論環境法的溝通與協調機制
——以現代環境治理體系為視角

呂忠梅

(清華大學 法學院，北京 100811)

2019年11月26日，中央全面深化改革委員會第十一次會議審議通過《關于構建現代環境治理體系的指導意見》(以下簡稱“指導意見”)，強調要以推進環境治理體系和治理能力現代化為目標，建立健全領導責任體系、企業責任體系、全民行動體系、監管體系、市場體系、信用體系、法律政策體系，落實各類主體責任，提高市場主體和公眾參與的積極性，形成導向清晰、決策科學、執行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環境治理體系，為推動生態環境根本好轉、建設美麗中國提供有力的制度保障。《指導意見》貫徹落實中共十九屆四中全會精神，進一步明確了中國現代環境治理體系的任務書、時間表和路線圖，不僅為健全新時代中國環境治理體系指明了方向，也對生態文明時代如何處理環境法與傳統法律的關系以及如何處理環境保護單行法之間的關系提出了新課題。從法學理論上回答這一時代之問，是環境法學者不可推卸的使命與責任。

一、以現代環境治理體系審視現行法律

《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱“中共十九屆四中全會《決定》”)明確指出：“生態文明建設是關系中華民族永續發展的千年大計。必須踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，建設美麗中國。”(1)參見《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，人民出版社2019年版，第31頁。為此，從實行最嚴格的生態環境保護制度、全面建立資源高效利用制度、健全生態保護和修復制度、嚴明生態環境保護責任制度四個方面，對“堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生”進行了整體部署。隨后通過的《指導意見》更將生態文明制度體系具體化為領導責任、企業責任、全民行動、監管、市場、信用、法律政策等七大體系。新時代環境治理體系以推進環境治理體系和治理能力現代化為目標，充分體現了“人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應自然、保護自然”(2)參見習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利：在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第11頁。的生態文明新理念，也對法學理論提出了新課題。

中國的環境法治建設自1973年制定環境保護的規范性文件開始，始終堅持結合中國實際、解決中國問題、合理借鑒發達國家經驗提出中國對策的思路，逐步形成了“統籌五個文明建設、保障生態安全、促進經濟社會可持續發展”的立法理念，(3)參見呂忠梅、吳一冉：《中國環境法治70年：從歷史走向未來》，載《中國法律評論》2019年第5期。推動保護工作從“小環保”到“大環保”的巨大變化，積極探索環境保護從管理到治理、范圍上從環境要素到生態系統、規制上從督企到督政督企并重的變革。(4)參見章珂：《“小環保”變“大環保”，生態環境治理體系和能力現代化將提速》，載《第一財經》2019年11月16日。據統計，自1979年制定《環境保護法(試行)》到2018年頒布《土壤污染防治法》，我國已制定環境保護綜合類法律5部，環境污染防治類法律7部，自然資源與自然(生態)保護類法律15部，促進清潔生產與循環經濟類法律2部，合理開發利用和節約能源類法律2部；此外，還有10部左右的民事、刑事、行政和經濟立法中明確規定了環境保護的相關內容。與此同時，國務院制定了60余部環境行政法規，國務院主管部門制定了600余部環境行政規章，頒布國家環境標準1200余部。(5)筆者根據全國人大常委會、國務院、司法部、生態環境部、自然資源部等官方網站公布的法律、法規、規章、標準統計。與此同時，我國的民事立法、刑事立法、行政立法及訴訟立法也都不同程度地體現了生態文明建設的要求，在《民法總則》中規定“綠色原則”、(6)《民法總則》第9條：“民事主體從事民事活動，應當有利于節約資源、保護生態環境。”《刑法》中規定了危害環境犯罪、(7)《刑法》分則第六章第六節專門規定了“破壞環境資源保護罪”，分則第九章規定了“環境監管失職罪”，分則第三章第二節“走私罪”中也涉及環境犯罪的內容。《民事訴訟法》和《行政訴訟法》規定環境公益訴訟等。(8)《民事訴訟法》第55條第2款規定：“人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”《行政訴訟法》第25條第4款規定：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”但是，無論是現行的環境法還是傳統法理都建立在部門法理念、法律領域分立的基礎之上，各種法律之間“雞犬之聲相聞”但“老死不相往來”的情況并未得到根本改變，無法適應現代環境治理體系的新要求。

