我國脫貧攻堅的經驗：制度優勢層面的思考

陸永娟

摘 要：黨的十八大以來，隨著我國精準扶貧的推進，黨和國家進一步明確了脫貧攻堅的目標任務，開啟了我國扶貧攻堅的新階段。今年，我國將實現現行標準下農村貧困人口全部脫貧，完成既定的扶貧任務，全面建成小康社會。在這一過程中，脫貧成效顯著，這與發揮我國的政治與制度優勢密切相關，也積累了我國貧困治理的重要經驗。

關鍵詞：扶貧;脫貧攻堅;制度優勢

中圖分類號：D61;F323.8文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2020）09 — 0018 — 03

改革開放40多年來，我國扶貧領域取得了巨大成就。十八大以來，我國貧困人口從2012年年底的9899萬人減少到2019年年底的551萬人，貧困發生率由10.2%降至0.6%，〔1〕，2020年我國將完成脫貧攻堅的總目標，實現現行標準下農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，消除絕對貧困，全面建成小康社會。中華民族幾千年來的絕對貧困問題將歷史性地劃上句號，我國將成為世界上率先完成聯合國千年發展目標的國家，我們的成功經驗也將對人類減貧事業及其他發展中國家的反貧困實踐帶來新的思考。

這些年，我們在扶貧領域所取得的成就與發揮我國的政治與制度優勢密不可分。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，指出中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，是具有強大生命力和巨大優越性的制度。中國特色社會主義制度及國家治理體系的顯著優勢體現在政治、經濟、文化、社會等層面。其中，中國共產黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢，也是其他優勢的根源。在脫貧攻堅新階段，我國的制度優勢主要體現在：堅持黨的集中統一領導，以人民為中心的發展思想，堅持人民的主體地位，國家有效汲取、整合社會資源，集中力量辦大事的能力等優勢，這些優勢也是我們取得脫貧成效的重要經驗。

一、黨的集中統一領導及其強有力的組織保證優勢

中國共產黨的領導地位是歷史的選擇，人民的選擇。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，也是中國特色社會主義制度的最大優勢。脫貧攻堅離不開黨的集中統一領導，離不開黨中央對脫貧攻堅重大工作進行的領導部署。2015年黨的十八屆五中全會把“扶貧攻堅”改成了“脫貧攻堅”，明確提出到2020年實現我國現行標準下農村貧困人口脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，并作為全面小康社會的目標要求，開啟了我國扶貧攻堅的新階段。隨后，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》發布，要實現7000多萬農村貧困人口擺脫貧困的既定目標，把打贏脫貧攻堅戰作為黨對人民的鄭重承諾。“沒有農村貧困人口全部脫貧，就沒有全面建成小康社會，這個底線任務不能打任何折扣，我們黨向人民作出的承諾不能打任何折扣。”〔2〕2016年國務院印發了《“十三五”脫貧攻堅規劃》，打贏脫貧攻堅戰上升為重要的國家戰略。“十三五”期間要完成《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》的目標任務，穩定實現農村貧困人口“兩不愁，三保障”，實現貧困地區農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。同時，確立了中央統籌、省負總責、市縣抓落實的管理體制。中央主要在頂層設計層面，做好政策制定、資金籌備，為地方創造條件。

同時，強化組織保證。嚴格執行省市縣鄉村五級書記負責制，建立了扶貧中最嚴格的考核評價機制與責任制。2015年底，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》發布，中西部省區市黨政主要負責人都簽訂了脫貧攻堅責任書，向下層層落實責任，形成了各負其責的責任體系。同時，開展各級黨委政府脫貧成效考核、政策落實等考核。強化地方縣級黨委在脫貧攻堅中的核心作用，穩定領導班子，要求脫貧攻堅期內貧困縣縣級黨政正職保持穩定。強化基層黨組織建設，各地根據實際需求，組織黨政機關向貧困地區選派干部，向貧困村選派駐村工作隊，第一書記，切實發揮其在基層組織中的重要作用。為了確保有效發揮組織作用，中央及地方各級對扶貧干部進行培訓，提升其對扶貧政策的精準把握，因地制宜制定具體方案，攻克當地貧困難題。

