更好推進長三角更高質量一體化發展的思考

朱廣其

（中共安徽省委黨校［安徽行政學院］經濟學教研部，合肥230022）

“十四五”時期我國將進入新發展階段，加快形成“雙循環”新發展格局。“必須深刻認識長三角區域在國家經濟社會發展中的地位和作用。第一，率先形成新發展格局。第二，勇當我國科技和產業創新的開路先鋒。第三，加快打造改革開放新高地”［1］，這標志著長江三角洲區域一體化發展（以下簡稱“長三角一體化發展”）也進入了新的發展階段。新階段，在鞏固重點領域和重點區域取得突破性成果的基礎上，長三角一體化發展需要向全區域一體化縱深發展推進，需要將政府作用的重心從關注少數項目轉向充分激發微觀主體的創新活力和自組織優勢。因此，準確識變、科學應變、主動求變，對長三角更高質量一體化的內涵特征、實現機理、政策思路進行深入的理性思考，是更好推進長三角高質量一體化發展的必然要求。

一、新階段長三角更高質量一體化發展的內涵特征

隨著我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，推動高質量發展成為新時代發展的主題。相應地，區域一體化發展已不是單純地追求規模經濟和范圍經濟基礎上的區域經濟增長，還關系到區域內所有城市、鄉村、企業和居民的利益福利變化。因此，分析長三角高質量一體化發展的內涵特征是更好推進長三角一體化發展的前提。自長三角一體化發展上升為國家戰略以來，相關學術研究日益增多，但對長三角更高質量一體化發展內涵特征的探討很少。基于對長三角一體化發展進程的梳理，本文認為，長三角更高質量一體化發展是長三角三省一市在統一市場規則和政府政策協同下，通過產業、科技、社會、生態等方面的深度合作和廣泛協同，實現經濟社會生態同步協調發展和共享發展成果，更好滿足長三角人民日益增長的美好生活需要。這一定義明確了新時代長三角更高質量一體化發展的內涵特征。

（一）以經濟社會生態一體化為基本內容

長三角一體化發展涉及長三角區域三省一市的經濟發展、民生保障和生態發展，長三角更高質量一體化發展的基本內容應該包括經濟、社會、生態三個方面的一體化。這種一體化和國與國之間的經濟一體化有很大不同，不僅提出經濟體系的一體化，還要求與經濟體系緊密相關的社會建設、生態文明建設的一體化。因為物質生活的生產方式制約著整個社會生活、政治生活和精神生活的過程［2］，經濟一體化決定了社會生活要與它同步一體化。由于人和自然的共生性，如果沒有生態文明一體化，經濟一體化、社會一體化也將難以持續下去。包括經濟一體化、社會一體化、生態文明一體化在內的長三角一體化是更高水平、更高質量的一體化，符合經濟社會高質量發展規律，有利于進一步縮小不同行政區的城鄉發展差距、民生保障差距和生態文明差距。

（二）以市場機制和政府作用的結合為主要手段

一體化發展的實質是相鄰行政區之間資源的跨區域重新配置。對資源配置起決定性作用的手段是市場機制。利用市場機制推動一體化發展就是要發揮統一市場的作用，資源重新配置的方式、方向都要由市場機制來決定而不是行政命令來指揮，行政命令配置資源會因為信息不充分和偏向性導致更大的配置效率損失。同時要看到，地方政府在推動區域一體化發展上也具有不可替代的作用，主要表現在各地政府能夠實現政策高度協同，可以激勵和引導微觀主體行為、聯動建設統一開放的市場體系、主動打破區域行政壁壘、主動協調經濟社會政策等，這些都有利于降低一體化過程中的制度性交易成本，消除區域分割障礙。但應注意，在現實中地方政府的狹隘利益觀往往導致地方政府從區域一體化的推動者變為阻礙一體化深入發展的主要因素，出現“合作悖論”［3］。提高政府在一體化發展中作用的前提是，各地方政府需從局部利益觀轉變為整體利益觀，根據整體利益進行決策，相向而行。因此，推進長三角更高質量一體化取決于能否充分發揮市場的決定性作用和更好發揮政府作用。