第一，生態文明的豐富內涵與法律部門分立存在反差。生態文明是超越農業文明、工業文明的新型文明，包含了環境與發展、生態與文明兩個方面的內容。換言之，生態文明是資源環境保護與經濟社會發展的整合，有文明無生態或者有生態無文明都不是完整意義上的生態文明。因此，以GDP為導向的唯經濟增長，或者簡單地將生態文明等同于環境保護都是對生態文明的片面認識。(9)參見諸大建：《生態文明僅僅是環保？其實，中國特色的生態文明“長”這樣》，載《上觀新聞》2019年7月14日。在法學上，這種片面認識主要表現為傳統法律對環境法的“視而不見”，以及環境法對傳統法律的“另辟蹊徑”，缺乏環境與發展、生態與文明的溝通與協調機制，更缺乏從生態文明視角評價和衡量“良法”與“善治”的標準，不利于“節約資源和保護環境”基本國策通過統一的法律制度轉化為治理效能。

第二，現代環境治理體系的空間結構需求與法律缺乏空間規則之間形成失衡。《指導意見》提出的現代環境治理體系要求進行因果鏈全過程變革，特別強調國土空間的多重價值，要求加快空間治理制度建設。(10)中共十九屆四中全會《決定》明確提出：“加快建立健全國土空間規劃和用途統籌協調管控制度，統籌劃定落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線，完善主體功能區制度。”申言之，生態文明理念下的“發展”就是空間發展，國土空間規劃被視為國家對治理結構進行全面調整并提升治理能力的重要舉措，解決空間不均衡問題是現代環境治理體系的核心。(11)參見張京祥、夏天慈：《國家空間規劃體系的變遷與重構》，載《自然資源學報》2019年第10期。在法學上，傳統法律基本不關注空間問題，資源環境類法律雖然在不同程度上涉及空間問題，但基本上處于單個環境資源要素立法或者單區域立法狀態，法律與法律之間缺乏整體性空間構造，不利于“堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針”的全面落實。

第三，環境治理的主體責任體系與法律之間缺乏整合出現斷裂。《指導意見》提出七大體系、明確責任主體，更加注重生態文明建設的經濟、社會、環境、治理四位一體，突出合作治理理念。從主體視角看，環境治理涉及政府、企業、社會、公民等利益相關者的上下互動和廣泛參與，而不是政府唯一主體的意愿和動員，關鍵在于解決傳統政府體制中生態文明建設目標和手段的沖突問題，推動政府管理從碎片化轉向整合化、從對立轉向合作。(12)參見李文釗：《論合作型政府：一個政府改革的新理論》，載《河南社會科學》2017年第1期。在法律上，這種合作治理既要求不同的法律執行部門在生態與文明之間找到交集和平衡點，也要求法律綜合運用規制、市場、公眾參與等不同手段并且建立相互支撐的體制機制。現行法律體系中，無論是環境法與傳統法律之間、還是環境保護法律相互之間，合作型治理體系都還沒有形成，不利于“堅持走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路”。

這些問題的表現可能有多種形式，本質上是因缺乏生態文明的價值統領而出現的傳統法律與環境法的沖突，以及因對生態文明認知不足而產生的環境保護法律手段之間的矛盾與沖突。從環境法的形成過程看，解決這個問題，必須在生態文明觀指引下，重新認識傳統法律與環境法之間以及各環境保護單行法之間的關系，并從法理學方法論上加以解決。