二、以人民為中心的發展思想，堅持人民主體地位的優勢

以人民為中心，不斷保障和改善民生，走共同富裕道路是我國社會主義制度的顯著優勢。以人民為中心的發展思想，即發展為了人民，發展依靠人民，發展成果由人民共享，體現了我們黨的宗旨和人民當家做主的要求。既把增進人民福祉是作為發展的出發點和落腳點，又調動人民的主動性和創造性參與其中。打贏脫貧攻堅戰，是人民共享發展成果，全體人民同步小康的重要舉措。“沒有農村的小康，特別是沒有貧困地區的小康，就沒有全面建成小康社會。”〔3〕把實現農村貧困地區和貧困人口脫貧，作為全面建成小康社會的重要標志。“小康路上一個都不能掉隊”〔4〕實現共同富裕路上一個都不掉隊，貧困群眾一個都不少的幫扶。扶貧政策從以前的地區扶貧，精準到個人，每個貧困戶都有幫扶負責人。同時，開發式扶貧與結構性扶貧結合，針對多維致貧因素，推進扶貧政策“組合拳”。改善貧困地區人民的生產、生活環境，加強交通、電力等基礎設施及教育、醫療、社會保障等基本公共服務建設等一系列貧困地區面臨的結構性挑戰。

人民是推動社會發展的根本力量，發揮人民的主體地位，依靠人民是黨和國家在革命、建設中形成的重要經驗。“貧困地區的發展靠什么？千條萬條，最根本的只有兩條：一是黨的領導;二是人民群眾的力量……”〔5〕貧困人口的個人或集體意愿是擺脫貧困，實現可持續發展的起點。采取扶貧與扶智、扶志相結合的內源式扶貧，激發貧困人口內生動力，發揮其主體性作用，使其有尊嚴的生活。扶貧由“輸血式”向“造血式”轉變，改變過去簡單的給錢給物救濟式扶貧模式，增強貧困人口的自身發展能力，讓他們邁上發展的階梯，而不是落入貧困的陷阱。因為“貧窮會導致令人難以容忍的人才浪費……貧窮并不僅僅意味著缺錢，它會使人喪失挖掘自身潛力的能力。”〔6〕補齊貧困群眾的“精神短板”和“能力短板”。改變貧困人口被動接受的狀態，“等靠要”的觀念，引導和支持有勞動能力的人依靠自己的雙手擺脫貧困。強化產業和就業扶持，把貧困戶嵌入產業發展鏈條，通過技術培訓、勞務輸出培訓，職業教育、技能教育等提升貧困地區人口素質，拓展多元化就業扶貧格局，增強其自主發展的意識和能力。對于完全或部分喪失勞動能力的貧困人口，實施保障性扶貧政策。“貧困的終結不僅僅意味著結束極端苦難的狀態，更意味著經濟進步的開始以及伴隨著這種經濟發展帶給人們的希望和安全感。”〔7〕這些將促進貧困人口及貧困地區形成自我發展的意識和能力，為可持續發展奠定基礎。

三、國家有效汲取、整合社會資源，集中力量辦大事的優勢

新中國建立之初，面對一窮二白的經濟狀況，我國集中全國的物力、財力、人力搞工業建設并取得了一定的成績，初步奠定了我國的工業基礎。隨著我國經濟與社會發展，堅持全國一盤棋，有效汲取、整合社會資源，集中力量辦大事，在不同領域發揮了重要作用，也成為我國社會主義制度優勢。2014年，我國將每年的十月十七日設立為“扶貧日”，將扶貧視為整個國家、民族的使命，傳承中華民族扶貧濟困的傳統美德，充分調動社會成員參與。我們形成了政府主導，引領市場、社會協同發力，專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧互補的大扶貧格局。脫貧攻堅期，中央和地方財政不斷擴大支出規模，增加對貧困地區基礎設施建設和提高基本公共服務水平的投入。全國黨政軍機關、企事業單位開展定點幫扶，進一步明確了其幫扶責任。近幾年，我國繼續深入推進東西部協作與對口支援，完善省際結對幫扶及考核指標，下沉幫扶重心，推進縣與縣對接，拓展合作項目，實現“攜手奔小康”。同時，開展民營企業“萬企幫萬村”行動，國家出臺了一系列關于民營企業參與脫貧攻堅的政策支持，諸如享受稅收優惠等政策，調動民營企業參與扶貧中。調動和鼓勵社會組織、個人，全社會力量參與到扶貧中，在全社會宣傳扶貧中涌現的先進人物及其事跡，讓扶貧成為全社會支持、參與的事業。

