中國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體機(jī)制的探析

丁 晨

（河海大學(xué)法學(xué)院，南京 211100）

2017 年通過的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《改革方案》）中規(guī)定“國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)、市地級(jí)政府作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。”該規(guī)范性文件對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體作出明確規(guī)定，為實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)行使索賠權(quán)提供了依據(jù)。但目前缺乏法律的明確規(guī)定，索賠權(quán)的理論基礎(chǔ)還存在爭(zhēng)議，有關(guān)索賠主體機(jī)制也存在問題，從而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體機(jī)制不能有效運(yùn)行。因此，有必要對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體進(jìn)行深入分析，探索建立多元化生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體機(jī)制，從而保障索賠程序及時(shí)啟動(dòng)，使生態(tài)環(huán)境得到及時(shí)有效的修復(fù)。

1 有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠權(quán)的理論基礎(chǔ)

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠權(quán)的理論基礎(chǔ)存在分歧，若此問題不能被科學(xué)論證，將影響生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體機(jī)制的有效實(shí)行。當(dāng)前主要有以下幾種主流觀點(diǎn)。

1.1 自然資源國(guó)家所有權(quán)理論

很多學(xué)者主張以自然資源國(guó)家所有權(quán)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠權(quán)的理論基礎(chǔ)，其中部分學(xué)者認(rèn)為自然資源國(guó)家所有權(quán)受《憲法》和《物權(quán)法》的雙重調(diào)整，表明在中國(guó)法律體系中自然資源國(guó)家所有權(quán)既是公法上的所有權(quán)，又是私法上的所有權(quán)，具有公權(quán)和私權(quán)的雙重屬性［1］，因而國(guó)家既可以作為公法意義上的自然資源所有權(quán)主體，也可以成為私法意義上的自然資源所有權(quán)主體［2］。因此，當(dāng)生態(tài)環(huán)境遭到破壞時(shí)，行政機(jī)關(guān)依據(jù)自然資源所有權(quán)理論代表國(guó)家行使索賠權(quán)具有正當(dāng)性和合理性。

1.2 公共信托理論

有學(xué)者主張以公共信托理論作為政府提出的生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠權(quán)的基礎(chǔ)［3］。公共信托理論是指政府對(duì)一些特殊財(cái)產(chǎn)應(yīng)承擔(dān)起受托人的義務(wù)。美國(guó)學(xué)者薩克斯將公共信托理論拓展到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，提出了環(huán)境公共信托理論，主張將空氣、水資源等環(huán)境要素作為公共物品，被全人類所共同享有，任何人都不能私自占用、支配或損害，為了對(duì)其進(jìn)行更好的保護(hù)，全體公民應(yīng)將其委托給國(guó)家一并管理［4］。因此，當(dāng)生態(tài)環(huán)境遭受損害時(shí)，國(guó)家作為公共信托的受托人代表委托人行使索賠權(quán)是合理的。

1.3 生態(tài)利益理論

日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)給人類敲響了警鐘，人類必須重新思考如何正確處理好人與自然的關(guān)系，由此引發(fā)了人類中心主義到生態(tài)中心主義的轉(zhuǎn)變。生態(tài)中心主義的出現(xiàn)，體現(xiàn)了將生態(tài)利益作為一種獨(dú)立的法益給予保護(hù)的重要性。生態(tài)利益是指自然生態(tài)系統(tǒng)對(duì)人類的生產(chǎn)、生活和環(huán)境條件產(chǎn)生的非物質(zhì)性的有益影響和有利效果［5］。生態(tài)利益的本質(zhì)為人類所共同享有的環(huán)境公共利益，而非單個(gè)自然人享有的環(huán)境個(gè)人利益。

將生態(tài)利益作為索賠權(quán)的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了訴權(quán)的廣泛性，擴(kuò)大了索賠主體的范圍，是現(xiàn)代訴權(quán)理論發(fā)展的重要結(jié)果。現(xiàn)代訴權(quán)理論以訴的利益為基礎(chǔ)，這種新的訴權(quán)理論將訴的利益與實(shí)體權(quán)利分離開來，即如果起訴人能夠證明存在其主張的利益關(guān)系，即使不存在實(shí)體權(quán)利的損害，也應(yīng)當(dāng)享有訴權(quán)。