二、理性認識傳統法律與環境法的關系

環境法的發展不是一個割裂過去的孤立進程，宏觀來看，它是整個社會科學領域理論與實踐發展和進步的一個環節，也是法學領域理論與實踐不斷變革與完善的有機組成部分。因此，環境法的發展只能是在不斷地溝通與協調的過程中推動自身與相關法律部門的相互促進，這是環境法發展的基本前提和自我實現的必然要求。

(一)環境法在與傳統法律的對話與銜接過程中成長

環境法是20世紀60年代才出現的新型法律。在環境法出現以前，原有的法律已經建立了調整社會關系的基本規則，許多國家通過制定刑法、民法、行政法等基本法律建立了基本的經濟社會秩序。但是，這些法律只考慮了人的社會屬性，在建立調整社會關系的規則時簡單地將自然看作與人類無關的客體，從而導致了人與自然關系的矛盾與沖突，直至出現了大規模的環境污染與破壞。環境問題的嚴重性迫使我們重新思考人與自然的關系，重新思考法律在調整人與自然關系方面的理念與規則。

環境法正是人類經過重新思考后所進行的新的法律選擇，可供選擇的方法有兩種：一是打破舊世界，建立新規則；二是在原有規則的基礎上進行延拓。考察世界各國環境法的歷史軌跡不難發現，環境法的產生同樣遵循著法律發展的基本規律，是在一定經濟社會政治條件下，將受到新的社會關系影響的那部分利益納入法律軌道的過程。在此意義上，環境法實際上是將被傳統法律所忽視的人與自然的關系納入考慮的范圍，重視環境資源的生態功能與屬性。這并非意味著環境法不考慮人與人的社會關系，更不意味著要取代原有的法律規則。換言之，環境法的產生和發展并不是一個新規則完全替代舊規則的過程，而是不斷在舊有規則基礎上發展的結果。

具體而言，環境法對舊有規則的發展呈現出兩條路徑：一條路徑是對原有的法律規則進行拓展，如在傳統民法基礎上發展的環境污染侵權責任規則，在傳統行政法基礎上發展的環境行政管理規則等。另一條路徑則是對原有法律規則進行滲透，對已有規則進行制度限制，如在民法上對所有權設定環境保護義務，在行政法上限制資源開發決策權等等。因此，環境法與傳統法律的關系并非對立或者完全不能相容。相反，生態文明理念下的環境法要建立“人—人”和“人—自然”兩類關系的融合規則，實現“人—人”和“人—自然”關系的雙重和諧。這就需要在環境法與傳統法律之間建立相互溝通、相互銜接、相互協調的運行機制，我將其稱之為“溝通與協調”機制。

所謂溝通，是指環境法與各法律領域的交流和對話，目的是在相互理解的基礎上建立共同認可與接受的新目標、新理念、新原則。溝通是雙向的交流，它意味著溝通的雙方在向對方介紹自身基本情況的同時，了解并掌握對方的基本情況，在相互了解的過程中不斷增加相互之間的認知程度。表面看來，傳統法律的不足導致了環境法的產生。但是我們也要看到，環境法的出現以及發展秉承了傳統部門法領域的理論資源，環境法與民法、行政法、刑法等傳統的法律部門有著密切的理論淵源，環境法才得以生成并不斷壯大。(13)例如，環境侵權制度雖然具有特殊性，但它依然是侵權制度的一部分，民法中的特殊侵權理論本身也是環境法產生的重要理論淵源。從另外一面看，環境侵權制度的產生彌補了傳統侵權法的不足，也為傳統侵權法理論輸入了新鮮血液。由此，環境法并非憑空產生，其產生和發展的基礎是傳統法律；與之相伴隨，環境法的發展又在很大程度上促進和推動了傳統法律部門的更新和進化，這原本是一個交互作用的過程。環境法規則和傳統法律規則之間的關系并不是非此即彼，新舊替代的關系，而是在法律體系的大樹上生長出了新的枝干，它們同根同源。正是在此意義上，環境法才被稱為21世紀的法律領頭羊，成為促進法學理論、法律制度、法律方法走向未來的“革命性”動力。

