論警察執法權行使的立法保障與規制
——基于《人民警察法》(修訂草案)的分析

宋 珊，宋東明

(1.江西贛州經濟技術開發區管委會，江西贛州，341000；2.汕頭職業技術學院 人文社科系，廣東 汕頭 515041 )

1995年2月28日八屆人大常委會第十二次會議頒布實施的《中華人民共和國人民警察法》(以下簡稱《人民警察法》)迄今為止已經實施二十多年，期間我國經濟社會各方面取得了巨大成就、發生了巨大變化，同時也出現了社會轉型中一些新情況、新問題。尤其是近年來頻繁出現的暴力抗法襲警現象和襲警行為，使得原警察法的許多內容和條文更不適應社會的發展變化和時代要求，需要對其作出修改和完善，以回應社會的關切。2016年12月1日，公安部主持出臺的《人民警察法》修訂草案稿公布，公開向社會各界征求意見。此次《人民警察法》修訂屬于大幅度修改，其章節和條文內容都作了較大變動和調整。本文擬從權力角度對人民警察法修訂中的警察執法權行使的保障和規制進行解讀與分析。

一、人民警察法修訂背景和目的

(一)人民警察法修改的背景和緣由：暴力襲警頻發，執法權益遭受侵害

2016年12月1日公安部在官方網站發布了《關于〈中華人民共和國人民警察法〉(修訂草案稿)公開征求意見的公告》(以下簡稱《人民警察法》修訂草案稿)[1]。這意味著實施了二十多年的人民警察法終于迎來了大修，引起了社會各界關注。人民警察法修訂的緣由是原來的警察法存在嚴重的滯后性，已經遠遠不能適應變化發展了的社會需要，這是主因。除此之外，更直接的動因應該是來自近年來我國暴力襲警事件頻發，警察執法權威受到挑戰，警察執法權益遭受侵害的現實背景。然而，遏制和根除暴力襲警行為，除了把它入刑通過刑法來規制之外，還要修改人民警察法這樣的專門性法律。而襲警事件的頻發又是一個綜合因素的結果，有社會發展不平衡方面的客觀因素、有襲警者素質低下的原因，也有少數警察執法自身的因素。因此，從立法角度上，人民警察法的修改一方面既要加強和保障警察執法權的行使，依法懲治暴力襲警行為，保護警察的執法權益，維護警察執法權威；另一方面也要規范和限制警察執法權的過度行使，防止其濫用。把這兩方面結合起來，尋找這兩方面之間的平衡，把它貫穿于整部法律之中。此次修法社會關注度較高，因為警察公權力的行使與老百姓的日常生活息息相關。修法涉及內容較多、條文由原來的52條增加到109條，篇章結構也作了大幅度調整與增加。而社會公眾最熱切關注的不外乎兩點：一是警察享有哪些權力？二是警察權力的行使有哪些限制？因此，警察執法權行使的保障和規制就應該成為此次修法的重點和目的。

(二)人民警察法修法目的：警察執法權行使的保障與規制之間的平衡

《人民警察法》修訂草案第1條規定：“為了規范和保障公安機關及其人民警察依法履行職責，行使權力，加強對人民警察的監督，建設高素質的人民警察隊伍，根據憲法，制定本法[1]”，從這一條可以看出此次修法的目的概括起來就是兩個方面：一是保障人民警察依法履職行使權力；二是規范約束警察權力的行使。從權力角度看，把“授權”和“限權”“賦權”和“控權”統一起來，貫穿于整部法律修改之中，盡量在兩者之間尋求平衡，既保障權力的行使，又限制權力的濫用。從權利角度看，警察權力的行使既要保護人民群眾的生命財產安全、又要限制和約束警察權力的行使，防止權力濫用，以保障執法相對人的合法權益，同時又要保障人民警察的執法權益，維護人民警察的執法權威。特別是后者，根據近些年來頻繁出現的暴力抗法襲警現象，警察法的修改就要及時地積極地作出回應。

二、修訂案中人民警察執法權設置與保障

《人民警察法》修訂草案最突出的重點和亮點就是加強人民警察執法權力的行使和保障，維護警察執法權威，保護警察執法權益。主要體現在：

(一)總則中的立法目的和基本原則

總則第1條明確規定人民警察法的立法的目的是為了保障公安機關及其人民警察依法行使權力履行職責；第9條規定人民警察執行職務受法律保護原則，任何組織和個人都應當支持和配合，不得干涉、拒絕和阻礙；第10條和第11條規定國家和政府保障和維護人民警察合法權益的原則和責任。

