城鎮化進程中地方政府與失地農民之間的博弈分析

李威莉

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

中國的城鎮化建設已經走過70 多年的進程，取得了不錯的成果。城鎮化的發展對全面建成小康社會、構建社會主義和諧社會有著不可忽視的作用。實踐證明，中國的城鎮化道路是不同于其他國家、具有中國特色的城鎮化發展道路。但是，中國的城鎮化在發展過程中也受到了諸多因素的影響，如土地資源、戶籍體制、行政制度等，其中地方政府與失地農民之間的博弈關系是不容忽視的。本研究從管理視角出發，結合博弈論分析地方政府與失地農民之間存在的矛盾沖突，即二者存在追求自身利益最大化的傾向，在此基礎上探索解決二者利益矛盾的實現路徑。

1 現有研究

1.1 關于城鎮化的研究

城市在中國古代社會就開始出現，剛開始城市并不是一個詞語，而是由“城”與“市”組合的結果。中國最早出現的城市萌芽是距今4 000～5 000 年的龍山文化時期，生產力有進一步的發展，氏族社會走向解體，部落之間的戰爭也日趨激烈，這時出現了城市的萌芽——城堡。但是，城鎮化的出現是伴隨著西方國家的工業革命開始的，城鎮化最早出現在1867 年西班牙工程師Serda 的《城市化基本原理》一書中［1］。城鎮化的概念引入中國是在20 世紀70 年代末期，城鎮化的發展經歷了長期的、復雜的、動態的過程。

中國城鎮化的發展從時間序列上來看，大體上經歷了3 個階段，并且取得不錯的成績［2］。1949—1978 年，中國的城鎮化水平較低，發展速度緩慢。在這一階段，中國并未找到一條適合本國國情的城鎮化道路，導致這一階段的城鎮化水平僅上升了7個百分點［2］。20 世紀70 年代末至21 世紀初，經濟發展方式轉變為以經濟建設為中心，加大城鎮化建設，并且開發了一大批沿海城市，加速了中國城鎮化水平。在這一階段，城鎮化水平提高了約20 個百分點［3］。21 世紀以來，城鎮化水平仍然在逐步提升。“十三五”期間，由于中國戶籍體制改革的順利開展，1 億農民的落戶問題得到解決，順利實現市民化的轉變，2019 年，中國的城鎮化水平已突破60%。

1.2 關于失地農民的研究

從中華人民共和國成立至今，中國失地農民問題經歷了從無到有的發展階段。1949—1978 年，國家實行集體化經營模式對土地進行管理，實行農民階級土地所有制，土地的生產和利用方式受到農民的愛戴和擁護，此時并沒有失地農民問題出現［4］。改革開放之后，隨著城鎮化建設的加快，出現了2 次大規模的政府用地行為，此時地方政府與失地農民之間雖有小問題，但并未出現大量的失地農民。21世紀之后，由于經濟的飛速發展、工業擴張及城鎮基礎設施服務的需要，促使城鎮化建設不斷向城市周邊擴散，國家依法征收農業用地，導致城市周邊的農業用地開始減少，農業用地逐漸轉變為非農建設用地［5］。在此之后，農民賴以維持生存的土地部分或全部轉變為非農建設用地，導致農民穩定收入的減少，失地農民數量激增。此后，失地農民的問題開始廣泛地受到學者及社會的關注和研究，關于失地農民問題的研究也逐步開始走向深化，其中研究地方政府與失地農民之間的利益沖突關系是解決失地農民問題至關重要的一步。

一系列失地農民問題的解決跟地方政府的政策制定和實施是分不開的。為維護社會的和諧穩定，最重要的就是處理好地方政府與失地農民之間的關系。地方政府與失地農民之間因為存在利益分歧，導致二者之間難以達到利益均衡［6，7］。因此，從博弈論的角度來分析二者之間存在的問題，探尋出二者之間存在的利益矛盾，從而為實現利益均衡找到解決方向。

2 博弈論分析地方政府與失地農民之間的關系

農民失去土地的程度和城市面積擴張的大小、經濟發展的需求總量密切相關，需要進一步考察土地面積和城鎮化之間的關系。城鎮化進程需要大量的城市空間來承擔城市發展所產生的社會經濟活動，主要表現為人口增長、城市空間擴張以及土地利用方式轉變。因此，在城鎮化過程中，土地利用方式的轉變是十分重要的。在土地利用方式轉變過程中，涉及地方政府與失地農民的利益博弈分析。

