單軌制與雙軌制視域下基層公務員激勵路徑比較研究

孫懷平，黃鑫怡

（南京農業大學公共管理學院，南京210095）

據國家行政學院教授宋世明考察得出的數據顯示：“我國科級以下的公務員占總數的92%，縣鄉兩級公務員占58%，科級以下的基層一線執行公務員占73% 左右”［1］。龐大的基層公務員數量豐富了公共部門人力資源，在一定程度上滿足了實現鄉村經濟發展和減貧目標的需求。傳統職務晉升單軌制的激勵成效經過長時間的基層實踐，僅僅圍繞職務建立的人事管理體制不足以適應基層公務員對于自身發展的需求，借助職務晉升和待遇提高之間的相關性來實現有效激勵，在實踐中被證明效果相對有限。《公務員職務與職級并行規定》（以下簡稱《規定》）自2019 年6 月1 日起施行，公務員管理制度被正式納入了法律框架。這是一項意圖改進舊有的職務晉升單軌制存在的激勵后勁乏力、激勵范圍有限、激勵作用不明顯等問題而提出的改進制度。

一、基層公務員激勵制度的相關研究

職務與職級并行雙軌制（1）的實施時間雖然較短，卻在短時間內引發強烈的關注并取得良好的成效，足以說明其具有獨特的制度優勢。李學明認為，此次改革方案有效暢通公務員職級晉升通道、拓展職級晉升空間、激發公務員積極性，確實產生了良好的激勵效果［2］；呂維霞、賀天認為，這是健全我國公務員激勵機制的關鍵舉措［3］。然而任何事物都具有兩面性，制度亦然。梁仲明，賈欣則認為制度發揮了一定積極作用，但在推行過程中也產生了新矛盾［4］；何憲則認為新制度在職級晉升時間長短，職業生涯臺階、職位設置、職級導向、職級獨立性存在現實困境［5］。梳理現有研究，筆者認為，學界普遍缺乏對其激勵路徑和變革作用機制的歷史角度分析。因此，本文借助綜合激勵模型構建基層公務員激勵制度的作用路徑（參考圖1），就職務晉升制度的現實問題對激勵模型開展分階段耦合研究，通過職務與職級并行雙軌制對照職務單軌制制度缺陷，比較說明雙軌制在解決相關問題方面的制度優勢，并對其不足之處進行綜合審視。

圖1 基層公務員激勵制度作用路徑圖

二、職務晉升單軌制激勵路徑缺陷分析

（一）激勵程序不當影響個體績效達成

組織激勵是基層公務員績效管理的重要組成，在綜合激勵路徑中，努力達成績效是整個激勵實現的首要環節（參考圖1）。工作績效的實現是獲得獎勵的基礎。合理科學的激勵程序包括明確細致的考核指標，公正公開的考核條件，客觀多元的考核主體，以保證激勵環節的科學性和有效性。舊有的管理制度考核指標粗略，“德能勤績廉”的考核依據，缺乏具體量化的標準，因而難以觸發以實現績效為目標的行動。

此外，采用年度考核的時效易影響激勵效能的進一步轉化。考核方式固化，考核主體單一，缺少公眾參與，暗箱操作的官場之風盛行。公平缺失的氛圍下，誘導部分基層公務員對待工作產生僥幸態度進而影響績效。作為激勵過程的基礎環節，激勵程序不當，一方面，影響個體公平感知，反饋在行動中則表現為消極怠工，進而引發組織目標達成受阻的惡性循環。另一方面，公務員個體更難形成正確的價值追求，工作行動無法順利轉化為績效，組織外部則呈現出政府職能缺位，影響基層穩定。

（二）激勵手段欠缺弱化個體動機強度

公務員激勵是指創設公務員需要的條件，激發其動機，使之產生實現組織目標的特定行為的過程［6］。綜合激勵模型中，達成績效獲得獎勵是整個激勵路線的銜接環節，是個人努力變現實際價值的重要轉化步驟（參考圖1）。

激勵手段作為利益的載體，滿足利益追求是實現有效激勵的基本邏輯。公務員管理制度在公務員“政治人”的人性假設下容易忽視其正當物質需求，獎勵的方式主要采取精神獎勵，缺少與物質獎勵的適當結合，激勵手段單一。現實中公務員在被賦予權力和責任之前首先是“自然人”，有著和社會大眾相同的基本利益需求，在公共性與無偏性的組織目標下，需求層次依舊呈現異質性，單純的精神獎勵難以滿足有合理利益需求的個體。激勵手段欠缺使得基層公務員正當需求得不到有效滿足，其行為動機強度被弱化，在工作中抑制個人能力的發揮，降低工作效率。