(二)人民警察執法權力行使的設定

修訂草案第二章專章規定公安機關人民警察履行的職責和行使的權力。

第12條規定公安警察的職責范圍由原法的14項修改為共23項，另外增加規定3個義務即危難救助義務(第13條)、內部協助義務(第14條)、外部警務協助義務(第15條)。

從第16條到第34條授予人民警察為依法履行職責而可以行使的權力：身份證件的查驗權(第16條)、行政強制和行政處罰權(第17條)、傳喚權(第18條)、現場處置強制措施權包括強行驅散、帶離現場(第19條)、盤問權(包括當場盤問和帶離繼續盤問)(第20條)、檢查搜查權(第22條)、第23條交通工具攔停檢查權(也叫路檢權，包括對有吸食毒品或者飲酒嫌疑的駕駛人員的檢查測試)、第24條人身檢查和生物信息采集權、第25條信息查閱和調取權、第26條采取刑事強制措施權、第27條履行職責中優先權、第28條采取保護性約束措施權、第29條交通管制、現場管制、網絡管制權、第30條警械使用權、第31條武器使用權，共15項廣泛的權力。

(三)新增和擴大人民警察警械和武器使用權范圍

修訂草案第二章第30條人民警察警械使用權中對《人民警察使用警械和武器條例》第7條規定的可以使用警械的8種情形中的第5種、第6種襲擊人民警察的可以使用警械的情形(1)國務院《人民警察使用警械和武器條例》第7條第5項“以暴力方法抗拒或者阻礙人民警察依法履行職責的”；第6項“襲擊人民警察的”可以使用警械。的基礎上和原《人民警察法》 第11條規定可以使用警械的情形(2)《人民警察法》 第11條： “為制止嚴重違法犯罪活動的需要，公安機關的人民警察依照國家有關規定可以使用警械。”進行整合修改并增加為“人民警察遇有危害國家安全、公共安全、社會治安秩序或者人身、財產安全需要當場制止，以及以暴力方法抗拒、阻礙人民警察依法履行職責、襲擊人民警察的情形，經警告無效的，可以使用驅逐性、制服性警械[1]” 。

修訂草案在《人民警察使用警械和武器條例》第9條規定的可以使用武器的15種情形中的第10 項對暴力抗法襲警行為可以使用武器的情形(3)國務院《人民警察使用警械和武器條例》第9條第10項“以暴力方法抗拒或者阻礙人民警察依法履行職責或者暴力襲擊人民警察，危及人民警察生命安全的可以使用武器”和原《人民警察法》第10條可以使用武器的情形(4)《人民警察法》第10條：“遇有拒捕、暴亂、越獄、搶奪槍支或者其他暴力行為的緊急情況，公安機關的人民警察依照國家有關規定可以使用武器”的基礎上整合成第31條，增加和擴大人民警察武器使用權的范圍，即經警告無效的，人民警察可以使用武器的5種情形和可以直接使用武器的兩種情形，特別是第5種情形：以暴力、危險方法抗拒、阻礙人民警察依法履行職責或者暴力襲擊人民警察，危及人民警察生命安全的，人民警察可以使用武器;另外新增持有武器的人民警察遇有違法犯罪行為人拒不聽從該人民警察保持安全距離的指令，或者接觸其武器時，有權根據第1款第5項使用武器的規定[2]。

針對近年來頻繁發生的暴力抗法襲警現象襲警行為，修訂草案新增和擴大人民警察警械和武器使用權范圍，特別是第31條第5種情形的規定能有效保障人民警察執法權的行使、防范和打擊暴力襲警行為、為依法保護人民群眾和警察自身的人身安全提供有力“武器”和制度保障。修訂草案對人民警察使用警械武器情形和范圍的確定，既解決了以前個別警察濫用槍支傷及無辜，百姓反響強烈問題，也消除了警察執法時不能帶槍、不想用槍、不敢用槍、懼怕開槍，結果遭受不法分子的暴力襲擊，執法權益遭受嚴重侵害的弊病。新增和擴大人民警察警械武器使用權成為此次修法最突出的亮點，也是老百姓最關注的熱點。