2.1 地方政府與失地農民關于土地的博弈分析

近代關于博弈論的研究，起源于策梅洛、波萊爾和馮·諾依曼。1928 年，馮·諾依曼證明了博弈論的基本原理，從而宣告了博弈論的正式誕生。1944年，馮·諾依曼和摩根斯坦共著的劃時代巨著《博弈論與經濟行為》，將二人博弈推廣到n 人博弈結構，并將博弈論系統地應用于經濟領域，從而奠定了這一學科的基礎和理論體系［8］。自此，博弈論開始運用于生物、政治學以及經濟學等。1950—1951 年，約翰·福布斯·納什利用不動點定理證明了均衡點的存在，為博弈論的一般化奠定了堅實的基礎［9］。

博弈論通常分為合作博弈和非合作博弈，二者的區別在于參與人的行為相互作用時，參與人之間能否達成具有約束力的協議。在地方政府與失地農民之間，二者都存在追求自身利益最大化的傾向，雙方之間不存在具有約束力的協議，即二者之間呈非合作博弈。表1 是博弈分類及對應的均衡概念，非合作博弈按參與人策略、支付函數等不同，分為靜態博弈、動態博弈、完全信息博弈和不完全信息博弈。根據表1 的劃分方法，由于地方政府與失地農民之間存在信息的非對稱性以及行動順序先后之分，因此，二者之間的關系為不完全信息動態博弈，二者要達到的均衡是精煉貝葉斯納什均衡。

表1 博弈分類以及對應的均衡概念

2.2 關于地方政府與失地農民之間的模型構建

關于土地使用，出于經濟利益的驅使，地方政府與失地農民之間為了自身利益的最大化做出努力，雙方存在討價還價的過程（圖1）。失地農民在地方政府做出行動之后才采取行動，顯然失地農民是否配合在于地方政府能否滿足他們的利益訴求，如果不一致，則失地農民不會迎合地方政府的政策。假設地方政府通過政策，擴大城市建設用地，縮小農業用地，失地農民可以選擇接受或者拒絕。在接受情況下，二者之間的博弈結束。

圖1 地方政府與失地農民之間的討價還價過程

地方政府與失地農民之間的討價還價過程，關鍵在于城市建設用地是否會侵占農業用地。為達到精煉貝葉斯納什均衡，假設地方政府（LOC）的策略集合為LG=｛擴大城市建設用地、縮小城市建設用地｝，失地農民（PEA）的策略集合為LP=｛擴大城市建設用地、擴大城市建設用地｝，｛擴大城市建設用地、縮小城市建設用地｝，｛縮小城市建設用地、縮小城市建設用地｝，｛縮小城市建設用地、擴大城市建設用地｝（縮小城市建設用地包含維持現有城市建設用地不變的情況）。

圖2 是地方政府與失地農民之間土地利用方式的博弈樹分析，表2 是地方政府與失地農民之間土地利用方式的博弈矩陣。由圖2 和表2 可知，在土地利用方式的策略選擇上，地方政府與失地農民有先后之分，地方政府先做出策略選擇行為，失地農民以此為基礎再做出策略選擇行為，因此，針對不同的策略選擇行為進行分析，得出的8 個結果顯示，有的達到均衡狀態，有的達到最優化的精煉貝葉斯納什均衡。

結果1：失地農民會按照擴大城市建設用地的要求，完全服從于地方政府的安排，土地利用方式完全聽從地方政府的政策導向，從理論上而言達到了均衡，但從實際上而言，這不是實現失地農民利益的最優選擇，并不屬于真正意義上的精煉貝葉斯納什均衡。

