社會資本視角下的“互聯網+政務服務”與治道變革
——以L省民心網建設為例

陳 蕾，劉京希

（1. 山東省人力資源和社會保障廳，濟南250100；2. 山東大學政黨研究中心，濟南250100）

一、引言

當前，我國各地政府正積極探索“互聯網+政務服務”的治理模式。在價值理念上，各地政府注重秉持“開放、互動、協同、共享、信任”的服務導向；在實踐中，不斷完善網絡設施和應用軟件，發展了政務云服務中心、政務微信公眾號等多樣化應用軟件，加強政府與公眾之間的橫向聯系與溝通；同時，通過國家級平臺、省級平臺、地市級平臺，提高了中央政府與地方政府的縱向溝通與合作效能。但網上政務服務還面臨著區域間發展不平衡、法律規范尚需完善、業務協同能力有待提升等問題。鑒于此，本文運用社會資本理論分析某省“互聯網+政務服務”平臺建設的邏輯、機制與成效，進而揭示“互聯網+政務服務”對于推動誠信政府建設，實現公民與政府的有序互動的借鑒意義。

二、社會資本：“互聯網+政務服務”的分析框架

社會資本（social capital）這一概念最初是由法國社會學家皮埃爾.布爾迪厄于20世紀80年代提出，而后社會資本的研究逐步擴展到經濟學、政治學、法學等領域，并于20 世紀90 年代成為各學科領域專家共同關注的熱點理論。

對于何為社會資本、社會資本如何構成、社會資本有何作用等問題，可以從微觀、中觀、宏觀三個層次對學者們的研究加以分析。從宏觀層次的社會資本看，羅伯特·帕特南將社會資本引入到政治學研究中，考察社會資本對于制度績效和制度成功的影響。帕特南指出“社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規范以及網絡，它們通過促進合作來提高社會的效率”［1］。帕特南將社會資本分為網狀（web-like）社會資本與柱狀（maypolelike）社會資本，即“水平”結構的社會資本與“垂直”結構的社會資本。水平結構的社會資本體現為橫向聯系，垂直結構的社會資本表現為等級制的縱向關系，在帕特南看來，在一個共同體中，橫向聯系網絡越密集，其公民越有可能為實現共同利益而合作。相反，“密集但是彼此分離的垂直網絡維持了每個集團內部的合作”［2］，但不利于形成社會的信任與合作。帕特南還指出，社會信任可以從社會組織、互惠規范、公民參與網絡中產生，而公民參與網絡對于社會資本和經濟發展的作用尤為重要。此外，也有學者從其他角度定義、劃分社會資本，概括來說，社會資本理論具備以下基本論點：第一，社會資本是嵌入在社會網絡關系之中隱形資產，這種社會網絡或社會關系是以信任、規范、共享的價值觀為基礎來運作。第二，社會資本具有外部性，既有正外部性，也有負外部性［3］。社會資本可能會因排斥圈外人、對團體成員要求過多、限制成員個人自由、用規范消除秀異產生負外部性。因此，社會資本的發展需要一定的引導。第三，社會資本能夠在互動中實現自我強化與積累。在社會中，信任、規范、合作、誠信等社會資本形式在使用過程中會形成良性互動，繼而不斷強化。

文章立足于宏觀的社會資本視角來分析”互聯網+政務服務”建設，是基于二者在網絡建構、互惠規范、社會信任等方面具有的內在邏輯一致性，且社會資本會直接影響政務服務的制度績效。

首先，社會資本是嵌入在社會網絡結構中而形成的資源，它因使用而不斷強化，并有助于解決集體行動中的問題。一方面，“互聯網+政務服務” 要求中央政府以及地方各級政府重視發揮好互聯網在優化資源配置、實現信息開放共享、推動跨部門高效協同方面的優勢，拓寬互聯網與政府治理融合的深度與廣度，實現政府與公眾間的有益互動，穩步推進政府治理能力的現代化。另一方面，通過網絡平臺，公眾、企業、政府及其部門在信任的基礎上，就相關問題展開對話與協商。在信息共享、有序互動中，各參與方所具備的社會資本相互交織，并形成更大的社會網絡結構，共同致力于解決公共問題。