（三）以很好滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的

在高質量發展階段，實施長三角一體化發展戰略要充分體現以人民為中心的發展思想，很好滿足區域內人民日益增長的美好生活需要，并成為長三角三省一市發展成效評價及地方政府官員政績考核的共同硬標準。宏觀層面，應達到長三角全域經濟社會生態同步協調發展，防止出現新的地區發展不平衡不充分和發展的“中心-外圍” 二元格局。中觀層面，應做到傳統產業的轉型升級，新興產業的有序分工，防止出現低端無效供給。微觀層面，要實現全域人民共享一體化發展成果，逐步達到共同富裕，防止出現一體化發展成果的極化分配和新的貧富不均現象。這說明，長三角高質量一體化發展是一種“合意性”發展，在三省一市之間建立適當的利益補償機制是一體化高質量發展的重要制度內容和可持續發展的利益保障。

二、長三角更高質量一體化發展的實現機理

進入新的發展階段，發展任務、發展條件、發展優勢發生了一系列變化，為使長三角更高質量一體化發展政策更加精準和一貫，避免以往一體化發展政策的盲目性和隨機性［4］，必須對其實現機理加以深入把握，并依據實現機理實施有效的發展政策。

（一）實現機理的界定

一般來說，經濟社會的微觀基礎是由企業主體和要素所有者（居民）的行為構成。企業主體控制資源并配置資源，要素所有者擁有要素并配置要素，經濟社會的運行和發展說到底是企業主體和要素所有者的行為相互作用的結果。長三角一體化發展也要依賴企業主體和要素所有者的行為不斷收斂于長三角更高質量一體化發展目標。如果企業主體和要素所有者的行為與這個發展目標漸行漸遠，一體化發展就會落空。經濟主體行為是給定條件下趨利避害的利益最大化行為，并且會對激勵作出反應。由此，長三角更高質量一體化發展的實現機理為：在統一的市場規則下，根據政府政策等激勵因素，企業主體作出跨行政區資源配置反應，要素所有者作出跨行政區要素流動反應，兩者匯聚成更高質量一體化發展（如圖1 所示）。

圖1 長三角更高質量一體化發展的實現機理

（二）實現機理的闡釋

1. 企業主體和要素所有者的地位。由于長期以來地方政府在提升地方GDP 上的成效，區域一體化發展主要由政府主導推動［5］，有一種觀點認為長三角一體化發展的主體也是地方政府，只要調動了長三角地區地方政府的一體化發展積極性，長三角高質量一體化發展的理想局面就會很快實現。這種觀點看到了地方政府在區域一體化發展中的協調作用，但混淆了經濟主體作用和政府作用的區別。經濟主體是指直接進行資源配置和要素流動的企業和個人，資源配置到哪里、要素流動到哪里，是企業和個人的利益最大化動機所決定的，這是經濟發展的內生動力。政府作用體現為，政府通過一體化發展規劃和相關政策對經濟主體行為的指導和誘導，科學的規劃和有效的政策會產生巨大的指導作用和誘導力，驅使經濟主體的行為與一體化發展目標相一致。但這種作用不應視為一體化發展的主體作用，地方政府是一體化發展的推動者，所起的作用是間接作用，是要靠眾多微觀主體的反應得以實現。所以，長三角一體化發展的主體是企業主體和要素所有者，地方政府以及各種長三角一體化發展政策都要圍繞企業主體和要素所有者的行為來制定和落實。

2. 企業主體和要素所有者的反應。一體化發展的本質是生產要素跨行政區自由流動和配置，這是由企業和要素所有者完成的。企業主體對于市場準入、市場競爭、市場交易等規則和政府的各種政策作出的“自利性”反應，就是進行跨行政區資源配置。例如跨區域產業轉移、跨區域收購兼并、跨區域建立縱向一體化企業集團、跨區域組織研發、生產和銷售等一系列資源重組活動。要素所有者對于統一的市場規則和協同的政府政策作出的“自利性”反應，是將自己控制的勞動、資本、技術、管理、數據等生產要素，按照利益最大化原則自主進行跨行政區自由流動和合理配置，包括家庭人口及其教育、醫療、養老、居住的轉移。企業主體的反應和要素所有者的反應是相互影響和相互促進的關系，企業主體進行的跨行政區資源配置將帶動要素所有者的跨行政區要素流動，要素所有者的跨行政區要素流動將有力配合和促進企業主體的跨行政區資源配置。長三角更高質量一體化發展是企業主體的反應和要素所有者的反應兩者交互作用的結果。它要求針對企業主體的政策及制度安排應與要素所有者的政策及制度安排相互配合、激勵相容，而不是相互矛盾。