（三）激勵效果失能損傷個體滿足感知

當個體達成績效，獎勵的功能發揮便是個體獲得滿足感的重要環節，也是綜合激勵路線的末端（參考圖1）。滿足感的獲得關系到個體行動的反饋，進而引導其主動調整下一階段的工作狀態。在有限編制形成的競爭環境下，通過職務晉升所帶來權力和待遇提高的獎勵手段獲得滿足感，最終促使基層公務員對上級命令的服從與配合同時也能激發其工作積極性，努力實現績效目標，這成為單軌制激勵制度的內在邏輯。而現實中當有限職務的競爭性與基層公務員晉升需求之間的供需關系存在張力時，晉升空間難以滿足個體的期望程度，滿足感也隨之降低。

當基層公務員努力工作去達成工作績效卻桎梏于編制容量時，所獲得的獎勵遠不能滿足其需求，公平感知便會受到損傷，進而對其下一階段行動的個人投入產生負面作用。部分基層公務員群體的價值觀發生扭曲，“唯官至上”的官本位思想甚囂塵上。究其原因，是晉升空間緊張與基層公務員發展需求旺盛之間存在的矛盾造成其激勵效果逐漸失能。

三、雙軌并行制度激勵路徑優勢探究

（一）職務與職級并行緩解激勵制度失靈

公共部門“金字塔型”的層級設置，使得職務晉升在組織管理中被賦能過度。現實中，桎梏于行政編制的容量，獲得職務晉升的可能性直接影響公務員心理預判并間接削減滿足感。在職務晉升競爭的激烈環境中，個體價值觀易違背公共職業道德的要求，產生權力尋租行為，單軌制的激勵成效已然趨于乏力。在保留組織管理功能的前提下，紓解職務權重，將集中在職務序列上的供需矛盾適當化解，才是面對制度激勵效果失能的破解之道。

雙軌制取消非領導職務，領導職務序列依舊保持5 類10 級的管理層級。換言之，新法規定的職務與職級并行并不改變原有的管理制度與權限，職務的政治權力屬性并沒有改變，這一定程度上保證了層級管理的穩定性。公務員職務序列過去分為領導職務和非領導職務。隨著非領導職務的廢除，職務序列轉變為有領導職務和職責的領導干部和無領導職務只對應相應待遇的普通公務員，這種轉換大大簡化了公務員層級序列。在職務序列之外，開辟職級晉升的通道，不僅承繼了一部分非領導職務的功能，還在原來的基礎上打破了基層公務員發展的“天花板”，緩解以往職務編制的供需矛盾。此外，職級序列自下往上的層級設置，在不破壞原有管理秩序同時不影響指令貫徹實施的前提下，對職級編制數量做了規定，體現著適度的競爭性和有效激勵的原則。同樣產生向上的驅動力，滿足了部分公務員的自我成就需求，基層公務員激勵制度得以重新運作。

對大多數公務員而言，職級為其提供了另一條發展之路，對權力并未給予過多關注的基層公務員可以通過職級晉升來獲得滿足感。對于基層公共部門，職務編制矛盾得到了一定程度的緩解，內外激勵的合理設置與有效均衡激發了基層公務員的工作積極性，對實現組織目標起到正向促進的作用。職務與職級并行設置，猶如兩條平行向上的階梯，合理分工，統籌分布，滿足公務員的多樣需求，雙軌驅動，緩解激勵制度存在的失能問題，使基層公務員激勵制度重新煥發生機與活力。

（二）職級與待遇掛鉤彌補激勵手段欠缺

觀察單軌制時期公務員職務與工資級別序列，績效和資歷使公務員工資級別在原職務對應范圍內晉升，每兩年晉升一級。在級差工資較小的情況下，工資可以依據職務晉升而獲得跨區間的較大增長。公務員個體因職務而被賦予權力起到內在激勵作用（參考圖一），而外在激勵方面，級別決定薪酬，職務則對應級別，由此內外部激勵均通過職務晉升得以實現，政治權力、管理職責、工作待遇均與職務相系。無形之中將物質需求對公務員的激勵效果成為了職務的附加功能，更加劇了職務編制容量的供需矛盾。

