相關度較高。而經營安全則是在飼料生產企業資質考量、企業經營活動在規定范圍內的進行等方面，與市場監管重合度相對較高。飼料的生產安全和經營安全是飼料完成生產并投入市場的關鍵過程，相關行業范疇極廣，依靠行業自覺性難以滿足監督管理需求，需要從法律法規角度進行保障（賈超，2018）。廣義上的飼料管理法規體系包括專門的飼料管理法規和規章，以及其他相關法律法規中涉及飼料生產及管理的部分，還包括不同地方政府在適應地區飼料生產行業發展情況下頒布的地方性法規，以及針對農業、畜牧業、養殖業等相關行業頒布的地方性法規中涉及飼料生產管理的部分。一般來說，對飼料安全監督機制起明顯助力的相關法律法規包括行政法規、部門規章的中央立法，也包括地方性法規和地方政府規章，還包括農業農村部發布的其他行政規范性文件（李平，2019）。

2 法律法規在飼料安全監督機制中的助力性作用

2.1 法律法規是飼料安全監督機制形成的合法保障 飼料安全監督機制的建立需要從法律層面確定其合法性。一般來說，行業監督機制是建立在行業生產不同個體之間的普遍認識之上的，以合理有序的行業規則奠定行業發展的良好基礎。對飼料生產行業來說，不同類型的原料、添加劑、銷售手段、定價方法、生產技術等生產要素較為繁雜，且涉及行業利益與飼料安全，間接影響群眾生產生活安全，依靠簡單的行業自覺性監督很難滿足大范圍的監督需求，因此需要從立法層面對飼料安全監督進行保障。以動物飼料添加劑的使用為例，在動物飼料生產過程中添加一定濃度的藥品或某些特殊添加劑能大幅度改善肉蛋產品的質量與產量，但抗生素等添加劑在動物飼養過程中的過量使用很有可能在使用過程中增強部分病毒、細菌抗藥性（劉寧和劉維華，2019）。不過在大量濫用藥品添加劑時極有可能改善產品質量，無法保證作為食品的安全性。在此情況下，依賴行業自覺性完成監督，杜絕飼料生產過程中過量使用添加劑難度較大，只能通過法律法規的強制要求，借助相關機構執法人員的強制執法才能給飼料生產安全帶來最可靠的保障。總的來說，飼料安全作為我國動物食品生產中的重要環節，必須從立法層面得到最有效的監督和保障，以法律的威信確保飼料安全的合理運行，從立法層面明確飼料安全監督在社會生活中的重要性，從司法層面保障飼料安全監督體系建立和運行的合法性，讓飼料安全監督不再局限于民間的自覺性監督，成為受到法律保護的合法過程（李石昌，2019）。

2.2 法律法規為飼料安全監督帶來規范性制度截至目前，我國飼料安全監督體系已形成以《飼料和飼料添加劑管理條例》為統領，以各類行政法規、原料目錄及生產許可辦法為內容的飼料安全監督基本法律體系，為飼料生產、銷售過程中的各個步驟提供相對完備的法律標準。精細完備的法律體系能使飼料生產過程中的各個步驟有法可依。飼料生產涉及原料、添加劑、生產工藝、貯存運輸等各個方面，技術參數和標準數量眾多、種類繁雜，翔實的法律法規有利于在不同細分領域完成精細化監督與管理。一方面，單純依靠企業經營管理自覺性，則生產經營理念將不可避免的偏向于對生產成本和銷售利潤的錙銖必較，往往導致生產只注重利潤收益，忽略生產要素的法律合規海和生態利益（陳致朋，2019）。通過生產經營許可、申報材料規定等相關方面的統一化和流程化，能從法律制度層面對企業生產經營資質做出提前考量，規避不良生產經營理念帶來的行業損傷。另一方面，飼料安全與原材料安全、生產安全及貯存運輸安全等都息息相關，保障飼料生產產業能在合法范圍內運行，對維護飼料市場平穩，動物衛生產品安全具有重要的保障作用。目前，動物飼料市場已伴隨著經濟動物產業的逐漸細分走向專門化，《寵物飼料管理辦法》等專門辦法的出臺也代表著當下飼料市場的專門化，飼料安全監督在今后發展過程中要更加注重制度的規范化發展（賴鍇，2019）。