3. 統一市場規則和協同政府政策的影響。在推動長三角更高質量一體化發展過程中，市場規則和政府政策是兩個重要影響因子，對長三角區域內的企業主體和要素所有者有著路徑指引、目標激勵的作用。雖然中央在國家戰略和頂層設計層面出臺了《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》），但并不意味著長三角更高質量一體化發展會一蹴而就地成為現實，《綱要》的落實要依賴于眾多企業主體和要素所有者的實際行動。而他們的實際行動又取決于他們面對什么樣的市場規則和政府政策。很顯然，以促進長三角更高質量一體化發展為目標制定統一的市場規則和設計協同的政府政策，無疑會賦予“影響因子”驅動高質量一體化發展的有效功能，從而激勵企業主體和要素所有者在實現自身利益的過程中促進長三角更高質量一體化發展，這是統一的市場規則和協同的政府政策在高質量一體化發展上的影響效應。

4. 支撐條件的重要性。對微觀主體行為起支撐作用的基礎性發展要素也至關重要。例如區域綜合運輸體系、區域商貿流通體系、區域社會信用體系、區域生態環境等都不能忽視。企業主體的跨行政區資源配置和要素所有者的跨行政區要素流動都需要完善的、優質的基礎性發展要素加以支撐。在這個意義上，長三角一體化發展過程就是支撐條件的完善過程，這就不難理解長三角一體化發展往往表現為地方政府在基礎設施互聯互通上的合作行為。

從實現機理的闡釋可以發現，長三角更高質量一體化發展作為長三角一體化發展的高級階段，離不開企業主體和要素所有者的“自利性”反應，必須充分重視和激發微觀主體在一體化發展上的創新活力和自組織潛能。同時，長三角更高質量一體化發展又是一種區域“合意性”發展，不僅要把微觀主體的行為導向一體化發展，還要導向高質量發展，這都離不開統一的市場規則和政府的規劃、引導、協調等。只有把兩方面的積極性結合到一處，微觀主體“唱戲”和政府“搭臺”相互配合，構建統一的市場規則、完善政府政策協同和提供優質的支撐條件，才能構建起上下聯動的長三角更高質量一體化發展長效機制。

三、更好推進長三角更高質量一體化發展的政策框架

2020 年8 月20 日，習近平總書記在合肥主持召開扎實推進長三角一體化發展座談會，就如何開展長三角一體化發展工作，明確提出要“堅持目標導向、問題導向相統一，緊扣一體化和高質量兩個關鍵詞抓好重點工作”［1］。這是新發展階段更好推進長三角更高質量一體化發展政策的設計原則。更好推進長三角更高質量一體化發展，需要立足長三角三省一市所有企業主體和要素所有者的行為，構建目標導向和問題導向相統一的區域一體化政策框架。

（一）目標導向維度

為實現長三角更高質量一體化發展，客觀上要求將一體化政策由偏向型政策主導向普惠型政策主導轉變［6］，變過去關注重點項目為面向微觀主體，充分調動所有企業主體和要素所有者的積極性和創造力，瞄準區域整體高質量一體化發展，全面打破行政區之間的行政壁壘，避免一體化合作落入“碎片化”窠臼。

1. 市場規則統一制定。一體化發展的一個重要特征是行政區之間沒有行政壁壘，用統一的市場規則激勵約束微觀主體的行為。長三角一體化發展要求市場規則統一制定、先行運行。經過多年的市場經濟發展，長三角區域產品市場一體化程度有較大提高，有力推進了經濟一體化進程。為了實現更高質量的經濟一體化，在新發展階段，需要長三角區域各行政區統一制定區域市場規則，整體優化區域營商環境，將統一的市場規則覆蓋范圍由產品市場延伸到勞動、土地、資本、技術、數據等要素市場，全面降低制度性交易成本，讓所有企業主體和要素所有者接受一個市場指揮棒的指揮，在法律約束下，在不同行政區之間無障礙進入和退出、獲得要素供給、配置生產要素。