1.4 環(huán)境權(quán)理論

環(huán)境權(quán)是指一定區(qū)域環(huán)境內(nèi)的公民、法人和其他組織對(duì)環(huán)境所享有的保障其正常生產(chǎn)、生活所需的安全性環(huán)境條件以及滿足其環(huán)境舒適或環(huán)境審美等需求的權(quán)利［6］。主張將環(huán)境權(quán)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠權(quán)基礎(chǔ)的學(xué)者認(rèn)為：一方面，生態(tài)環(huán)境損害行為本質(zhì)上是對(duì)公民環(huán)境權(quán)的侵害，在發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害時(shí)，公民可以依法提起訴訟，請(qǐng)求法院依法判決污染者承擔(dān)賠償責(zé)任，對(duì)受損害的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)；另一方面，環(huán)境權(quán)蘊(yùn)含著公眾向政府提出的環(huán)境請(qǐng)求權(quán)和通過政府或直接對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為人行使損害賠償救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)［7］。公民環(huán)境權(quán)派生了國(guó)家環(huán)境保護(hù)的義務(wù)和政府環(huán)境管理的權(quán)力［8］，從而為《改革方案》中規(guī)定的政府作為索賠權(quán)主體提供了理論依據(jù)。

綜上，自然資源國(guó)家所有權(quán)理論是對(duì)私權(quán)化的自然資源國(guó)家所有權(quán)進(jìn)行了簡(jiǎn)單套用，表面看是解決了生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體的現(xiàn)實(shí)問題，但在法理基礎(chǔ)和科學(xué)基礎(chǔ)上均存在缺陷。而公共信托理論作為索賠權(quán)基礎(chǔ)，將主體范圍限定為行政機(jī)關(guān)，類型過于單一，不利于生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體機(jī)制的發(fā)展。以上兩種學(xué)說看似合理，仔細(xì)推敲會(huì)發(fā)現(xiàn)其存在的理論漏洞，相比之下，生態(tài)利益理論是環(huán)境公共利益的本質(zhì)體現(xiàn)，符合當(dāng)前生態(tài)中心主義的理念要求，作為生態(tài)損害賠償索賠權(quán)的基礎(chǔ)，擴(kuò)大了索賠主體的范圍，可以為各類索賠主體行使索賠權(quán)提供理論支撐。此外，雖然目前中國(guó)沒有法律明確規(guī)定環(huán)境權(quán)，但是根據(jù)國(guó)外對(duì)環(huán)境權(quán)的法律規(guī)定以及司法實(shí)踐中對(duì)環(huán)境權(quán)的認(rèn)定，將環(huán)境權(quán)作為索賠權(quán)基礎(chǔ)具有一定的正當(dāng)性和合理性，是未來生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠權(quán)基礎(chǔ)的發(fā)展趨勢(shì)。

2 中國(guó)現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體機(jī)制存在的不足

2.1 生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體機(jī)制相關(guān)法律不完善

目前除了《海洋環(huán)境保護(hù)法》中明確授權(quán)特定行政部門提起海洋環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利外，只有作為規(guī)范性文件的《改革方案》中規(guī)定了國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)、市地級(jí)政府作為賠償權(quán)利人。中國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體機(jī)制還處于初步探索階段，對(duì)索賠主體的范圍、索賠順位等缺乏法律規(guī)定，特別是《環(huán)境保護(hù)法》更是在該方面存在缺失。此外，《水污染防治法》《大氣污染防治法》等有關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的單行法也缺乏對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體的相關(guān)規(guī)定，這顯然不符合當(dāng)前中國(guó)環(huán)境全面保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的需求，因此健全中國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體機(jī)制相關(guān)的法律規(guī)定是當(dāng)務(wù)之急。

2.2 索賠主體范圍單一

《改革方案》規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人僅限于經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)、市地級(jí)政府，以生態(tài)利益理論為基礎(chǔ)的生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體機(jī)制中索賠主體范圍廣泛，而該規(guī)定將檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保組織和公民等都排除在外，使得生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體范圍出現(xiàn)單一化的問題，不利于對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行全面有效的保護(hù)。

