“村改居”社區合作治理研究
——以青島市L區J街道“四社聯動”實踐為例

同春芬，李仕佳

（中國海洋大學國際事務與公共管理學院，山東 青島266100）

一、引言

（一）問題的提出

社區作為社會治理系統的基礎單元，是國家治理體系的微觀細胞，承載了社會治理和公共服務在微觀層面的基礎性功能。黨的十九大報告在提出我國社會主要矛盾發生變化的情況下，進一步明確了社區治理和服務的戰略性定位與布局，強調“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”［1］。新時代背景下，突破當前社區治理瓶頸、實現社區治理結構轉型成為了基層社會治理的重中之重。

“村改居”社區是中國城市化進程中一種特殊類型的社區——既非自然形成的城市社區，又區別于傳統的鄉土村落，它是農村社區向城市社區過渡的一個階段，故表現出“非城非鄉、亦城亦鄉”［2］或“半城市化”［3］的特點。作為一項長期性、系統性工程，“村改居”面臨著基層社區建設、居民身份轉換、公共服務重塑等諸多困境，因此尋求有效的治理辦法成為解決城鄉過渡問題、推進城鄉一體化的當務之急。公共管理學界公認合作治理是社區治理（尤其是社區公共服務治理）中最有效的模式之一［4］，將其運用于“村改居”社區治理實踐，對于創新社會治理體制、提升治理水平具有重大意義。青島市L 區J 街道具有典型的城鄉結合特征，完成舊村改造后，在街道組織下，社區黨委、社區自治組織、社會組織和社會智庫充分發揮合作互動作用，逐步形成了“四社聯動”治理經驗，為J 街道“村改居”社區治理轉型升級打下了良好基礎。本研究基于合作治理理論，分析J街道“村改居”社區的“四社聯動”治理實踐，回答兩個問題：一是“村改居”社區合作治理有效的分析框架是什么？二是J 街道通過合作治理形成的“四社聯動”治理實踐，為解決“村改居”社區共治難題提供了何種借鑒思路。

（二）文獻回顧

“村改居”是消除城鄉二元體制、統籌城鄉發展、逐步實現城鄉一體化的創新機制［5］。關于“村改居”社區，國內學界有著較為一致的理解，一般從制度性變遷角度將其界定為“通過變農村戶口為城市戶口，變村委會為社區居民委員會所形成的社區”［6］?！按甯木印鄙鐓^的治理問題，國內學者多從兩方面進行研究：一是“村改居”社區的自治。高靈芝、胡旭昌對“村改居”應采取村民自治還是居民自治展開研究，探討了社區按“村民自治”規則進行治理的合理性［7］。程同順則認為應將村民自治和社區自治的優勢相結合，逐步實現由村民自治向社區自治的轉變［8］。二是“村改居”社區的治理困境和對策。黃立敏指出“非農非城、亦鄉亦城”的轉型特征給“村改居”社區治理造成諸多問題，須將政府治理與社會治理相結合，并發揮社區社會資本的作用以實現社區善治［9］。牛君認為要從社區管理體制、社區服務體系、社區工作者素質、社區政策法規等方面進行綜合改革［10］。黃成亮進一步指出，為解決“村改居”社區治理在結構轉換和溝通機制方面的問題，應推進社區的協同治理，打造社區共同體［11］。

通過回顧文獻，國內學界關于“村改居”社區的界定、特征、類型劃分等方面的研究成果較為豐碩。研究焦點上，從前期的失地農民權益保障和集體資產改制問題，逐漸轉移至社區成立后的居民參與、管理體制、服務供給等社區治理難題上；研究層面上，政策研究多于學理研究；研究角度上，關注靜態結構多于動態過程分析；研究方法上，案例分析多于實證研究。“村改居”社區作為一種過渡性社區，不僅面臨著制度、組織的轉型，也面臨著秩序重構、文化重塑、服務重建等多方面問題?，F有研究雖在“村改居”社區存在的問題及其治理應對上頗具成果，但尚缺少科學的理論指導和成熟的模式參考。未來應當基于整合、動態、比較的視角，借鑒城市社區治理中成熟的研究和理論，提煉升華出“村改居”社區治理的實踐經驗和適用的理論分析框架。