其次，社會資本推動互惠規范的不斷趨于完善。社會資本的使用會促使個人或組織更加相信彼此之間信任與合作的價值，并付諸實踐，推動維系合作的互惠規范不斷加以豐富。“互聯網+”時代的到來在為政務服務提供發展機遇的同時，也使其面臨巨大的挑戰，這種挑戰體現為公眾對更加高效與智能、日益多樣化政務服務的需求。這要求政府部門不斷完善網上政務服務的正式制度，如數據公開制度、回應反饋制度、網絡反腐制度、信息安全制度等；同時要塑造公眾、企業與政府部門有序互動的環境與文化，使其相信互動效果的價值所在，進而增強“互聯網+政務服務”制度規范的互惠性，并推動其不斷發展與完善。

最后，社會資本能夠提高辦事效率。公民參與網絡既是社會信任產生的重要方式，也是提高社會資本存量的途徑。“互聯網+政務服務”有助于實現社會治理民主化，通過整合社會治理資源與國家治理資源，擴大公民參與范圍和渠道，推動政務信息在中央政府與地方政府、政府部門內部、政府與公眾之間的多向自由流動，進而實現公民對政務職能部門即時監控。公民網絡參與推動政府部門提高辦事效率，促成彼此之間的信任與合作，進而提高辦事效率。總之，宏觀視角的社會資本理論，從網絡構建、互惠規范與社會信任方面形成了“互聯網+政務服務”的分析框架（見圖1）。網絡關系的構建能夠推動信任的不斷擴散與傳遞，進而不斷衍生出不斷完善的互惠規范；互惠規范推動社會網絡的建構與社會信任的發展；社會信任為網絡關系的建構與互惠規范的增強奠定基礎。

圖1 “互聯網+政務服務”分析框架

三、“互聯網+政務服務”：民心網的實踐探索

作為全國社會治理創新的典型范例，L省民心網自創辦以來，始終秉持“三清楚”“兩結合”的工作理念，不斷完善網絡回應人、查辦督辦、群眾監督、社情民意信息分析、問題提醒和糾錯機制、績效評估指標等制度體系，實現了政府與公眾互動的常態化，切實推動誠信政府建設，踐行出“互聯網+政務服務”的可行路徑。民心網在創建、發展、創新前行過程中，實現了政府社會資本與公眾社會資本、公共企事業單位社會資本的互動過程，具體表現在網絡建構、互惠規范、社會信任三方面。

（一）社會資本的網絡建構

民心網的參與主體包括各級政府部門、公共企事業單位與公眾，通過民心網互動平臺，各參與主體之間構建起密切的網絡聯系。首先，公眾與政府部門之間的網絡建構。民心網始終堅持為人民服務的價值導向，公眾是其首要也是主要的服務對象。一方面，民心網通過綜合性媒體群，如《民心》雜志、微電影、手機報、博客、社區聯盟、官方APP、微信公眾號等眾多平臺，使每位公眾能以各種便利形式接觸到民心網。另一方面，民心網為公眾開辟網上舉報、投訴、建議通道，使得公眾的意見與建議可以通過民心網分轉給相關政府部門，監督政府部門定期給予回應，從而在公眾與政府部門之間構建起網絡聯系。

其次，公眾與公共企事業單位之間的網絡建構。民心網借助網絡實現4 萬家單位網上開門辦公，涉及住建、教育、衛生、供暖、交通、公安、民政、計生、環保、城市執法等18 個行業，每一行業下列有相應具體的公共企事業單位，如此便形成一個巨大的網絡分支體系。公眾將具體的公共問題反映給該行業的相應單位，公共企事業單位及時予以反饋。在此之后，公眾針對責任主體的回復給予評價，便形成了公眾與公共企事業單位之間的網絡聯系。

再次，各級政府部門與公共企事業單位之間的網絡建構。各級政府部門主要負責指導、監督、管理、協調本行業的公共企事業單位，督促其按照公眾意見對相關公共問題提出解決方案，如此，便在各級政府部門與其負責的公共企事業單位間形成了網絡聯系。

最后，民心網在注重構建政府部門、公共企事業單位、公眾之間網絡關系的同時，也注重加強政府部門間的信息共享，尤其是紀檢監察機關。民心網在其主頁上開設該省紀檢監察網鏈接、紀檢監察工作經驗交流平臺，并將全省14 個市紀委和100個縣區紀委整合到同一平臺。同時，民心網已相繼建成涵蓋14 個地區工作站和囊括10 個省直重點部門的民心網分平臺，并進一步促成縣區工作站的建設，推動民心網規范有序運轉。