(四)通過修改和增加警務保障條款保障警察執法權力行使

警察法修改草案第四章專設警務保障，第一節警務保障中第66條規定“排除執法干擾和承擔非警務活動”，也是這次修法中的一個亮點。以前一些地方政府部門在征地拆遷、計劃生育、處置突發性事件等經常動用公安民警承擔各種非警務活動，引發警民關系諸多沖突。對此，修改草案規定任何組織和個人不得干涉人民警察的正常執法活動，不得要求人民警察實施法定職責以外行為，公安機關對于干預執法辦案活動或者插手具體案件的行為可以記錄并通報。

修訂草案第四章第一節警務保障第68條在原警察法第35條基礎上作出調整修改，規定對拒絕或者阻礙人民警察執行職務的5種行為的處理，有其中之一行為的依法從重給予治安管理處罰，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

(五)新增人民警察職業保障相關條款

修訂草案新增第四章第二節職業保障，賦予人民警察享有諸多職業權利。如職業穩定權、保持身份權(第76條)、申訴權、(第76條)、控告權(77條)。 另外新增的一個亮點即規定人民警察享有特定情況的提前退休權(第64條)。“從事基層一線執法執勤工作滿25年或者在特殊崗位、艱苦邊遠地區從警滿20年的人民警察，本人自愿提出申請，經任免機關批準，可以提前退休，并享受正常退休的待遇[1]。”

還有依法履職的免責權。草案第84條新增人民警察依法履職對執法相對人的合法權益造成損害不承擔法律責任，其造成的損害由其所屬機關根據國家相關規定給予補償。這一新增規定更能進一步保障人民警察執法權力的有效行使。

(六)新增對“暴力抗法襲警行為”的處理

此次人民警察法修訂草案最大亮點之二也是最令人矚目的是在第四章第一節警務保障中新增對暴力襲警行為的處理。 第69條規定對暴力襲擊正在執行職務的人民警察構成犯罪的依法從重追究刑事責任；以報復、泄憤為目的故意傷害殺害人民警察及其近親屬的依法從重給予治安管理處罰，構成犯罪的依法追究刑事責任[3]。 增加的這一條與刑法修正案(九)暴力襲警入刑相銜接，對有力懲治襲警行為，維護警察執法權威、保障警察執法權益有著重要意義和價值，積極地回應社會的關切和期待。

通過以上梳理分析可以看出：此次警察法的修訂雖然是在警察權力行使保障和規制之間，在“賦權”與“控權”之間力求平衡，但由于暴力抗法襲警事件頻繁發生，此次修改草案還是更多傾斜于加強警察執法權力、依法懲治襲警行為，保護警察執法權益為重點。

三、修訂案中警察執法權行使的法律規制

任何一種公權力都是一把“雙刃劍”，其行使都必須納入法治軌道，警察權力也不不例外。權力具有天然擴張性，掌握權力和行使權力者都容易濫用權力，或者以權謀私、公權私用或者侵犯公民權利。近代啟蒙思想家都有過許多經典的論述。“不受制約的權力必然導致腐敗”，“絕對的權力導致絕對的腐敗，這是一條亙古不變的真理”，“有權力的人行使權力，直到有界線為止”等等。警察執法權的行使亦是如此，它合法行使就能保護人民，造福于民，如違法行使可能侵害于民。暴力抗法襲警行為的頻繁發生原因眾多，但不可否認的是其中也有少數警察執法不規范或者濫用權力所致。因此，《人民警察法》的修訂一方面要保障人民警察執法權的行使，維護國家安全和社會公共安全、維護穩定的社會秩序、保護人民群眾的生命財產安全以及警察自身的人身安全等執法權益，又要思考如何約束和限制警察執法權的行使，防止其濫用侵害相對人的合法權益，“把權力關進制度的籠子”。在修訂草案中主要體現在以下幾個方面：

(一)總則中的基本原則

1.尊重和保障人權原則

修訂草案第7條重申人民警察執法必須“尊重和保障人權”，實施限制人身自由的強制措施和處罰要嚴格遵守法定條件和程序，這也是我國把“尊重和保障人權”的憲法原則寫入總則的第四部法律。