二、“村改居”社區合作治理框架構建

（一）合作治理在“村改居”社區治理中的適用性

合作治理理論緣起西方，為使政府管理適應社會事務的復雜化和社會需要的多樣化，該理論主張以上下互動、合作協商的治理取代自上而下的單向度統治，其核心觀點是“在自主、平等的基礎上開展合作”［12］?！按甯木印笔俏覈七M城市化進程的主要途徑，但轉型后的社區既要解決職能角色轉換、管理體制更新、新居民就業與保障等特殊問題，還要應對居民需求多元化、綜合配套設施升級、弱勢群體救助等城市社區所面臨的一般性難題。同時，伴隨社區形態的改變，“村改居”社區發生著一系列變化：村委會到居委會的角色轉換、村民到市民的身份轉換，以及各類組織的培育發展，使得社區治理主體的多元化趨勢逐漸顯現，為合作治理的實現提供了可能性?！按甯木印鄙鐓^治理的核心是圍繞居民需求，為居民提供多樣化的公共產品和公共服務，實現社區公共利益的最大化。由于社區公共事務具有復雜性、分散性、多樣性等特征，政府和居委會無法包攬所有的公共事務，因此需要政府、社區自治組織、社會組織、其他各類組織及公民個人通力合作，共同解決社區在發展轉型中面臨的各種現實問題。合作治理作為一種強調平等合作、對話協商的新型社會治理模式，對于“村改居”社區轉型升級、實現治理目標具有較好適用性和重要指導意義。

（二）“村改居”社區合作治理框架的蘊涵及構建

合作治理理論為解決我國“村改居”社區治理難題提供了一種良好思路。在調研過程中發現，青島市L 區J 街道“四社聯動”的治理實踐與合作治理理論具有內在契合性，本文嘗試構建解決我國“村改居”社區合作困境的一般分析框架，并將之稱為“‘村改居’社區合作治理框架”（見圖1）?！按甯木印鄙鐓^合作治理，是指政府、社區自治組織、社會組織、其他組織及居民個人等主體以提升居民生活獲得感、幸福感為目的，通過合作、協商、參與等方式形成多元互動的復合治理模式，共同管理社區公共事務。其重要特點是：第一，參與治理主體多元。合作治理改變了以政府為主導的單中心供給模式，社區自治組織、社會組織、物業公司、駐區單位等都參與到新社區的服務和建設中來，不能被排斥在治理過程和決策過程之外。第二，治理過程合作互動。合作以平等、互惠、協商的合作伙伴關系為前提，是一個政府自上而下與社會組織自下而上的交互過程。第三，各方責任清晰明確。不同主體各司其職，圍繞居民需求開展一切社區事務，避免服務中的缺位、越位和錯位。第四，社區認同意識良好。原先鄉村穩固而富有彈性的社會關系網絡，使村民對熟人社會有較深的感情和依賴，在主觀上對于自己、他人和社區的認同感和歸屬感整體上強于城市社區，使得居民自組織培育、社區公共議題構建等工作更容易展開［13］。

圖1 “村改居”社區合作治理框架圖

1. 合作基礎。合作基礎是合作治理的必要前提，為一切可能開展的合作奠定基礎性條件，一般包括思想基礎和物質基礎?！按甯木印鄙鐓^合作治理的思想基礎體現在實現社區公共利益的共同目標，以及治理理念向多元主體合作的轉變；合作治理的物質基礎是社區具有的靈活、開放、共享的社會資本［14］，通過社區的“資源-網絡”機制為治理提供充足可用的資源數目。

2. 合作主體。多元治理主體是合作的必然要求，營建眾多主體間良好的互動關系是合作治理的重要因素。應當注意各主體在合作網絡中的角色和功能定位，雖然合作關系建立在平等自主的基礎上，但政府和街道在縱向上處于相對主導地位，尤其是在“村改居”社區，政府作為規劃者、引領者的角色不應模糊，仍然承擔主要的社區管理責任。橫向上，黨組織、居委會、社會組織以及其他主體各負其責、各有定位。

3. 合作條件。這是合作治理的生成和促進因素，合作條件包含的內容較多，政策、工具、資源、參與度等都可作為促成合作治理的可行條件，按類別劃分可歸為政府、市場和社會三個領域?！按甯木印鄙鐓^進行合作治理的條件重點在于政府政策推動、社會組織嵌入和社區居民參與，同時其他主體的參與也為形成社區建設的整體合力貢獻了力量。

4. 合作策略。合作策略的制定涉及到治理主體定位、治理結構構建和治理機制運行等方面，具體策略的建立和實施要結合社區實際情況。此外，還要注意“村改居”社區的特點，過渡型社區的居民普遍面臨著生存空間轉變和規則意識重建的雙重問題，尤其是觀念意識方面，所以在制定策略的過程中要格外注意社區精神的重塑和培育。