2.3 行政機(jī)關(guān)作為索賠權(quán)主體時(shí)分工不清

《改革方案》中只規(guī)定了索賠權(quán)利人為國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)、市地級(jí)政府，但實(shí)踐中沒有明確規(guī)定具體行使索賠權(quán)的部門或機(jī)構(gòu)。同一部門或機(jī)構(gòu)上下級(jí)之間、同級(jí)各部門或機(jī)構(gòu)之間存在分工不清的問題，如中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)主要由環(huán)境主管部門履行，但是當(dāng)水利部門、林業(yè)部門等其他部門也負(fù)有相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)時(shí)，此時(shí)部門之間出現(xiàn)職責(zé)交叉，實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)相互推諉或都行使索賠權(quán)的現(xiàn)象。

生態(tài)環(huán)境是一個(gè)整體，牽一發(fā)而動(dòng)全身。在一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施同一生態(tài)環(huán)境損害行為不僅會(huì)導(dǎo)致本行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境遭到損害，還可能會(huì)使其他行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境遭到損害，從而出現(xiàn)跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境損害賠償問題，此時(shí)跨區(qū)域政府間也存在分工不明確的現(xiàn)象。生態(tài)環(huán)境損害情形復(fù)雜，為此，亟需明確政府內(nèi)部各部門或機(jī)構(gòu)之間、同一部門上下級(jí)之間以及跨行政區(qū)域政府之間的分工與合作。

2.4 索賠主體的索賠順位不明確

雖然目前只規(guī)定政府可以作為索賠權(quán)利主體，但實(shí)踐中還是存在各類索賠主體。由于缺乏明確規(guī)定，他們經(jīng)常就同一個(gè)生態(tài)損害行為同時(shí)提起賠償，從而產(chǎn)生索賠順位不明確的問題。以2011 年發(fā)生的康菲油污案為例［9］，該污染導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境受到損害，引發(fā)針對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的索賠，在實(shí)踐中公民、行政機(jī)關(guān)、環(huán)保組織均提出了索賠訴訟，最后青島海事法院接受中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)的申請(qǐng)進(jìn)行了立案，并判令由康菲石油與中海油2 家公司讓渤海灣生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到事故發(fā)生前的狀態(tài)。從康菲油污案中各索賠主體都行使索賠權(quán)折射出一個(gè)問題，在司法實(shí)踐中，存在多個(gè)索賠主體針對(duì)同一案件提起損害賠償請(qǐng)求的情形，這些主體在行使索賠權(quán)時(shí)的順位如何，值得探討。如果不能明確索賠主體的順位可能會(huì)降低司法效率，延緩生態(tài)環(huán)境修復(fù)，不利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境，也不利于生態(tài)損害賠償制度的有效推行。

3 國(guó)外關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體機(jī)制的考察

國(guó)外很早就開始探索關(guān)于適應(yīng)其本國(guó)的生態(tài)損害賠償索賠主體機(jī)制，并取得比較成熟的立法和司法成果，其中以美國(guó)、俄羅斯、歐盟經(jīng)濟(jì)組織最具有代表性。

3.1 美國(guó)

美國(guó)雖然是一個(gè)判例法國(guó)家，但卻通過立法對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體機(jī)制進(jìn)行了明確的規(guī)定。聯(lián)邦政府和州政府可以以受托人的身份作為原告進(jìn)行訴訟，對(duì)賠償主體行使索賠權(quán)，收取賠償金。非政府組織只要可以證明其在環(huán)境利益上受到影響就可以起訴，但不能接受賠償金。公民個(gè)人一般只能通過公民訴訟的方式要求托管者提起生態(tài)環(huán)境損害賠償［10］。美國(guó)公民自身是否可以作為生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體直接行使索賠權(quán)，取決于美國(guó)不同單行法的具體規(guī)定。美國(guó)的公民訴訟可以使公民更好地參與到生態(tài)環(huán)境損害賠償程序中，有利于對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與救濟(jì)。

3.2 俄羅斯

俄羅斯在生態(tài)環(huán)境損害賠償方面的研究比較早，具有完備的法律規(guī)范體系。俄羅斯法律對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體范圍采用的是雙層框架結(jié)構(gòu)［11］，第一層主體是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)、從事環(huán)境保護(hù)的社團(tuán)、其他非商業(yè)團(tuán)體和公民；第二層是檢察長(zhǎng)，但檢察長(zhǎng)只有在第一層主體沒有行使索賠權(quán)的情形下才可以作為索賠主體提起訴訟。

3.3 歐盟及其成員國(guó)