2.權力行使比例原則即最小侵害原則

修訂草案第8條規定：“人民警察行使權力應當與已經或者可能造成的危害的性質、程度和范圍相適應;有多種措施可供選擇的，盡可能選擇對公民、法人或者其他組織合法權益造成最小侵害的措施[1]”。中國社科院法學所熊曉紅研究員認為這條體現了立法的兩個原則：一是必要性原則，即使用武器不能超過必要的限度，應當與執法時面臨的危險程度和緊迫性相符合；其次是最小侵害原則，即在使用武器時應盡可能減少傷害[4]。

(二)職責與權力中的限制性規定

1.詢問查證的時間限制

修訂草案第18條規定人民警察對違法行為人傳喚后的詢問查證時間不得超過8小時,特殊情況最多也不能超過24小時。

2.繼續盤問的時間限制

修訂草案第21條規定繼續盤問時間不超過24小時，在特殊情況下，經批準可以延長至48小時，并應當留有盤問記錄。對懷孕或者正在哺乳自己不滿1周歲嬰兒的婦女、未滿16周歲的未成年人、已滿70周歲的老年人，繼續盤問時間不得超過4小時。對于不批準繼續盤問的，應當立即釋放被盤問人。

3.不得使用武器和停止使用武器的規定

修訂草案第32條、第33條規定人民警察不得使用武器的兩種情形和停止使用武器兩種情形(5)《人民警察法》修訂草案第32條 人民警察遇有下列情形之一的，不得使用武器，但是不使用武器予以制止，將發生更為嚴重危害后果的除外：(一)發現實施犯罪行為的人屬于明顯懷孕的婦女或者兒童；(二)犯罪行為人處于人員聚集的場所或者存放大量易燃、易爆、劇毒、放射性等危險物品的場所。第33條：人民警察遇有下列情形之一的，應當立即停止使用驅逐性、制服性警械或者武器：(一)違法犯罪行為人停止實施違法犯罪，并服從人民警察命令的；(二)違法犯罪行為人失去繼續實施攻擊、拒捕和逃跑能力的。。以及第35條規定警械武器使用的必要限度原則，“人民警察應當根據違法犯罪行為和違法犯罪人的危險性質、程度和緊迫性，合理判斷使用警械、武器的必要限度，盡量避免或者減少人員傷亡、財產損失[1]。”

第36條警械武器使用后的相關救治義務和報告義務。“人民警察使用警械、武器，造成人員身體傷害的，應當及時予以救治，并立即向當地公安機關或者所屬機關報告。公安機關接到使用武器造成傷害的報告后，應當及時進行勘驗調查，并及時通知當地人民檢察院[1]。”

(三)人民警察的職業紀律與權力制約

修改草案第三章組織管理第二節人員管理第62條職業紀律規定人民警察不得有違紀違法的13種行為。通過禁止違紀違法行為的列舉性規定達到制約權力約束的目的，以防濫用權力，徇私舞弊。

(四)執法監督與權力約束

修訂草案第五章執法監督第85條規定人民警察應嚴格依法履職，做到”三個不得”即不得超越權力濫用權力、不得拒絕或者拖延履行法定職責、不得侵犯相對人的合法權益；第87條重申“尊重和保障人權，嚴禁侮辱、體罰和虐待”；第86條禁止以非法手段收集證據(非法證據排除)；第89條執法辦案公開，依法保障相對人的知情權、參與權、表達權和監督權；第91條規定人民警察執法時有表明身份的義務、告知相對人理由和依據的義務，聽取當事人的陳述和申辯的義務，；第92條回避制度；第93條規定人民警察的執法責任制度。包括執法過錯責任追究制度、辦案質量終身負責制、錯案責任倒查問責制度和刑事案件主辦偵查員制度4大制度。第94至第96條規定一系列對警察執法的監督制度包括上級監督，紀檢監察機關和檢察機關監督，公民舉報、控告、檢舉等外部監督，在公安內部設立督察機構和投訴委員會進行內部監督等對警察權力的行使進行全方位監督制約，以實現制度對權力的約束。

(五)警察違法違紀的法律責任及相對人的權利救濟

草案第六章法律責任第97條規定人民警察有第62條所列行為應承擔的行政處分和刑事責任，第98、99條人事處理包括延期晉升、降低或取消警銜、調離或辭退、停止執行職務和禁閉。第102條規定執法相對人的權利救濟制度包括行政復議、行政訴訟和國家賠償制度，以實現權利對權力的制約。