四、因地制宜，改革創新的優勢

堅持因地制宜，推進改革創新，源于我們黨實事求是的思想路線，是我們在摸著石頭過河的改革實踐中逐漸積累起來的成功經驗。無知和慣性瓦解著可以幫助窮人的各種努力。“只有首先“擺脫”了我們頭腦中的“貧困”，才能使我們所主管的區域“擺脫貧困”，才能使我們整個國家和民族“擺脫貧困”，走上繁榮富裕之路。”在理論思考與實踐探索的基礎上，習近平總書記開創性的提出了精準扶貧、精準脫貧思想，改變了以往“大水漫灌”的粗放型扶貧政策。“六個精準”、“五個一批”解決了扶持誰、誰來扶、怎么扶的問題;扶真貧、真扶貧、真脫貧，尊重實踐，求真務實。“要使弱鳥先飛，飛得快，飛得高，必須探討一條因地制宜發展經濟的路子。”鼓勵貧困地區發揮自身優勢，因地制宜，推進特色產業發展，發展“一村一品”。創新農村集體經濟，加強貧困地區農民合作社發展，發揮其對貧困人口的組織和帶動作用。為了有效做到真脫貧，建立了貧困縣退出機制，規范退出標準及程序，提出脫貧后“四不摘”要求，防止返貧，穩固脫貧成效。

五、堅持各民族一律平等，共同繁榮發展的優勢

我國是擁有著幾千年歷史傳統的統一的多民族國家，多民族是我國的一大特色。新中國成立之初，我國確立了在少數民族聚居的地方實行民族區域自治制度，以保障少數民族當家作主，管理本地事務的權利。堅持各民族一律平等，各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展是我國重要的民族政策，也是中國特色解決民族問題的重要內容。我國從二十世紀70年代末就確立并實施對邊疆少數民族地區的對口支援，促進其經濟社會發展。脫貧攻堅階段，黨和國家加大了對少數民族地區的扶貧力度，強化了精準措施。“全面實現小康，少數民族一個都不能少，一個都不能掉隊”〔8〕。黨的十八屆五中全會提出重點支持革命老區、民族地區、邊疆地區、連片特困地區脫貧攻堅，不讓一個地區，一個民族掉隊。少數民族地區往往地處偏遠，自然地理條件差，基礎設施落后，整體經濟基礎發展薄弱。國家實施了少數民族特困地區綜合扶貧工程，加快其重大基礎設施建設和公共服務建設，并且出臺人口較少民族整體脫貧的特殊政策。2017年國務院《關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的實施意見》對西藏、四川藏區、南疆四地州和四川涼山州等“三區三洲”深度貧困地區做了重點部署，加大中央財政投入，加大項目及政策傾斜力度。在國家精準扶貧政策的大力扶持之下，少數民族地區發掘其特色資源優勢紛紛實現了精準脫貧。作為“精準扶貧”的首倡之地，湖南十八洞村利用自然資源及民族工藝，通過發展鄉村旅游等特色產業實現了脫貧，昔日貧窮落后的苗寨改變了面貌，成為“全國少數民族特色村寨”。自然條件惡劣的云南獨龍江鄉在“整鄉推進、整族幫扶”的政策推進下，電力、交通等基礎設施得到大力改善。依托生態優勢發展特色產業，2018年獨龍族整族脫貧，實現了“一步跨千年”的變遷。

2020年，我國將完成脫貧攻堅任務，消除絕對貧困，逐步過渡到以相對貧困為核心的治理階段。如何發揮我國制度優勢，創新貧困治理的體制、機制，逐步轉向貧困治理的常規化、制度化，可持續化，促進鄉村振興，城鄉、區域協調發展等將成為重要的議題。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕習近平.在決戰決勝脫貧攻堅座談會上的講話〔N〕.人民日報，2020-03-07.

〔2〕中共中央黨史和文獻研究院.十九大以來重要文獻選編（上）〔M〕.北京：中央文獻出版社，2019：154.

〔3〕習近平.習近平談治國理政〔M〕.北京：外文出版社，2014：189.

〔4〕習近平.2017年新年賀詞〔N〕.人民日報，2017-01-01.

〔5〕習近平.擺脫貧困〔M〕.福州：福建人民出版社，1992：12，183，5.

〔6〕〔印度〕阿比吉特·班納吉.〔法〕埃斯特·迪弗洛，景芳，譯.貧窮的本質——我們為什么擺脫不了貧窮〔M〕.北京：中信出版集團股份有限公司，2018：5，284.

〔7〕〔美〕薩克斯著，鄒光，譯.貧窮的終結——我們時代的經濟可能〔M〕.上海：上海人民出版社，

2007：25.

〔8〕習近平.習近平扶貧論述摘編〔M〕.北京：中央文獻出版社，2018：7.

〔責任編輯：侯慶海〕