所謂協調，是指在溝通的基礎上，按照新理念而對具體法律原則和制度的系統性考慮，通過統籌安排，將新目標、新理念、新原則貫穿到法律之中，最終達致共同目標的實現。協調是溝通的理性結果。溝通的基本目標在于在相互理解的基礎上彼此的認可與接受，但這種認可和接受并不是盲目的和無原則的，而是以溝通為前提相互協調的結果。實際上，環境法與外界在溝通基礎上的協調自其產生時起就從未停止過：一方面，環境問題所具有的科學性、經濟性、社會性特征，使得作為環境問題的主要解決方式之一的環境法，既包含了大量的技術規范，也明顯的感受到經濟學、管理學、社會學、倫理學等不同領域對其影響的“痕跡”……；另一方面，環境法作為“法學”家族的新成員，也始終致力于在傳統的法律思維模式中納入生態利益的考量，使生態利益進入整體利益衡量的范疇，通過和傳統法律及相關學科的溝通，協調“人與自然”共同體中的各種利益，達致人類社會的可持續發展。(14)參見呂忠梅：《中國民法典的“綠色”需求及功能實現》，載《法律科學》2018年第6期。正是通過環境法與相關法律之間的充分協調，一方面推動環境法與傳統法律各自領域的理論更新與進化，另一方面也在自我調整和完善的過程中逐步實現與相關領域法學理論、法律制度體系的銜接與相互印證和支持。

(二)環境法與傳統法律在不同層次進行溝通與協調

1. 法的價值層次。人類社會之所以需要法律，需要發揮法律調整社會生活關系的作用，目的就是為了保護和增進這些事關人類福祉的價值，如平等、秩序、效率、安全等。這些價值構成了法律所追求的理想和目標。(15)參見張志銘：《論法的價值》，http://www.jus.cn/ShowArticle.asp?ArticleID=3251，最后訪問日期：2019年11月30日。誠如龐德所言：“在法律史的各個經典時期，無論在古代和近代世界里，對價值準則的論證、批判或合乎邏輯的適用，都曾是法學家們的主要活動。”(16)參見[美]羅斯科·龐德：《通過法律的社會控制》，沈宗靈譯，商務印書館1984年版，第55頁。也就是說，法律的價值是永恒的，但對價值的評價及其內涵的理解則是批判的、發展的。環境法作為新興的法律領域，其既繼承了傳統意義上法的價值“衣缽”——繼續對平等、秩序、效率、安全等價值的追求；但作為在反思工業文明的過程中形成的法律領域，又對法律追求的價值賦予了新的內涵。如，平等價值在傳統法律部門的意義上，往往局限在當代人的、個體間的平等；而環境法為貫徹生態文明觀，將平等價值的內涵在時間和空間兩個維度上進行拓展。一方面，各國和地區都平等地享有發展的機會，即區際平等；另一方面，當代人的發展不能建立在犧牲后代人發展的可能性的基礎上，資源環境應該在世代間進行合理的分配，即代際平等。

2. 法律原則層次。建立正當的法律秩序，必須首先確立一些基本的判斷標準，表明法律以怎樣的視角、從怎樣的邏輯起點來觀察、分析并規范人類的行為。這種標準就是我們通常所說的法律原則。誠然，傳統的法律部門均已凝練出較為成熟的法律原則。但環境法在反思和重新定位人與自然關系的過程中：一方面，環境法自身發展和確立了一些新的法律原則，如風險預防原則。這些新的法律原則反映了法律觀察、分析資源環境問題的新態度、新視角，在一定程度上被其他法律部門所接納和認同。(17)如風險預防已經滲透到行政法、刑法、民法等傳統法律部門的理論研究中，可參見金自寧：《風險規制與行政法治》，載《法制與社會發展》2012年第4期；勞東燕：《風險社會與變動中的刑法理論》，載《中外法學》2014年第1期；劉水林：《風險社會大規模損害責任法的范式重構——從侵權賠償到成本分擔》，載《法學研究》2014年第3期等。另一方面，傳統法律部門也在對其已有的法律原則進行反思和完善，使之更加契合人與自然和諧共處、促進可持續發展的價值觀。如公序良俗是民法的基本原則之一，最初只有違反人倫的行為屬于違反公序，而時至今日，公序良俗應當符合創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念。(18)參見郭明瑞：《用好公序良俗原則》，載《人民日報》2016年3月28日。