《規定》表明，職級序列是確定工資、住房、醫療等待遇的重要依據，不具有領導職責。說明職級只與薪酬待遇掛鉤，不與管理職責相系。晉升職級作為待遇提升的依據，關系到公務員薪酬結構中的級別工資。制度賦予職級以與工資待遇掛鉤的屬性，滿足了部分公務員物質需求，將職級晉升作為外部激勵的主要手段。通過晉升職級提高工資級別，享受高于以往職務對應的工資待遇，彌補了激勵手段的欠缺。這有利于個體對獲得晉升獎勵可能性的預判，促使其自覺調整自己的工作投入度去實現工作績效。雙軌制作為一項激勵制度，職務與職級并行縱向上拉伸了個體發展的空間，職級與待遇掛鉤橫向上提高了工資結構中的級別工資，進而增加了工資總額。雙軌并行由此實現了內部獎勵與外部報酬的均衡，考慮了基層公務員成就需求和物質需求，強化了公務員個體滿足感。

四、雙軌制激勵制度的問題研判

（一）程序不當問題仍未解決

雙軌制是在原有職務晉升單軌制激勵效果趨于乏力的情況對其改革而制定的，其制度實施框架并沒有實質性的突破，程序的設置依舊保持著與舊有制度的高度一致性。《規定》中公務員晉升職級的條件依舊沿襲單軌制的相關規定，需要符合擬晉升職級所要求的任職年限和資歷，例如晉升一級調研員，應當任縣處級正職或者二級調研員3 年以上，晉升二級調研員，應當任三級調研員2 年以上，其他級別晉升按照《規定》的年限進行。對于資歷較深的公務員來說，其任職年限較長，獲得職級晉升的可能性較大，而對于年輕公務員，沒有較長時間的資歷積累，職級晉升的門檻使制度對這部分群體并未產生較大吸引力。其主要依靠工作年限作為晉升條件，即使在以往的實踐中能夠篩選出部分基于長時間工作經驗積累而具備了較強工作能力的公務員，但整體上依舊沒有擺脫熬資歷的工作觀念，容易忽視個人能力提升，影響績效質量。此外，激勵程序的時效性問題尚未解決，綜合激勵模型認為，達成績效與獲得獎勵時間間隔越長，個體的期望值會隨之降低。

晉升資格的評定與考核監督程序依舊按照以往的設定，本級組織部門與上級機關為考核主體，按照考核指標進行年度考核和結果評定。晉升資格的評定與任職年限的縮短均需要參考年度考核結果，稱職以上等次，每有一年為優秀等次的，年限縮短半年。在激勵程序設置上，一方面，年度考核的激勵時效性會降低公務員滿足感；另一方面，在人際關系越發演化的鄉土社會，基層公務員傾向于做“老好人”。平均主義極大影響考核的客觀性與公平性，最終演變成考核結果“輪流坐莊”，在“吃大鍋飯”的無差別環境下，基層公務員缺乏相對公平的感知，工作積極性被挫傷。雙軌制缺少有效規范的監督考核機制容易構成的激勵程序，過去的“跑官賣官”容易演變成“跑級賣級”，官僚主義嚴重影響制度環境。極大破壞了公平感和對獎勵結果滿意度，激勵程序也難為雙軌制的正常運行提供可靠保障。

（二）職務供需矛盾難以突破

雙軌制實質是用外部激勵彌補內部激勵的不足，增加制度對個體的激勵總值。從職級屬性來看，職級僅僅作為工資待遇提升的依據，不改變工作職位和領導指揮關系，不享受相應職務層次的政治待遇、工作待遇。當其生存需求得到基本滿足時，成就需求依舊需要職務晉升來得以實現。權力、行政級別與政治待遇的獲得，在現行的行政體制下只有職務晉升可以給予，基層公務員的政治需求促使其在職務等級序列中找尋自己的價值與定位。余緒鵬和何露通過實際調研發現，大多數工作數十年的基層公務員最重視的是政治身份提升后所帶來的“面子”和“尊嚴”，他們認為工資提高是次要的，更寄希望于職務上的升遷［7］。這說明職務的升遷使公務員從內部因素上有了更多的獲得感，徐娜將這種對職務的追求定義為曲解的自我實現［8］。對于公務員而言，即使這種自我實現是矛盾的，但職務晉升作為激勵手段遠遠超過了自身薪酬提升所帶來的滿足感。基層公務員對于職務晉升的熱情并沒有因為職級的單獨設置而消減，職務晉升的供需矛盾依舊存在。因此職級晉升可以緩解職務晉升的激勵失效，但并不能等效替代職務晉升的激勵功能。