四、修訂案中警察執法權限方面的爭議與建議

縱觀整部草案，亮點紛呈，與原警察法相比進步很多，而且力求在權力保障和權力約束之間尋找平衡，為今后人民警察行使執法權提供法律依據和法治保障。當然也同時存在一些不足與缺陷，對征求意見的修訂草案，學術界、社會公眾和網民存在不同看法和建議，眾說紛紜。討論熱點歸結起來主要集中在警察執法權限方面：一是警察的檢查權搜查權的進一步規范和明確，要與刑訴法和治安法相銜接；第二是武器使用權的情形和范圍界定，要進一步細化和具體化。以下作些簡單介紹和分析：

(一)關于人民警察的“檢查權搜查權”

首先，有人認為修改草案中警察的檢查權搜查權權限過大，容易擴張和濫用權力[5]。草案第22條規定：“人民警察為履行職責需要，經出示工作證件和檢查、搜查證明文件，可以對與涉嫌違法犯罪有關的場所、物品、人身進行檢查或者搜查；對確有必要立即進行檢查、搜查的，經出示工作證件，可以當場檢查、搜查；被檢查、搜查人拒不配合的，可以強制檢查或者搜查。檢查或者搜查應當經縣級以上公安機關負責人批準，確有必要立即進行的除外[1]。” 有網民認為這里的“確有必要立即進行”不具體、不確定。有必要立即進行檢查搜查的情況確實存在，但什么是“確有必要立即進行”？什么情況是屬于“確有必要立即進行”？立法上應該對其對象和范圍作出明確界定或司法解釋，不能由執法警察自己認為，否則執法警察就容易作出任意解釋或借口“履行職責的需要”和”確有必要立即進行”無檢查搜查證對相關場所、物品和人身進行檢查搜查，容易侵犯到公民權利。本文對此持大致相同觀點和看法。

第22條第2款“遇有制止違法犯罪行為、抓捕違法犯罪嫌疑人，或者保護人身、財產安全的其他緊急情形，人民警察經出示工作證件，可以進入公民住所檢查、搜查或者實施救助，但事后應當及時向縣級以上公安機關負責人報告[1]”， 也有學者認為這里的“緊急情形”依然不具體、不明確，是個綜合性的概括性的列舉和表述。立法上需要對“緊急情形”作出具體的列舉式規定，例如入室搶劫、盜竊、殺人、強奸、綁架勒索、非法拘禁等緊急情形，因抓捕犯罪嫌疑人和保護公民人身財產安全的緊急情形還好理解和把握，而制止違法犯罪行為就顯得有些宏觀和抽象、空泛和模糊。如果不作出具體規定而無搜查證可以直接進入公民住宅就容易侵犯公民的隱私權和住宅權，也容易讓個別警察因私事對他人實施打擊報復提供借口，也容易使不法分子假冒警察闖入公民住宅實施搶劫等暴力犯罪，因為辦一張假警察證不是一件很難的事情，有縣以上公安機關負責人簽署備案的搜查證就不一樣了[5]。 本文對此持不同觀點，這是因為現實生活中確實存在大量緊急情況需要警察及時制止違法犯罪行為，保護公民的人身財產安全或者抓捕犯罪嫌疑人，如果事先都要獲得縣以上公安機關負責人批準取得檢查證搜查證，就會錯失良機錯過時間無法及時制止違法犯罪行為，抓捕犯罪嫌疑人和保護公民人身財產安全。例如制止、抓捕和救助家暴、入室搶劫、強奸、殺人、綁架，還有聚眾賭博等違法犯罪行為的緊急情況，公安警察接到舉報或報警應及時迅速地出動，憑工作證無需檢查證搜查證進入公民住宅進行依法處置，事后再及時匯報。第二，現實中“緊急情形”現象很多，如果立法上都要把它具體化似乎不太可能也沒必要，難以列舉清楚，采用22條這樣概括式的列舉方式也完全可以。第三，是否是“緊急情形”也不是執法警察的主觀推測和意欲，它必須是客觀存在的事實和根據，是完全可以驗證的。如果是非“緊急情形”而以“緊急情形”無搜查證進入公民住所，顯然是有存在違法的可能，侵犯公民的權利，至少是程序違法。第四，根據國際人權公約《公民權利和政治權利國際公約》(第4條)、區域性人權公約《歐洲人權公約》(第一章第15條)、《美洲人權公約》(第三章第27條)以及我國憲法關于“緊急狀態”的相關規定(第67條、80條、89條)，當國家遭遇突發性威脅其生存和主權、國家安全、公眾公共安全、社會秩序等公共利益遭受危害的緊急情況時，例如外部戰爭、內部暴亂，恐怖事件等人為的公共危機，水災旱災、地震雪災、臺風海嘯等自然災害、SARS、冠狀肺炎、豬瘟雞瘟鼠疫、艾滋病毒等人類自身帶來的或是由于生態環境破壞導致的各種傳染性病毒的公共衛生事件。國家和政府正式宣布全國或部分區域處于緊急狀態或戒嚴狀態，可以行使國家緊急權力或政府行政緊急權采取緊急措施應對突發性公共危機事件，在保障公民基本人權即最低限度權利(例如生命權、健康權、財產權、社會保障權、政府信息知情權等)不受侵犯和限制前提下對公民的非基本權利和自由可以加以嚴格限制和克減(例如人身自由權、居住和遷徙自由權、網絡言論自由權、經營自由和營業自由權等)，甚至可以行使超越憲法法律之外緊急權，命令、指揮和統籌調度全國的一切資源、物力、財力和人員，停止憲法和法律的一些規定和條款；任何組織和公民個人都必須有服從和配合的責任與義務，都必須在物質上、行動上、精神上給予政府大力支持和做到自身的自覺自律限制自己的部分權利和自由，服從服務于公共利益，同舟共濟、共克時艱、共渡難關達到克服和消除公共危機事件。盡管國際人權公約和各國憲法關于“緊急狀態”規定的角度和出發點不一樣(國際人權公約主要是從締約國和成員國處于緊急狀態下如何有效保障人權角度出發，而各國憲法更多地是從維護國家主權、國家安全、社會秩序角度出發)但終極目的和價值取向都是一樣：保護人權。相同類似，人民警察作為行使國家公權力的代表和公民私權利的保護者在維護公共安全、社會公共秩序和公民生命財產安全的職責時遇到緊急情形情況下可以行使行政緊急權，采取緊急措施限制公民部分權利和自由，跳過一些執行程序直接行使執法權和強制執行權。