3. 法律規則層次。生態環境問題并非孤立存在，其既是諸多社會問題的一種表現形式，也與多種社會問題相關聯，涉及經濟社會生活的方方面面。因此，生態環境問題不可能單獨依靠環境法或民法等單一法律加以應對，必然需要在環境法與各相關法律之間形成相互援引、相互補充、相互配合的狀態。如環境侵權行為雖然與民事侵權有天然的聯系，但其背后卻有著許多讓民法“不曾相識”的新內涵。(19)關于環境侵權的特殊性，可詳見呂忠梅：《論環境侵權的二元性》，載《人民法院報》2014年10月29日。于是，我們看到，許多國家建立的環境侵權責任制度，不僅同時出現在民法與環境法的立法中，而且法律規則之間也相互援引、相互補充、相互支撐。如《德國民法典》與《德國環境責任法》，《法國民法典》與《法國環境法典》，還有日本的《公害健康受害賠償法》、芬蘭的《環境損害賠償法》等。在我國，《侵權責任法》第八章專門規定了“環境污染責任”，而《環境保護法》第64條則規定：“因污染環境和破壞生態造成損害的，應當依照《中華人民共和國侵權責任法》的有關規定承擔侵權責任。”(20)參見呂忠梅：《論環境侵權責任的雙重性》，載《人民法院報》2014年11月5日。

三、建立適應現代環境治理體系需求的溝通與協調機制

現代環境治理體系以“中華民族永續發展”為目標，然而該目標的實現僅僅依靠環境法單獨的力量尚且薄弱，需要眾多法律部門的協同配合。通過建立環境法與其他法律部門的溝通與協調機制，將現代環境治理體系的價值目標內化于傳統法律之中，并增強環境保護單行法的系統性、整體性和協調性，實現傳統法律與環境法的“合作”以及環境法律規范的“整合”，共同建設“美麗中國”。

(一)環境法與傳統法律的溝通與協調

1. 環境法與民法。傳統民法關心的是如何最大限度發揮物的效用，實現資源的有效利用，滿足人之所需。時至今日，日益惡化的自然環境，難以為繼的自然資源，讓人們逐漸意識到自然不是無限攫取的對象，而是人類相生相伴的伙伴。(21)參見王軼：《民法典的立法哲學》，載《光明日報》2016年3月2日。因此，處理好人與自然的關系，既是環境法的任務，也是傳統民法發展到今天必須面對的問題。從理論上看，民事權利作為基礎權利，必要時才能用公法予以救濟。民法難以完成對自然資源的修補，恰好為環境法的發展提供了空間。(22)參見孫佑海、徐川：《我國應當制定一部什么樣的民法典？——“環境法學與民法學的對話”會議綜述》 ，載《企業與法》2015年第6期。而環境法所要實現的環境權利與環境權力重構，也需要對民法進行生態化的改造和變革，將生態環境保護理念引入到民法中。(23)參見呂忠梅課題組：《“綠色原則”在民法典中的貫徹論綱》，載《中國法學》2018年第1期。