在工資結構上，以往職務級別直接影響工資總額，基層公務員基于生存需求，對職務晉升表現強烈的關注和熱情。職級與工資掛鉤后，職務在工資總量中的較大比重并沒有改變，僅僅對工資級別不再產生實質性的影響，可以說職務對外部激勵的作用并沒有完全剝離，這一定程度上影響了職級的獨立性。這些問題造成職級晉升對職務晉升作為激勵功能載體的紓解能力不足，加之基層公務員對職務晉升的政治追求熱情不減，職務供需矛盾沒有得到根本性的解決，這極大的抑制了職務與職級并行制度激勵功能的發揮。

（三）財政保障機制有待完善

據統計，我國基層公務員平均工資與其他行業比較仍處于較低水平，在與當地經濟發展水平相適應的要求下，經濟發展落后的地區，基層公務員人才流失格外嚴重。將提高工資作為制度改革的激勵手段，勢必要帶來基層財政支出的增加。《規定》實施中的大部分地區，晉升職級所增加的待遇經費由當地財政按隸屬關系支付兌現。在經濟發展水平落后，財政支付能力薄弱的基層地區，公務員工資待遇的提高一定程度上增加了地區財政負擔。基層缺乏完善的財政保障，沒有相應的資金來源，容易造成公共財政分配不均的問題。部分基層部門難以承受職級并行帶來的財政重壓，待遇提升極有可能變成“空頭支票”，引發輿論的不穩定，影響基層公務員行為動機強度，進一步引致其工作積極性降低。

此外，經濟發展水平差別較大或是部門不同層級之間的公務員收入不均衡，在職級與待遇掛鉤的背景下并沒有得到實質性的改善，反之有可能因為地區間待遇提升不同步拉大基層公務員的收入差距。“同工不同酬”，相對收入失衡會引發不公平感加重，這極大降低了基層公務員對獎勵的期望值。缺乏完善的財政保障機制，職級很難充分發揮通過提高工資待遇產生的外部激勵作用，無法有效分解職務激勵的影響權重，更難以與職務并行。這嚴重背離了制度設計的初衷，通過晉升職級來提高待遇的雙軌制在實施過程中暴露了現實的局限性。

五、對策

本研究認為職務與職級并行制度在原有激勵路徑基礎上作出了很大程度的改進和彌補，但同時暴露了對激勵程序尚未進行改革的問題以及實踐過程中存在職級獨立性和財政保障機制欠缺的不足之處。

作為一次在職務晉升單軌制基礎上產生的制度變遷，筆者認為：首先，應在激勵程序設置上，完善監督考核機制。采用上級考核配合民主測評的方式，保證考核的公正公開；創新考核形式，日常考核與年度考核相結合，按照多次考核，加權成績的方式計算總成績，加強考核激勵的時效性；量化績效指標，對個人績效進行細致科學的設置，提高績效的轉化效率。其次，應對職級的功能進行準確定位。完善薪酬結構比例，適當降低職務工資在工資總額的占比，充分發揮職級對于工資級別的直接掛鉤作用；科學縮短晉升年限，對于工作能力突出或作出重大貢獻的公務員經過組織評選考核公示后可適當調整晉升年限來提高職級以作獎勵；建立合理彈性的公務員年限計算規則，以規范職級晉升程序，增強其激勵成效；積極引導公務員樹立正確的價值觀，理性看待職務晉升。最后，應健全財政保障機制。多層次多渠道的拓寬資金來源；上級政府做好財政轉移統籌規劃，可適當向基層困難地區傾斜，以減輕部分地區財政壓力；基層部門明確撥付資金用途，將職級晉升經費納入到地方財政年度預算之中，專款專用，為公務員激勵制度功能發揮提供有力的財政支持。

職務與職級并行制度通過開辟獨立與職務序列之外的晉升通道，緩解了以往單軌制度將成就感、責任感等內部激勵因素與工資薪酬待遇等外部激勵因素均集中于職務的路徑沖突與功能矛盾。通過擴大公務員晉升空間，一定程度上解決了基層公務員職業“天花板”問題，從而豐富內外部激勵手段，滿足個體多重需求，提高公務員工作積極性。需要注意的是，在不同基層地區及基層以上機關單位的實施中需要吸取試點地區的經驗與教訓，因地制宜，才能充分發揮該項制度的激勵功能，為公共部門組織目標實現奠定良好的人力資源基礎。

注釋：

（1）對于職務與職級并行所構建的雙軌道，一部分學者將其定義為“雙軌制”，本文的相關闡述也將沿用此說法。為加以區分，以往以職務晉升為主的激勵制度，本文研究中將其稱為“單軌制”。