三、“四社聯動”：青島市L 區J 街道的合作治理實踐

（一）社區基本概況

山東省青島市L區J街道下轄11個社區，包括9 個“村改居”社區和2 個新建城市社區。截至2019年底，7個“村改居”社區已完成舊村改造。根據屬地來源，社區居民包括舊村原住居民、購買社區商品房入住的居民以及部分臨時居住人員，人員構成的復雜性使社區治理工作一度面臨諸多難題：

1. 社區自治能力欠缺?！按甯木印鄙鐓^的特殊性帶來了社區管理的困境，由于管理人員絕大部分沿用原村委會干部，這些管理者與居民相互熟識，在管理工作上主要依靠個人威望和傳統經驗。熟人社會中的管理模式在原先農村的倫理意識約束下固然相對方便，但新社區建立后，社區人口構成變得復雜，工作任務量也大大增加，客觀環境的變化致使村管理體制和方法已經無法適應社區發展需要，對社區居委會和管理者個人都提出了更高要求。

2. 社區居民參與活力不足。舊村居民雖在空間上實現了“上樓”，但大部分人實際上更習慣于過去的串門式交往，對于社區舉辦的集體活動既不擅長也缺乏興趣，“上樓”之后“下樓”又成了難題。加之社區缺少組織活動的能力和經驗，開辦的活動內容不夠豐富，或者說沒有針對居民需求，結果往往是社區出錢出力，參加的居民卻寥寥無幾，收效甚微。

3. 社區共同體內在凝聚力不強。社區意識是形成社區共同體的粘合劑，但“村改居”社區中，周圍人由原來朝夕相處的同伴，變為現在互不相識的陌生人，社區內部甚至分化出本地人和外地人兩個世界，彼此的生活沒有過多交集。這種狀況下，居民相互間缺乏信任，對所在社區缺乏認同感和歸屬感，也就不會以主人的姿態主動參與到社區建設中來，長此以往便更難提升社區的凝聚力和居民參與度。

面對從農村社區向城市社區轉變、從社區管理向社區治理提升的雙重挑戰，J街道結合上級政策和社區實際，積極探索“村改居”社區治理新模式，逐漸形成以黨建為引領，“黨組織+社區組織+社會組織+社會智庫”的合作治理策略。

（二）基于合作治理框架的“四社聯動”實踐分析

1. 合作基礎。J 街道的“村改居”社區具有典型的城鄉結合特征，社區人口流動性大，居住人員構成復雜且異質性強，社區內部不同群體間界限分明，摩擦和矛盾時常出現在原著居民和外來居民之間，調整居民間的“差序格局”，發掘共同利益，實現社區內部融合成為合作的基礎。治理理念的更新為社區合作提供了可能性。黨的十八屆三中全會賦予了“治理”中國特色的全新內涵，鼓勵在黨的領導和政府的主導下，政府、市場、社會等多元主體共同協商協作，不斷增進公共福祉。黨的十九大報告強調繼續推動社會治理重心向基層下移。隨著治理重心逐步下移到城鄉社區，多元主體共同參與社區治理、構建現代城鄉社區治理體系成為必然趨勢，在這種理念的引導下，將合作治理理論融入社區治理具備了合理性和可行性。

2. 合作主體。“村改居”后，J 街道在推動基層社區管理體制創新方面加快探索，逐步構建起以社區黨組織為引領、社區自治組織為主體、社會組織為平臺、社會智庫為輔助、居民參與為路徑的共商共建社區治理新機制，形成了“四位一體”的社區組織架構（見圖2）。其中，社區黨組織居于領導核心地位，負責統籌、指導、協調、監管各機構和組織的運作，確保社區內各項事業的協調穩定發展；社區自治組織以居委會為代表，回歸到社區自治和社區服務領域，發揮在提供便民服務、了解居民需求等方面的獨特優勢和重要作用；社會組織方面，由J 街道從全市篩選引進6 家富有創新精神的社會組織，在社區黨組織的領導下承接政府的部分公共服務職能；同時，J街道引進了以專家、高校教授為主要成員的L 社會管理咨詢中心作為專業智庫，參與社區的共建共治工作。