其次，這條規定也與《刑事訴訟法》和《治安管理處罰法》不相銜接、相沖突[5]。刑事訴訟法第136、137條規定：“為了收集犯罪證據、查獲犯罪人，偵查人員可以對犯罪嫌疑人以及可能隱藏罪犯或者犯罪證據的人的身體、物品、住處和其他有關的地方進行搜查”，“進行搜查，必須向被搜查人出示搜查證。在執行逮捕、拘留的時候，遇有緊急情況，不另用搜查證也可以進行搜查[6]”。這條規定很明確顯示的是刑警(偵查員)在刑事偵查活動中進行搜查必須出示搜查證，只有在執行逮捕和拘留時遇有緊急情況下才可以不用搜查證。治安管理處罰法第87條也規定“……但檢查公民住所應當出示縣級以上人民政府公安機關開具的檢查證明文件……[7]”，也就是說人民警察檢查公民住所時就應當出示檢查證。關于修訂草案是否與刑訴法、治安法不相銜接和相互沖突問題，本文基于這樣的看法和認識：1.新舊方面。新舊對比應該是同一部法律的前后修訂或不同的法律但相同的事項的新舊規定。警察法和刑訴法、治安法雖然是不同的法律，但規定的是相同的事項，即公安警察在履職中對公民的場所、住所、人身檢查搜查的程序和是否出具相關證件的事項。刑訴法和治安法都規定必須出示檢查證搜查證，只規定在執行拘留和逮捕時遇于緊急情況下免于搜查證的一個例外；而警察法修訂草案規定“確實需要立即進行”和 “遇于制止違法犯罪、保護公民人身財產安全、抓捕犯罪嫌疑人的緊急情形”不需檢查搜查證，顯然明顯擴大了警察的檢查搜查權，前者規定的只是一種情形，后者規定的是多種甚至是不能具體確定的情形。兩者是否不銜接，產生適用法律法條方面的沖突？