從法治實踐和需求上講，生態文明建設作為治國理政的根本方略，已經在《民法總則》中以“綠色原則”得到了體現，我們需要做的，是如何充分利用民法典編纂機遇，實現環境法與民法的溝通與協調。(24)參見劉牧晗、羅吉執筆：《環境權益的民法表達——“環境權益與民法典的制定”學術研討會綜述》，載《人民法院報》2016年2月17日。從目前已經向社會公布的民法典各編草案中，我們已經可以看到貫徹“綠色原則”的一些制度化安排，但也還有進一步完善的空間。在物權編、合同編、侵權責任編、人格權編中，都還有“綠色化”的空間，(25)參見鞏固：《民法典物權編“綠色化”構想》，載《法律科學》2018年第6期；劉長興：《論“綠色原則”在民法典合同編的實現》，載《法律科學》2018年第6期；劉超：《論“綠色原則”在民法典侵權責任編的制度展開》，載《法律科學》2018年第6期；劉長興：《環境權保護的人格權法進路——兼論綠色原則在民法典人格權編的體現》，載《法學評論》2019年第3期。在“繼承編”中，也應明確對物的繼承應當以不得破壞其生態屬性為限。在此基礎上，將環境權益的救濟性保護納入侵權請求權范疇，防御性保護納入物上請求權范疇，明確授權公民得在純粹環境損害場合提起私益訴訟，構建環境權益保護的請求權基礎規范體系。(26)參見鄢斌、呂忠梅：《論環境訴訟中的環境損害請求權》，載《法律適用》2016年第2期。

2.環境法與刑法。傳統刑法制度與環境法的要求相去甚遠，沒有以環境效益或生態性判斷為基礎的刑事法律制度。現行《刑法》中雖然有一些與資源或環境相關的罪名規定，但離建立現代環境治理體系的要求有一定差距。建立環境法與刑法的溝通與協調機制，需要繼續更新刑法理念，在修改《刑法》中與生態文明理念相違背的部分原則性規定的同時，承認生態法益的獨立性，(27)參見張明楷：《論生態法益在刑法中的獨立地位》，載《中國刑事法雜志》2006年第5期。建立附屬刑法制度，使之與環境法更好協調。(28)參見呂忠梅、張明楷：《關于環境刑法重大理論與實踐命題的對話》，http://www.riel.whu.edu.cn/index.php/index-view-aid-11172.html，最后訪問日期：2019年11月30日。

雖然在環境法與刑法的溝通與協調過程中，面臨著諸如刑法的謙抑性與不斷擴展環境刑法適用范圍之間的矛盾，環境刑法所應保護的法益究竟為何等問題。(29)相關問題可參見劉艷紅：《環境犯罪刑事治理早期化之反對》，載《政治與法律》2015年第7期；焦艷鵬：《刑法生態法益論》，中國政法大學出版社2012年版。但是，環境法與刑法的溝通與協調正在不斷的發生和發展。針對《刑法》實施過程中出現的與環境法不協調問題，立法機關高度重視并進行了修改。其中，《刑法修正案(二)》《刑法修正案(三)》《刑法修正案(四)》《刑法修正案(七)》《刑法修正案(八)》都對《刑法》有關生態環境犯罪進行了重大修改。在《刑法》降低環境犯罪的構成條件，增強可操作性的同時，《最高人民法院 最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》進一步將以環境為介質而產生危害的行為，納入污染環境罪的適用范圍。(30)如《最高人民法院 最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第1條規定。此外，刑法也開始更加重視在環境刑事案件中適用人身刑之外的其他刑事責任實現方式，重視刑事責任與民事責任的銜接。(31)如《最高人民法院 最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第5條規定。

3.環境法與行政法。雖然環境法律制度有相當多的行政法規范，但傳統行政法理論與生態文明建設目標有很大差距，存在控權理論與國家承擔環境管理義務需要有較大視情置宜權力的矛盾，權力行使理論與環境治理需要非權力手段發揮作用的矛盾，結果控制理論與生態文明建設風險預防為主的矛盾，等等。環境問題的發展為行政法理論和制度的發展提供了新思考、新契機，而新型行政活動形式的不斷出現也為環境法解決環境問題提供新手段、新模式。當前，計劃行政、風險行政、應急行政等行政法理論和規范的出現，在拓展行政法的時間尺度方面做出了一些努力，將行政權的適用范圍不斷向事前延伸，(32)如《突發事件應對法》第23條規定。但還需要從理論上加以突破并在行政法中確立生態價值目標。