2. 政府政策協同設計。區域一體化發展是政策高度協同的發展。協同的政府政策對于引導企業主體和要素所有者的跨區域行為具有十分重要的作用。為實現長三角更高質量一體化發展，三省一市在統籌一體化發展政策上，應突出“一體化”這個關鍵詞，深入挖掘一體化的本質意涵，從以往單一的經濟政策協商轉向經濟、社會、生態的多元化政策協同，從以往局部利益驅動的被動政策協調轉向共同利益訴求的主動協同設計，從一維的政府間政策溝通轉向多維的地方政府、專家學者、利益相關體的政策協商［7］，以滿足新發展階段長三角一體化發展中微觀主體對區域就業、產業、投資、金融、消費、環保等政策的全面需求。

3. 基礎設施互聯互通。實證分析表明，基礎設施聯通對跨區域資源配置與要素流動具有協調優化、提升效率的作用［8］。基礎設施網絡化有利于降低運輸成本和信息成本，壓縮區域交往的時間和空間范圍，大大提高往來便利性，從而影響企業主體和要素所有者的區位決策，帶來區域一體化效應。長三角一體化發展有較高程度的硬件基礎設施網絡，高鐵、高速公路網的覆蓋率對于長三角城市群來說已經不是問題。但著眼于長三角更高質量一體化發展，三省一市應加強全基礎設施的互聯互通，包括傳統基礎設施“最后一公里”暢通和新型基礎設施體系化建設，在長三角地區形成集約高效、經濟適用、智能綠色、安全可靠的現代化基礎設施體系，全方位提高區域通達性，降低區域異質度。

4. 生態環境統一治理。生態環境對區域內不同行政區的影響天然具有跨區域特征，難以人為阻隔。事實上，長三角一體化發展過程中經濟增長和生態環境治理的跨界協調已成為亟待破解的一大難題［9］。因此，根據經濟社會發展與生態文明之間緊密聯系、融為一體的特點，三省一市在推進一體化發展過程中，必須自始至終落實生態環境統一治理主體責任，強化統一治理意識和理念，建立統籌、平衡、合理的跨區域生態補償機制，更好發揮生態功能區的作用；統一土地開發、耕地保護、土地修復等土地資源政策。企業主體在跨行政區配置資源時，應具有相同的生態環境和土地成本，以此激勵微觀主體相向而行。

（二）問題導向維度

長三角一體化發展仍然存在許多難點和痛點。實施長三角更高質量一體化發展，必須堅持問題導向的政策邏輯，針對一體化發展過程中的突出問題，形成長效政策和制度安排。

1. 實施關鍵核心技術攻關政府合作。提高科技創新能力特別是關鍵核心技術創新能力是塑造長三角一體化發展第一動力的關鍵一招，刻不容緩。長三角地區有上海和合肥兩個綜合性國家科學中心及眾多一流高等院校和科研院所、科技型企業，在科技創新上具有明顯先手優勢。但這些優勢目前分散在各行政區，沒有形成促進顛覆性科技創新的合力，高水平科技供給體系仍然不健全、能力不強，通過科技創新成果支撐區域高質量發展乃至全國高質量發展還有不小差距、力度不夠。因此，要加快建立完善長三角關鍵核心技術攻關政府合作機制，把分散的科技力量整合起來，使協同科技創新的正外部性收益最大化。基本原則是：第一，以基礎性原創性技術和產業“卡脖子” 關鍵核心技術為重點，統一規劃確定區域內科技攻關領域和項目，在本區域具有研發優勢的集成電路、生物醫藥、人工智能等重點領域和關鍵環節確定主攻方向；第二，以跨區域市場配置科技資源為合作基點，以科研院所及科技型企業為科技創新合作主體，形成新型關鍵核心技術創新區域合作體制；第三，三省一市地方政府共同出資設立長三角科技攻關合作基金，統籌支持區域內科研院所及科技型企業的重大科技項目協同攻關及其制造落地，作為母資金引導金融機構、社會組織參與支持關鍵核心技術協同攻關。