從新舊法來看，警察法修訂草案是2016年12月1日公安部在官方網站上發布的征求意見稿，由于多種原因至今未經全國人大常委會正式表決通過。應該說屬于新法；刑訴法于1979年7月1日第五屆全國人大第二次會議制定頒布實施并于2018年進行了大修，由第十三屆全國人大第六次會議表決通過，也應該是新法，根據“新法優于舊法”原則，兩部法律關于人民警察為履職的需要進入公民住所是否也要有檢查搜查證在適用法律上在新舊方面不太好區分。而治安法也是于2012年進行修改并于第十一屆全國人大常委會審議通過，也算是新法，但相對于警察法修訂草案來講是屬于舊法。2.一般法與特別法方面。按照適用范圍不同法律可分為一般法和特殊法(特別法)，一般法具有普遍適用性，對一般的人和事、時間和空間范圍有效，特別法適用于某一特殊群體、特殊部門、特定對象、特定事項、特定時間和空間、特定區域有效。諸如民法與合同法、物權法；教育法與高等教育法；行政處罰法與治安管理處罰法、道路交通安全法的關系。一般法和特別法的區分不是絕對而是相對的，相對于不同的法律有時是一般法，有時又是特別法。從整體劃分來看，刑訴法是人大制定的基本法，是典型的一般法，相對而言人民警察法是特別法。相對于治安處罰法，人民警察法又是屬于一般法。從規定某一群體和某一事項來看，人民警察法是一般法，它規定所有的警察行使的職權和履行的職責，是屬于行業法部門法，適用于任何警種的警察，不論是刑警、治安警還是交警，具有普遍適用性。就檢查權搜查權而言，警察法規定的是具有抽象概念整體意義普遍意義上的警察執行職務時的檢查權搜查權，所以它規定行使的的范圍和免于出示證件的情形更廣更寬。而刑訴法第二篇立案、偵查、提起訴訟中規定的是刑事偵查活動中刑事警察(偵查員)為了收集犯罪證據、查獲犯罪人而對其進行的搜查，不屬于緊急情況，需要出示搜查證，在執行逮捕、拘留遇到緊急情況時才可以不用搜查證。所以刑訴法針對的是刑事警察和刑事偵查活動這一特定警種和特定事項，按分類應該屬于特別規定，而警察法屬于一般規定。我國《立法法》第92條規定：同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新舊規定不一致適用新規定[8]。第94條：法律之間對同一事項新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人大常委會裁決，行政法規之間的由國務院裁決[8]。治安法相對于警察法更是特別法，治安警察行使的是一般的行政執法權，執法對象是一般違法人員而不是嚴重犯罪人員，也很少出現緊急情形，如要進入公民住所進行檢查必須出示檢查證，在適用法律法條時按照“特別法優于一般法”來適用。從這個意義上說，警察法的規定與刑訴法和治安法的規定不會產生沖突。3.法律位階方面。一般而言，“上位法優于下位法”，刑訴法是全國人大制定的基本法，而人民警察法和治安管理法是人大常委會制定頒發的專門法，看上去有層級之分效力之分，刑訴法是上位法，警察法是下位法，按照“上位法優于下位法”原則，警察法的相關規定應與刑訴法相銜接，不沖突，更不得違背刑訴法的相關規定。但是我國憲法和立法法并未將全國人大和人大常委會制定的法律作位階區分，只作了立法分工立法權限之分，《憲法》第62條(三)和《立法法》第7條第2款規定全國人民代表大會行使制定和修改刑事、民事、國家機構和其他基本法律的職權；憲法第67條(二)和(三)、《立法法》第7條第3款規定全國人民代表大會常務委員會行使制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律的職權；在全國人大閉會期間，對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但不得同該法的基本原則相抵觸[8]。《立法法》第五章適用和備案審查中規定憲法具有最高的法律效力(第87條)；法律效力高于行政法規、地方性法規、規章；行政法規的效力高于地方性法規、規章(第88條)；地方性法規的效力高于本級和下級地方政府規章。省、自治區人民政府制定的規章效力高于本行政區域內設區的市、自治州的人民政府制定的規章(第89條)[8]。由此可見，我國憲法和立法法沒有將全國人大制定的法律與人大常委會制定的法律作不同效力、層次、位階之分。所以人民警察法和刑事訴訟法、治安管理處罰法之間不存在上位法下位法之區別、誰優于誰之區分，效力等級是一樣的。