圖2 民心網網絡建構圖

（二）社會資本的互惠規范

民心網的有序、高效運轉不僅需要構建起各種社會網絡關系，而且更需要完善的運行規范，其中互惠規范尤為重要。在此方面，民心網不斷發展完善，形成了涵蓋公眾查辦督辦機制、網絡回應人機制、民意分析機制、公眾監督與評價機制的運作體系。

首先，群眾查辦督辦機制。“注冊參與”是公眾網絡參與的第一步，通過公眾“注冊參與”，使其明確自身的參與自由與責任，從而在制度上、技術上為公眾訴求的有序表達提供了技術前提。民心網允許采取實名制和非實名制的方式，但同時鼓勵使用實名制，尤其是在舉報、投訴系統中，實名制更利于政府部門的調查取證。同時，民心網對注冊參與者、舉報投訴者的個人信息、隱私實施了嚴密而有效的法律保護。民心網開設舉報、投訴、咨詢、評議、建言等查辦督辦平臺，同時，民心網還通過統計公眾的搜索焦點形成熱點詞匯，如在物業、房產開發、惠農政策落實、產權證、營商環境等熱詞及其鏈接，以便于公眾能夠快速搜索相關的已歸類文件。

其次，網絡回應人制度。一方面，民心網設立專門機構，負責對公眾投訴的問題分轉到各級行政主管部門，并對問題辦理速度設置了時間限制，例如政策咨詢類5—7天，舉報投訴類15天。如若遇到特殊情況而無法按反饋時，受理單位可向民心網提起延期回復申請，并注明延期事由。在受理單位處理問題后，民心網專職工作人員把每一受理單位的辦理速度、辦理質量、辦理事件總量等數據信息向公眾公開，使各受理單位自覺接受公眾監督。另一方面，各級政府部門、各公共企事業單位指定專人負責回應公眾的投訴、建議、問題以及進行政策解讀，并在辦理結束后須對訴求人進行回訪，據此形成反饋報告。

再次，民情民意分析機制。民心網充建立全省最大的民情民意數據庫。這些民情民意最終形成了專項的民情民意分析報告，并在網站上加以公示，實現了決策信息的公開與透明，并為政府的科學決策提供了現實依據。

最后，公眾監督與評價機制。民心網設有查處反饋專欄，該欄目連接所在省監督執紀問責網，對政府部門查辦督辦的問題、追繳違紀金額、黨政處分人數都予以明確公布，對于廉政建設的政策法規予以詳細解讀，對于公共服務的領導批示、會議紀要予以具體分析，并將此類信息以新聞的方式向社會公眾公開。同時，民心網開設省直機關作風問題舉報通道、紀檢監察工作經驗交流平臺，為公民舉報違法行為提供了便捷通道，實現公眾監督的日常化與便捷化。在公眾評價方面，民心網通過開展為民辦事大擂臺評選、感動民心人物評選、評供暖、評物業等活動，對各政府部門、各公共企事業單位的工作給予評價，從而讓評價結果與數據更有公信力，更好地體現民情與民意。

（三）制度績效：社會信任

民心網在其創新前行的十幾年間，充分利用互聯網優勢逐步實現政民互動的常態化、高效化，踐行出“互聯網+政務服務”的新路徑。

首先，暢通公眾參與渠道，推動政民良性互動。民心網借助互聯網、物聯網、云計算中心等現代信息技術，開設即時性咨詢、投訴、建言、留言、網絡回應平臺等系統，實現了從傳統的公民“層層上報”向“聯網直報”方式的轉變，把公民與政府、企事業單位等責任主體直接對接起來，解決了信息不對稱的問題，為實現公共服務的精準供給奠定了基礎。民心網所受理的公眾訴求量不斷遞增，且公民滿意率一直處于較高水平，這表明越來越多的公眾訴求進入政府議事日程，政府與公眾之間互動也進入法治化、常態化階段。

其次，集中民情民意，提高了行政決策效能。民心網通過民情民意分析處理系統對公民關注的重點問題、重點領域形成數據庫，進而為政府決策提供數據支撐。同時，民心網首創了《民心》雜志，該雜志以內參的方式遞交給上級領導部門，為其決策提供現實依據。調查顯示，截止到2016年，民心網共為各級黨委、政府提供分析報告1602篇，報送《民心網內參》4957期，省委、省政府主要領導在民心網內參累計批示83次［4］，在潛在問題的識別、政策的制定與執行以及政策的改進等方面做出了充分的理論探討與實證分析。