從實踐中看，環境法與行政法的溝通與協調也正在不斷推進過程中。在立法層面，2018年《憲法》第89條第6項明確了國務院“領導和管理經濟工作和城鄉建設、生態文明建設”的職權，以憲法的形式規定了國家行政機關領導和管理生態文明建設的法定義務，為環境法與行政法的溝通和協調奠定了憲法基礎。《立法法》第82條的規定擴大了地方政府在環境保護領域的行政立法權，為行政主體因地制宜地制定本地區的環境保護法律制度提供了新的法律依據。在執法層面，借助公共行政、多中心治理等理念和方法，行政主體在環境保護方面也不再單純采用處罰、強制等“壓制型”行政管理手段，行政指導、行政合同、行政獎勵等“柔性”行政手段被越來越多的適用。行政主體與相對人在環境保護領域的協商、參與日漸增多，二者間的關系正在從傳統行政法的對立向合作、共治的方向發展。(33)如《環境保護法》第22條規定。

4.環境法與訴訟法。中國實行民事、行政、刑事三大訴訟分立，三類訴訟各有標的、程序、裁判形式。因此，法院分別設置了民事、行政、刑事審判機構，各個審判機構的業務相互分隔，這種訴訟體制對解決法律關系多處交織的環境糾紛問題比較大。環境糾紛的出現，對傳統訴訟法理論和制度帶來了挑戰，也為其發展提供了機遇。需要在傳統三大訴訟彼此分離的框架內，建立環境法與民事訴訟法、刑事訴訟法、行政訴訟法的溝通與協調機制。目前，已經建立的環境公益訴訟制度、生態環境損害賠償訴訟制度是具有鮮明中國特色的“中國方案”，但相關理論并未建立。對于這些既無國外理論可以借鑒、中國制度實踐又才剛剛起步的新型訴訟制度，亟待認真總結實踐經驗，深化規律性認識，建立中國特色的公益訴訟基礎理論并及時轉化為法律制度，實現環境法與訴訟法的溝通與協調。

在實踐中，環境法與訴訟法的溝通與協調主要通過司法體制改革和出臺司法解釋、司法政策的方式在推進。自2014年最高人民法院環境資源審判庭成立以來，全國各級法院到2019年6月建立專門環境資源司法審判機構1201個。(34)參見喬文心：《最高法發布五年來環境資源審判工作有關情況》，載《人民法院報》2019年7月31日。2019年最高人民檢察院第八檢察廳成立，各級檢察機關也設置了相應機構，負責辦理破壞生態環境和資源保護公益訴訟案件。(35)參見閻晶晶：《把握規律，更好履行檢察公益訴訟職責——專訪最高人民檢察院第八檢察廳廳長胡衛列》，載《檢察日報》2019年2月28日。兩高先后出臺多個司法政策、單獨或聯合發布司法解釋，明確在環境資源司法中遵循環境正義、恢復性司法、生態預防等“綠色”司法理念，明確環境污染、非法采礦、破壞性采礦刑事案件，環境侵權、礦業權民事糾紛案件，環境民事公益訴訟、檢察公益訴訟以及生態環境損害賠償案件的法律適用，為建立環境法與訴訟法的溝通與協調機制奠定了良好的實踐基礎。

(二)環境法體系內部的溝通與協調

環境法體系龐雜、內容眾多，將各個子系統進行相對的分門別類，并最終納入環境法這一框架之內，也需要溝通與協調機制發揮作用。主要包括，環境法適度法典化以及污染防治法和生態保護法的溝通與協調、污染防治法與生態保護法中各專門法的溝通與協調。