3 現階段飼料安全法律法規的特點

3.1 現階段我國飼料安全監督法律法規形式體系不健全 飼料安全監督法律法規系統形式的不健全是我國現階段飼料安全法律體系面臨的框架性問題。至目前為止，我國飼料行業法規文件可大略分為4 種：第一，起統領性作用的是由國務院出臺的《飼料和飼料添加劑管理條例》和農業部出臺的《飼料和飼料添加劑生產許可辦法》兩份法規；第二，是新飼料、新添加劑及寵物類飼料管理的《新飼料核心添加劑管理辦法》《寵物飼料管理辦法》《寵物飼料生產許可條件》《寵物飼料標簽規定》等針對性較強的專門性條例；第三是針對飼料原料與添加劑等出臺的《飼料原料目錄》《飼料添加劑品種目錄》等目錄性文件；第四，是針對生產許可的各種法律規定，包括《飼料生產企業許可條件》《添加劑與混合飼料生產許可申報材料要求》《單一飼料生產許可申報材料要求》等。總的來說，目前我國對于飼料生產和經營安全監督較為重視，但總體體系系統性不足，缺乏綱領性的立法文件，不同法規條令之間難以明確上下位順序，因此，在具體監管過程中難以形成系統性的影響力（柴守宏，2017）。一般來說，行業法規體系都會有一部權威的總領性法律，如食品衛生安全行業的《中華人民共和國食品安全法》，在本領域具有統領權威，而《飼料和飼料添加劑管理條例》作為飼料安全監督的統領性文件其本身不具有法律地位，因此，在與其他條例、辦法出現沖突時難以形成統籌影響，致使飼料安全監督法規體系動作遲緩滯后，難以滿足生產經營需求。快速發展的飼料生產行業體系為監督體系的及時更新帶來新的挑戰，需在立法過程中進行更加全面、系統、深層次的考量（李驥澤等，2017）。

3.2 現階段我國飼料安全監督法律法規內容體系不翔實 就目前的飼料安全監督法規體系來說，對新興原材料、寵物產業等方面均具有一定程度上的考量，也能兼顧企業在生產經營過程中應注重的要點，但對生產經營過程中的具體細節認識不足、規定不夠翔實，致使看似嚴格多樣的政令規定落地困難，難以形成行業生產共識。現階段我國飼料安全監督法律法規內容不翔實主要是法律法規與相關行業二者發展速度不匹配造成的（翟曉莉，2016）。我國飼料產業起步較晚，發展速度較快，相關法律法規的制定大多滯后于行業發展速度，部分法規的制定實質上相當于在飼料生產出現行業亂象后的“亡羊補牢”，因此，呈現出散點狀的法規分布狀況，這種散點式的法規設置在立法理念上缺乏協調性，加之缺乏強有力的法規統籌，因此，在實際生產實踐過程中往往缺少約束力。另一方面，部分法律法規在制定過程中由于時間倉促缺乏實際考量，導致不同部門制定的規章制度出現沖突，或者下位法與上位法之間、或不同法律之間出現沖突，致使基層監管工作人員難以將實際工作中落實到位，為飼料企業生產經營活動帶來操作困難。此外，在社會經濟新常態下，我國養殖行業與飼料產業逐漸進行產業優化與改革，飼料產業產能也在不斷優化中，供給側結構性改革更需要相關法規支撐，而目前的法規疏漏使得產業改革和發展過程缺乏強有力的制度支撐，因此派生出飼料產業監管過程中的灰色地帶，助長市場監管不正之風，阻礙傳統養殖行業及飼料產業的進一步轉型（黃鐵生和達劍森，2016）。