2. 共抓非核心區新發展動能培育。長三角一體化發展進程中，由于企業、技術、要素向核心區集聚，可能導致核心區和非核心區（欠發達地區）的異質化、不平衡、非對稱發展，欠發達地區在輸出資源提供市場的同時難以融入發達經濟體系，但這不符合更高質量一體化發展的本意，也是一體化高質量發展的內部矛盾之一。一體化不是同質化，卻也不是差距擴大化，核心區和非核心區的發展應該是協調平衡的。因此，在核心區快速發展的同時如何培育非核心區的新發展動能，是長三角一體化發展必須解決的問題。培育非核心區新發展動能的途徑來自于一體化本身。一是充分利用現代科技創新的顛覆性特征及其對技術積累的依賴程度降低的規律，結合非核心區資源優勢發展創新驅動的支柱產業，或與核心區新興產業建立產業關聯，形成技術擴散基礎上的產業分工體系，供給絕對優勢產品，培育非核心區產業創新動能。二是加強非核心區新型城鎮化政策創新。三省一市政策聯動，從技術和制度結合角度提升非核心區教育、居住、醫療、社保等公共服務一體化發展水平，創造優良的發展環境，吸引、集聚企業和留住人才，培育非核心區可持續發展動能。三是三省一市面向非核心區建立金融合作聯盟，以優勢資金支持進入非核心區創業企業發展。同時抓好營商環境共建，統一核心區和非核心區的營商環境，不斷提升營商環境同質化水平，激發非核心區軟環境發展動能。

3. 共推綠色生產和綠色消費。綠色成為發展的普遍形態是高質量發展的特征之一，長三角高質量一體化發展也是一個促進生產和消費綠色轉型的過程。很多傳統生產和消費行為具有明顯的負外部性，這種負外部性如不從源頭治理，將隨著一體化發展造成更大的跨區域負外部性影響。對此，應在國家發展改革委、司法部2020年3月印發的《關于加快建立綠色生產和消費法規政策體系的意見》指導下，三省一市共同推進綠色生產和綠色消費。一是共同將生產和消費的綠色轉型作為一體化發展的前置規定，根據經濟發展水平、城鄉差別制定實施綠色轉型強制標準，并納入產業投資、經濟社會發展政策、官員政績考核、居民生活消費等環節。二是共同建立綠色生產和消費的激勵約束機制。綠色生產和消費涉及企業主體和要素所有者的行為，應從增加微觀主體遲滯綠色轉型的成本和增加加快綠色轉型的收益兩個角度，制定統一的綠色轉型稅費政策、金融服務、能源消耗及環境評價等政策措施，形成激勵約束制度。三是共同完善綠色生產和消費轉型的工作體系、規范體系和責任體系，強化制度執行和政策落實。

4. 共建統一開放的市場體系。形成共同市場是區域經濟一體化的關鍵和基礎。共建統一開放的市場體系就是要形成長三角一體化發展必需的共同市場。雖然長三角一體化發展所需要的統一開放的市場體系還沒有形成，但建設統一開放的市場體系具有優勢條件，自由貿易試驗區在三省一市實現了全覆蓋。在新發展階段，長三角共建統一開放的市場體系的路徑：一是以自由貿易試驗區為龍頭，以中心城市連接副中心城市、以副中心城市連接省轄市的現代商貿流通體系建設為主線，以城市市場帶動鄉村市場為基點，形成長三角對外開放的市場體系骨架；二是將自由貿易試驗區先行先試獲得的國際先進經貿規則和在貿易、投資、創新、金融、產權等方面的制度創新成果運用于長三角市場體系建設，打破省際市場的行政壁壘，生成長三角對內開放的市場體系制度。三省一市共建統一開放的市場體系的關鍵是“統一” 和“開放”，要為企業主體和要素所有者積極參與區域一體化發展提供高水平、高標準的統一開放市場平臺。