結果2：地方政府選擇擴大或縮小城市建設用地之后，失地農民和地方政府的選擇是一致的，可能會出現精煉貝葉斯納什均衡。

結果3 和結果4：地方政府與失地農民之間的傾向是完全不一致的，甚至會出現激烈的對抗行為，不會出現均衡狀態。

結果5：地方政府選擇縮小城市建設用地，失地農民選擇擴大城市建設用地，農民的選擇顯然會導致自己失去土地，與現實相背。

結果6：地方政府與失地農民的選擇是一致的，也會出現精煉貝葉斯納什均衡。

結果7：地方政府與失地農民選擇消極的方式對待土地，造成損失狀態的發生。

結果8：地方政府與失地農民的選擇趨于一致，可以達到精煉貝葉斯納什均衡。

從上述結果來看，當地方政府與失地農民之間的目標不一致時，地方政府要付出一定的改革成本，失地農民也要付出一定的外部成本。在二者之間有矛盾的情況下，必然無法實現雙方利益的最大化，經過地方政府與失地農民之間的多次協商，使得雙方之間利益都達到均衡，才能實現社會福利最大化。因此，地方政府與失地農民之間目標的不一致性以及缺乏必要的制度保障是導致無法實現利益均衡的重要原因。

圖2 地方政府與失地農民之間土地利用方式的博弈樹分析

表2 地方政府與失地農民之間土地利用方式的博弈矩陣

3 實現利益均衡的路徑分析

由上述分析可以看出，地方政府與失地農民之間關于土地利用方式存在利益博弈。在各種博弈方式中，存在很多社會福利損失的現象，為緩解二者之間的矛盾，增進社會利益，可以從目標和制度保障2個方面來解決，從而實現社會福利的最大化。

3.1 目標的一致性

為實現目標的一致性，應當使地方政府與失地農民之間的利益達到均衡狀態。在土地利用方式的轉變過程中，無論是地方政府對土地的規劃、設計或用途管制，政策的背后都隱藏著隱形的目標［10］。失地農民利用土地進行生產是為了維持基本的生活需要，地方政府擴大城市建設用地是為了實現當地GDP 的快速增長。在這種情況下，地方政府與失地農民之間存在利益關系不均衡的博弈。當代政府治理的方式已由傳統的政府單一型模式轉變為政府、公民、社會組織等共同參與的治理模式，在該種治理模式的影響下，地方政府堅持以人為本和服務社會的基本價值取向，以實現公共利益的最大化。失地農民在遵守法律規范的情況下，正確行使自己的權利，履行自己應盡的義務，從而保障自身利益得到有效維護和保障。通過雙方之間的合作在實現社會公共利益最大化的同時，使失地農民的未來得到長期可持續的發展。

3.2 制度保障的建立

當地方政府與失地農民的目標都是為獲得長期可持續的發展時，發展就成為解決失地農民問題的關鍵。失地農民的發展不同于一般的農民工就業問題，也不是一般意義上的直接給予農民補助，而是應該有相應的制度創新和制度保障作為依托，對失地農民的未來給予相應的權益和保障。首先，制定適合當前中國特色社會主義市場體制的補償機制。目前的補償機制存在安置標準偏低、隨意性大、征收補償款不合理、支付不到位等問題，使得農民在失去土地之后，生活水平并沒有提高，反而失去了生活的依托。適度提高補償標準和推動失地農民參與到補償機制的確定中，有利于增加地方政府與失地農民之間的均衡狀態。其次，建立地方政府與失地農民之間的長效保障機制。保障機制應當包括維護失地農民的生活保障和未來發展2 個方面。一方面，應當建立統籌城鄉發展保障體系，目前理論界的統一觀點是把失地農民納入到城市的3 條保障線救助范圍內。另一方面，應當建立失地農民的就業保障體系，解決失地農民的就業問題。按照“政府補貼一部分，集體承擔一部分，個人負擔一部分”的原則，對失地農民進行就業培訓，切實推進失地農民的社會保障體系建設，促進城鄉均衡發展。

4 小結及展望

在城鎮化進程中，地方政府與失地農民之間的利益博弈存在不均衡性，但是這種不均衡性是可以解決的。李克強總理曾提出，推進新型城鎮化和農業現代化，促進城鄉區域協調發展，縮小城鄉區域差距，既是調整經濟結構的重點，也是釋放發展潛力的關鍵。因此，在未來的發展過程中，改革城鄉之間的分割狀態，建立統一的市場體系、勞動體系、保障體系，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用也成為關鍵。總之，在解決地方政府與失地農民之間不均衡問題的過程中，可以進一步推動中國的城鎮化進程，這種城鎮化是需要政府、社會以及人民各方面的力量共同推動的。