最后，形成監督合力，嚴肅黨紀政紀。民心網包含紀檢監察機關監督、媒體監督、公眾監督三方面的監督體系。同時，所在省紀委依托民心網建立了“問題線索共享和查處反饋平臺”［5］，有效整合全省、市、區縣紀委資源，實現信息共享，為跨地區合作治理提供了技術支撐。

四、中國“互聯網+政務服務”：困境與前景

當前，我國各地政府已基本實現電子政務全覆蓋，但也要注意到電子政務并非簡單將服務由“線下”轉到“線上”。同時，伴隨互聯網技術的不斷成熟，應用領域的不斷拓展，如何用好互聯網這一對話媒介，推動電子政務與大數據、集成應用、云計算相融合，從而為公眾提供智慧服務成為電子政務的發展方向。《上海市推進“互聯網+”行動實施意見》提出“互聯網+”的21 個專項，其中在互聯網+電子政務方面，強調將互聯網與政務管理有機結合，構建統一高效、彈性擴展、安全可靠、按需服務的電子政務應用生態環境［6］。而天津市推出的《關于積極推進“互聯網+”行動的實施意見》則特別指出在民生方面增加互聯網應用軟件，讓公眾享受公平、高效、優質、便捷的服務。但就具體實踐而言，“互聯網+政務服務”要更加注重發揮互聯網在網絡構建方面的優勢，推動政府部門不斷完善互惠規范，實現政府與公眾基于互信來共同解決相關問題。

當前，各省市地方政府在開展“互聯網+政務服務”的實踐中，主要面臨以下幾方面的問題：首先，公眾網上問政參與力度較低。公眾是政府政務服務的主要對象，因此，充分的、真實的民情與民意的輸入是提高政務服務精準性的必然要求。當下，部分公眾或是認為其參與行為不會產生實際效果，或是基于參與成本的考量，而表現出“搭便車”行為，不愿主動提出真實的個人意見。其次，政府公職人員的職業素養、工作能力有待于提升。以基層民意與省情民意間的關系為例，基層民意著眼于基層一線，它是從每個個體出發去反饋問題，且內容形式多為瑣碎的、微觀的；省情民意著眼于全省，它是從全省整體的發展狀況出發去反饋問題，且內容形式多為完整的、宏觀的。基層民意與省情民意之間并不是簡單的部分與整體的關系，而是矛盾的對立與統一關系。二者具有同一性，且在一定條件二者可以相互轉化。但在某些特定情況下，二者之間也具有沖突性。基層民意與省情民意之間可能會存在矛盾與沖突，并由此帶來相互排斥、相互否定的狀態。當前，政府公職人員在收集到民情民意后，不應將其簡單匯總、求和組成省情民意，而要更多地立足于微觀個人、中觀組織、宏觀省級的多視角、多維度做出分析。最后，“互聯網+政務服務”的績效評估制度化水平有待于完善。良好的評估制度能夠反映出實踐中的不足之處，但當前，與“互聯網+政務服務” 相關的理論研究、實踐研究都不成熟，部分研究仍停留在電子政務層面，沒有深入挖掘并利用“互聯網+”優勢所在，也就缺乏完善的績效評估體系。而這種制度漏洞可能會導致部分地區政府公職人員濫用職權，做足“面子工程”來提高政績，卻沒有真正做到便民、惠民。

具體而言，“互聯網+政務服務”建設需要從以下幾方面予以完善：首先，培育公民參與熱情，發揮公民參與實效。這既需要暢通公民參與渠道、完善公民隱私保護系統，讓公民主動地能言、敢言；又需要培育公民參與意識，讓公民清晰地看到參與實效，接收到政府部門的回應與反饋，讓公民有所獲得感。其次，提升政府公職人員的工作素養與職業能力。一方面，要加強政府公職人員的專業培訓工作，使其能夠從哲學、管理學、法學等多學科視角分析公共問題，把握好主要矛盾、次要矛盾，權衡好發展大局。另一方面，通過完善專家咨詢制度，發揮不同領域專家的專長，增強政府公職人員與專家學者的交流、學習能力，進而保障決策的科學性。最后，要逐步形成完善的“互聯網+政務服務”績效考核系統。繼續引導、鼓勵政府部門、學術界、理論界對政務服務建設繼續開展深入研究，就其發展理念、路徑選擇、內部系統、組織機構、績效評估、運作方式、網絡支撐系統等方面形成相對一致的意見與建議，并付諸實踐活動。對于那些成熟的、經過實踐檢驗的理論、規范及時予以制度化，使其上升為政策性法規，從而為“互聯網+政務服務”的發展提供一套完整的、統一的理論體系。