關于人民警察檢查權搜查權問題，上海交通大學凱原法學院周銘川副教授也認為 《人民警察法》(修訂草案稿)與現行法律之間需要更好地銜接與融合,特別是對檢查權、搜查權的規定與其他法律有較大差別。應當實行區別對待政策,對暴力恐怖等嚴重犯罪的警察權應予擴大,對普通刑事犯罪和一般違法行為的警察權應嚴格限制,應十分重視對公民住宅安寧權和私有財產權的保護[9]。

再次，修訂草案也未規定檢查搜查時必須由兩名以上警察同時進行，檢查女性身體時應當由女性工作人員進行等限制性規定，與《刑事訴訟法》和《治安管理處罰法》不相銜接，新警察法應加以補充完善[5]。 刑事訴訟法第139條規定人民警察在搜查時應當有被搜查人或者其家屬、鄰居或其他見證人在場。搜查婦女的身體應當由女工作人員進行[6]。治安管理處罰法第87條也規定人民警察檢查時不得少于2人，檢查婦女的身體，應由女性工作人員進行[7]。

(二)關于人民警察的“武器使用權”

此次修訂草案亮點最亮的就是警察的武器使用權”即“開槍權”，第30條第1款規定人民警察遇有5種情形經警告無效情況下可以使用武器，另外第2款第3款規定不須警告可以直接使用武器情形(6)《人民警察法》修訂草案第31條規定人民警察可以使用武器的5種情形和可以直接使用武器的兩種情形：“ 人民警察遇有下列情形之一，經警告無效的，可以使用武器:(一)實施嚴重危害國家安全、公共安全行為或者實施該行為后拒捕、逃跑的;(二)實施危及他人生命安全行為或者實施該行為后拒捕、逃跑的;(三)在押犯罪嫌疑人、被告人、罪犯騷亂、暴亂、行兇、脫逃，以及劫奪上述人員或者幫助實施上述行為的;(四)國家規定的警衛、守衛、警戒對象和目標受到暴力襲擊、破壞或者有受到暴力襲擊、破壞的緊迫危險的;(五)以暴力、危險方法抗拒、阻礙人民警察依法履行職責或者暴力襲擊人民警察，危及人民警察生命安全的。按照前款規定使用武器，來不及警告或者警告后可能導致更為嚴重危害后果的，可以直接使用武器。為了攔截危及公共安全、人身安全且拒不聽從人民警察停車指令的車輛，或者為了排除危及人身安全的動物的侵害，可以直接使用武器。。新增的這一條成為社會關注和熱議最多的條款，有的網友認為警察使用武器的范圍會不會太寬？這條規定會不會有些籠統、不明確、不具體？警察用槍的自由裁量權會不會較大等等。還有的網友主張警察使用武器的情形增多更要約束“開槍權”[10]，特別是第35條“人民警察應當根據違法犯罪行為和違法犯罪人的危險性質、程度和緊迫性，合理判斷使用警械、武器的必要限度，盡量避免和減少人員傷亡、財產損失[1]”， 這里的“合理判斷”，什么是合理判斷？這個很難確定。就憑警察的主觀意識主觀判斷，很容易導致判斷失誤，不需開槍不宜開槍的開了槍，容易造成警察“開槍權”的濫用。有學者和網民認為應該對這條進一步細化，借鑒其他國家的成功做法，具體到每個細節，做到可操作性、可控性。使用武器槍支盡量射擊非要害非致命部位，不宜直接擊斃的不直接擊斃，因為開槍畢竟剝奪人的生命權，對此立法應該做到嚴謹而又有效。本文認為本條中的“合理判斷”反而是對警察使用武器必要限度的約束性要求，修訂草案增加和擴大了人民警察武器使用權的范圍與情形，同時更要要求警察不能隨意開槍，濫用開槍權，強調在法律嚴格規定的武器使用情形的基礎上要謹慎使用武器，要根據犯罪行為人的危險性質、程度和緊迫性，作出合理判斷，盡量避免和減少人員傷亡。而且第36條還規定了警察使用武器后造成人員身體傷害的還要履行相關救治義務和報告義務。至于關于警察“開槍權”要求立法上還要進一步細化具體到每個細節的建議，本文認為是否會效果相反，規定太嚴苛反而會抑制警察對武器的使用和及時作出合理判斷，導致警察謹小慎微，該開槍時不敢開槍，有違草案中有關警械武器使用情形規定和范圍界定的立法初衷，走向另外一個極端。