歐盟作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)政治高度一體化的國(guó)際化組織，除了在國(guó)際經(jīng)濟(jì)政治中發(fā)揮重大作用外，其在環(huán)境保護(hù)方面更是引起了全球其他國(guó)家和地區(qū)的重視。歐盟對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體范圍采用的是雙重索賠主體設(shè)計(jì)［12］，即國(guó)家作為公民的受托人，代表公民作為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牡谝粚铀髻r主體，當(dāng)政府怠于行使索賠權(quán)時(shí)，非政府組織的公益性團(tuán)體和公民可以作為第二層索賠主體行使索賠權(quán)，這樣有利于防止索賠權(quán)的重疊和架空。

4 完善中國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體機(jī)制的建議

4.1 健全生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體的相關(guān)立法

相對(duì)于傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)，生態(tài)環(huán)境損害賠償所涉及的問題更加復(fù)雜，因此需要打破傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)思維，采取新視角去解決問題。為此，可以通過以下思路對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體提供立法上的保障。

1）修改《環(huán)境保護(hù)法》。將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度納入其中，并對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體機(jī)制進(jìn)行具體規(guī)定。由于每部單行法所保護(hù)的環(huán)境要素均存在差異［13］，因此，有必要在《環(huán)境保護(hù)法》的基礎(chǔ)上完善《水污染防治法》《土壤污染防治法》等不同領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境損害立法中有關(guān)索賠主體的規(guī)定，這樣結(jié)合環(huán)境要素本身的特殊性作出修改，更有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

2）制定專門的《生態(tài)環(huán)境損害賠償法》。設(shè)專章對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體的范圍、權(quán)利義務(wù)關(guān)系、索賠順位等進(jìn)行明確規(guī)定［14］。由于環(huán)境要素具有復(fù)雜性和特殊性，也可以以《環(huán)境保護(hù)法》《生態(tài)環(huán)境損害賠償法》等上位法為依據(jù)，制定類似于《海洋保護(hù)法》的單行法對(duì)索賠主體進(jìn)行明確規(guī)定，從而能更有針對(duì)性地修復(fù)受損害的生態(tài)環(huán)境。

4.2 擴(kuò)大索賠主體的范圍

中國(guó)《改革方案》明確規(guī)定了經(jīng)過授權(quán)的省級(jí)、市地級(jí)政府這一類型的索賠主體，但隨著生態(tài)環(huán)境日益惡化，單一類型的索賠主體無法全面有效地解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問題。因此，有必要依據(jù)生態(tài)利益理論從法律層面擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體的范圍，對(duì)此可以考慮將以下主體納入其中。

1）檢察機(jī)關(guān)。生態(tài)環(huán)境利益涉及公共利益，而檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表機(jī)關(guān)決定了其行使索賠權(quán)的必要性和可行性。對(duì)此可以借鑒德國(guó)的相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該以監(jiān)督為主、行使索賠為輔。在發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害事件時(shí)，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)不積極履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)、不及時(shí)追究污染者損害賠償責(zé)任時(shí)，可以通過檢察建議、提起行政公益訴訟等方式行使監(jiān)督權(quán)，也可以支持其他主體對(duì)生態(tài)環(huán)境損害行為提起訴訟。

2）環(huán)保組織。環(huán)保組織是維護(hù)環(huán)境公共利益的重要代表群體，具備作為生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體的條件，因此也應(yīng)該納入到索賠主體的范圍。環(huán)保組織的加入能有效地監(jiān)督國(guó)家索賠權(quán)的行使，也可以充分發(fā)揮環(huán)保組織的社會(huì)責(zé)任。此外，環(huán)保組織提起索賠的過程也是一種宣傳教育方式，使更多人認(rèn)識(shí)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要性。

3）公民。將公民納入到索賠主體的范圍是落實(shí)公民環(huán)境權(quán)的表現(xiàn)，從理論上看公民是適格的索賠主體，有利于充分發(fā)揮公眾參與的作用，從而彌補(bǔ)國(guó)家環(huán)境管理的不足。但是基于中國(guó)公民作為索賠主體在實(shí)踐中存在一定的局限性，因此，還需要對(duì)中國(guó)公民作為索賠主體的相關(guān)制度進(jìn)行完善，以保障公民能夠更好地行使索賠權(quán)，使受損的生態(tài)環(huán)境得到及時(shí)修復(fù)，從而促進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的發(fā)展。