4 基于現代立法體系完善飼料安全監督法律法規體系

4.1 完善層次分明的飼料安全監督法律系統層次分明的飼料安全監督法律系統是飼料產業平穩健康發展的強有力保障。這不僅包括立法形式和立法體系上的完善，還包括立法內容及執法過程的進一步發展。從立法形式上來說，我國飼料產業急需一部具有行業領導力和權威性的專門性法律，對我國飼料產業發展的主旨做出框架性約束，以便形成飼料產業系統性的發展合力。在專門法制定過程中，可以從原本具有統領作用的《飼料和飼料添加劑管理條例》出發，擴充其范圍、豐富其格式、提升其水平，作為專門法的基礎進行法律效力的合理提升，使之從政府法規進一步升級為具備廣泛影響力的專門法。同時，還需要在原有飼料安全監督管理條令的基礎上進一步優化原有體系，從內容、格式等不同層面進行查漏補缺，形成體系完備的飼料安全監督法律體系（J. J.Sibanyoni，2017）。從立法內容上看，在養殖業與飼料生產行業分工不斷細化的條件下，也要進一步標準細化飼料生產過程中的監督管理要求，針對不同養殖目的對飼料生產監督進行一定的區分，需要以目錄的形式進行更加標準的區別和監管。對于生產許可和批準文號等相關行政流程的辦理，也要制定更加簡明流暢的許可申請辦法，精簡原本名目繁雜的法規體系，讓這一過程進一步融入互聯網政務，優化企業營商環境。從執法角度來說，飼料監管部門執法能力和執法部門的不完善是當今飼料安全監督管理難的重要原因，監管基層專業工作人員匱乏、執法職能分布狀況不統一，需要農業部門針對飼料行業成立統一的執法管理部門，讓飼料安全監督管理能得到切實有效的監管。

4.2 統一飼料安全監督法規體系與行業發展現狀 與行業發展現狀相統一的法律才能在行業發展過程中完成最貼合實際的監督管理。快速發展的飼料產業需要更加與時俱進的生產和市場監管體系，監管體系必須在外部環境變化過程中及時做出回應，保證其與當今時代相統一的監管力度。（Wu S Y 等，2016）當下我國飼料安全監督法規體系對行業發展現狀的回應主要應從飼料行業發展狀況和外部政策條件兩方面談起。從飼料行業發展來說，工業化生產為飼料產業帶來了極高的產出比，而科技進步導致構成飼料基本要素的不斷變化與進步。因此，在相關法律監管制度制定過程中，必須時刻關注飼料生產過程中生產工藝、生產流程及原材料等相關要素的變化，在企業進行合理配方或生產方式改良過程中，相關立法能及時跟上，讓飼料生產新技術能在最短時間投入生產線。這主要表現在各類原材料及工藝使用目錄的及時更新中，在對飼料行業進行充分調查過程中，掌握飼料生產原材料與工藝的最新理念和技術，完成立法管理方面的落地，將為我國飼料行業的創新發展吹出“順風”。從對外部政策條件的回應來說，政策環境的改變將會給農業、畜牧業、養殖業及飼料生產等相關行業帶來重大影響，也為行業發展提供了更加高瞻遠矚的方向性思考，因此，在飼料行業及其監督機制的發展和完善過程中，需要對外部政策環境進行相應考量。通過國家政策對不同行業資源的統籌，飼料生產能獲得新的增長點，如新技術、新原料產地等，而相關監督機制則需要及時完成對新增長點的對應，確保企業增長與政策落地同步完成（Kristine Gismervik 等，2015）。總的來說，法律法規制度的發展必須與時代發展相適應，這樣才能在社會和行業不斷進步的過程中為行業發展保駕護航，使其成為社會進步過程中的推動力。

5 總結

在農業和畜牧業不斷發展的社會環境中，我國飼料產業也處于不斷發展中。通過合理協調農業、畜牧業及飼料產業等不同要素，讓不同行業在現代產業升級發展過程中形成不斷優化的向上合力，從而完成經濟新常態下的產業升級。其中，對于飼料產業來說，相關法律法規制度的塑造和完善幾乎等同于飼料安全監督體制整體的塑造和完善，必須在快速發展的社會經濟及飼料產業中緊抓社會發展思潮，與當代飼料產業發展現狀緊密結合起來，形成貼合行業發展與時代主流的立法監督體系，讓法律法規成為行業發展和進步的護航者，讓政策政令成為產業升級和轉型的領導者，推動行業體系的完善和發展。