1.環境法的適度法典化。自1978年以來，我國已制定了近40部與生態環境保護相關的法律和數以千計的法規規章，但環境法并未形成有效的法律體系。各種法律制度之間呈現出明顯的碎片化，尤其是在生態系統及其服務功能保護、大規模人群健康受害救濟、生態環境受害救濟等方面存在制度空白，實現現代環境治理體系所必須的環境與發展綜合決策機制、國土空間治理機制、環境風險管控機制、協同治理機制缺乏相關法律制度支撐。妥善解決這個問題，推進環境法的適度法典化是可行且具有比較優勢的環境立法體系化方案。(36)參見呂忠梅、竇海陽：《機遇與挑戰：民法典“綠色化”與環境法典的調適》，載《中外法學》2018年第4期。適度法典化可以為生態環境立法提供從分散走向內部協調一致的機會，改變生態環境立法因不同歷史起源、不同立法理念、不同立法技術、不同措施工具、不同標準水平管制導致的凌亂面貌：一是確定生態環境立法的總目標和基本原則，建立基本法律規范和環境治理工具的統一運用規則。二是統一決策和監管的程序、執法及司法等方面的內容。三是避免對同一行為由不同法律進行規制而需要相互參照的問題，改善環境法的適用，提高法律規定的內在統一性。

2.污染防治法規范與生態保護法規范的溝通與協調。環境法理論上進行了污染防治法和生態保護法的學理區分，是因為環境法產生發展的歷史原因和污染防治與生態保護規制對象差異的客觀原因所致。從學術研究的角度進行適當區分，有助于理論創建，但是研究過程中不能將兩者對立起來，必須看到兩者之間的相通之處：皆作用于環境資源的具體要素或者整體、皆以可持續發展作為價值目標、皆是現代環境治理體系的重要構成。因此，首先要從理論上為兩類規范建立溝通與協調機制。其次，是通過法治實踐，將污染防治規范與生態保護規范從目標價值、基本原則層面進行溝通，通過具體制度如生態紅線制度、國土空間規劃制度、環境標準制度、環境影響評價和環境風險評估制度、許可證制度、公眾參與制度、環境責任制度等加以協調，將污染防治規范與生態保護規范貫穿到一起。(37)如水質、水量的問題表面上看分屬生態保護與污染防治兩個領域，在我國由《水法》和《水污染防治法》分別調整、水利和生態環境兩部門分別主管。但對于水生態整體安全而言，水質與水量是水生態安全保障問題的兩個制約性因素，它們的聯系并不會因為“部門立法”、“政出多門”而自動分離。如果不能協調水質與水量、生態環境與水利等部門之間的關系，后果只能是水安全危機的加重而不是水生態安全保障的加強。因此，在應對水問題的過程中，要實現水質、水量的統一管理，生態保護法與污染防治法就必須通過整合規劃和區劃、加強部門協調和協同等方式進行必要的溝通與協調。實踐中，《浙江省水污染防治條例》第7條就規定：“省環境保護、水行政主管部門應當會同省有關主管部門根據生態環境功能區規劃和水資源稟賦、環境容量等情況，編制《浙江省水功能區、水環境功能區劃分方案》，報省人民政府批準后實施”。制定統一的水功能區、水環境功能區劃分方案，為水質水量統一管理創造了條件，更體現了污染防治法、生態保護法的溝通與協調。

結 語

中共十九屆四中全會《決定》及《指導意見》提出構建現代環境治理體系目標，是中國進入新時代的新命題。如何在堅持中國特色社會主義環境法治道路的基礎上不斷開拓創新，發展和完善環境法理論，為建立適應現代環境治理體系的法治實踐提供理論支撐的工作，剛剛起步。本文的研究，還停留于問題的表面，有待繼續深入。期待學者們關注“溝通與協調”問題，提供更多更好的方案，為“美麗中國”建設貢獻智慧和力量。