4.3 細(xì)化行政機(jī)關(guān)作為索賠主體時(shí)的分工

目前規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體只有國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)、市地級(jí)政府，該規(guī)定過于原則，缺乏可操作性，實(shí)踐中經(jīng)常因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)之間分工不明確而出現(xiàn)互相推諉或爭(zhēng)奪的現(xiàn)象，因此有必要明確行政機(jī)關(guān)作為索賠主體時(shí)的分工。

首先，針對(duì)跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境損害情形，中國(guó)實(shí)行各行政區(qū)域政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)工作負(fù)責(zé)。因此，當(dāng)發(fā)生跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境損害情形時(shí)，索賠主體應(yīng)該由各行政區(qū)域政府之間進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商不成時(shí)由國(guó)務(wù)院指定。其次，針對(duì)在同一行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害情形，政府部門間的分工比較復(fù)雜。一方面，同一行政區(qū)域內(nèi)的上、下級(jí)政府部門之間進(jìn)行分工，由于損害發(fā)生地政府對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境問題更熟悉且行使索賠權(quán)更方便，因此，應(yīng)該由損害發(fā)生地來確定索賠主體，與此同時(shí)，上級(jí)政府起指導(dǎo)、監(jiān)督作用。另一方面，確定了由哪一級(jí)政府行使索賠權(quán)后，需要確定由該級(jí)政府哪個(gè)部門或機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)索賠事項(xiàng)。環(huán)境行政主管部門是統(tǒng)管生態(tài)環(huán)境的部門，林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門只對(duì)某一類生態(tài)環(huán)境負(fù)責(zé)。因此，當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害情形只涉及某一類損害時(shí)，如森林破壞，此時(shí)由林業(yè)部門行使索賠權(quán)，環(huán)境行政主管部門協(xié)助；當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害情形涉及多類損害時(shí)，應(yīng)該由環(huán)境行政主管部門行使索賠權(quán)，其他相關(guān)部門給予協(xié)助及專業(yè)上的支持。因此，當(dāng)政府作為索賠權(quán)主體時(shí)，只有對(duì)其進(jìn)行縱向和橫向的分工，才能在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生時(shí)有明確的索賠主體，并及時(shí)啟動(dòng)索賠程序?qū)κ軗p的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。

4.4 明確生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體的順位

索賠主體的范圍擴(kuò)大后，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)乃髻r主體應(yīng)該包括政府、檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保組織以及公民，當(dāng)這些主體就同一生態(tài)環(huán)境損害行為行使索賠權(quán)時(shí)，會(huì)出現(xiàn)索賠順位沖突的問題。根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，在民事主體損害生態(tài)環(huán)境的情形下，政府、環(huán)保組織、檢察機(jī)關(guān)、公民都享有索賠權(quán)，在這種情況下，政府應(yīng)該作為第一順位索賠主體，因?yàn)檎谛畔@取以及專業(yè)知識(shí)上比環(huán)保組織更具優(yōu)勢(shì)，第二順位索賠主體是環(huán)保組織和公民個(gè)人，最后是檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)只在沒有適格主體的情況下才能行使索賠權(quán)；在行政主體損害生態(tài)環(huán)境的情形下，政府作為賠償義務(wù)人不具有索賠主體的資格，此時(shí)只有環(huán)保組織、公民和檢察機(jī)關(guān)享有索賠權(quán)，不存在索賠順位問題，采取最先索賠原則；對(duì)民事主體與行政主體共同造成生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)那樾危h(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)享有索賠權(quán)，此時(shí)也應(yīng)采取最先索賠原則。

5 結(jié)語

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的重要內(nèi)容，在當(dāng)代生態(tài)環(huán)境保護(hù)中具有重要地位。其中，生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膯?dòng)主體，是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的核心問題，完善中國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體機(jī)制是解決其他損害賠償問題的前提。因此，有必要針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體在理論和實(shí)踐中存在的問題，借鑒國(guó)外對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體的相關(guān)規(guī)定，完善中國(guó)有關(guān)索賠主體的法律規(guī)定，建立以環(huán)境行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)、環(huán)保組織和公民為補(bǔ)充、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督為主的多元化的索賠主體模式，并細(xì)化主體間分工以及明確索賠順位，從而完善中國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的全面保護(hù)，最終達(dá)到人與自然的和諧共生。