圖2 J街道“村改居”社區組織架構圖

3. 合作條件。一是政策支持。2014 年，山東省民政廳基于“三社聯動”（1）的社區治理理念，出臺了《關于推進“四社聯動”創新社區治理和服務的意見》（以下簡稱《意見》），率先在全國提出建立以社區為平臺、社區社會組織為載體、社會工作專業人才為支撐、社區志愿者為補充的“四社聯動” 機制［15］，為J 街道探索適合“村改居”社區的合作治理提供了思路。二是社會關系嵌入。在社區的治理結構中，各個治理主體間的合作須以社會關系的嵌入為前提，對于“村改居”社區而言，地緣關系、業緣關系甚至血緣關系都是建立其社會關系網絡的基礎。只有社區居委會、社會組織、駐區單位、居民等眾多主體建立長期良好關系，合作治理才能持續。三是引入項目制。項目化運作，是指集中優勢資源在一定時間內重點解決一個或幾個實際問題，通常由專業組織、專業社工來組織實施。以項目為載體，通過發現需求、尋找資源、組織實施和項目評估等環節，使服務提供更加具有針對性、精準化和可操作性（見圖3）。

圖3 項目制服務模式運作機理

4. 合作策略。山東省民政廳在出臺《意見》后，進一步對“四社聯動”進行了定位?！八纳缏搫印?，即在黨和政府的領導下，以社區為服務平臺，以社會組織為服務載體，以社會工作為服務手段，以社區志愿服務為有益補充，為居民提供公共產品和服務，實現社區建設和社區服務的優勢互補。不同于山東省民政廳定位的“四社”，J 街道的“四社聯動”合作治理策略，是以社區黨建為引領、以社區自治組織為主體、以社會組織項目化運作為載體、以社區智庫為發展指導的“四社聯動”治理策略，具體模式如下（見圖4）：

圖4 J街道社區“四社聯動”合作治理模式圖

在合作治理實踐中，各主體協調聯動，發揮自身作用。首先，黨組織發揮戰斗堡壘作用。J街道以黨建引領社區治理為特色，將原來的農村社區黨建向城市社區黨建延伸，黨組織功能大大拓展；將社區黨組織向駐區單位黨組織延伸，建立聯席會議制度，形成黨建工作合力；將社區黨組織向社區社會組織延伸，加強對社會組織的領導，增強社會組織凝聚力；將特色黨建向品牌黨建延伸，鼓勵各社區積極打造自己的黨建品牌，如“時代先鋒” 系列，“多彩L社區”、“秀美Y社區”等。其次，社區自治組織與社會組織發揮聯動互補作用。J 街道篩選出契合社區居民需求的社會組織開展合作，由前者提供平臺和需求，后者提供人力和服務，二者相互聯動、優勢互補，圍繞居民需求開展社區黨建、社區營造、養老服務、文化活動、手工制作、健康養生等多種活動。最后，社會智庫發揮智囊作用。J街道治理策略的獨特之處，在于引入了以專家教授為主要成員的社會智庫——L 社會管理咨詢中心［16］。L 中心專家團隊通過社區調研了解和分析各社區問題，為社區明確發展定位和路徑；通過項目指導抓好對社會組織公益服務項目的前期評審、中期評估和后期督導工作；通過制定標準為社區黨建、社區居民公約、公益項目管理等重大事務管理明確指標體系。

（三）合作治理成效

首先，社區工作組織能力明顯提升。在J街道多元主體參與的合作治理過程中，社區黨組織通過打造特色黨建活動，將以上率下的領導力、組織力落實到治理的方方面面，大大推進了社區治理創新發展；社區居委會和社會組織的聯動互補使社區服務工作由被動變主動、由無序變有序、由單一變多樣，打開了服務、文娛、照料等項目活動廣泛開展的新局面；智庫的加入為社區工作提供科學理論和方法指導，增強了社區解決問題的能力，幫助社區邁出以往“基層少辦法、能力差”的困境。其次，居民幸福感、獲得感顯著增強。自開展新型的社區治理方式以來，居民對社區事務的整體滿意率和社區事務參與傾向穩步提升，社區影響力有所增強，逐漸培育起社區共同體，打破了居住空間變革帶來的內部隔閡感，居民的社區認同感、歸屬感正在形成。再次，社區合作治理網絡初步形成?！八纳缏搫印钡暮献髦卫韺嵺`充分發揮了社區黨組織的統籌引領作用、社區自治組織的民主協商作用、社會組織的精準服務作用、社會智庫的專業指導作用，居民也可以通過民意測評和專項協商討論會等多種形式，表達對社區治理的看法觀點，廣泛參與到社區建設中來，社區活力明顯增強。多主體間的合作互動為社區合作網絡的形成打下良好基礎，未來合作治理形勢大好。

四、啟示與思考

（一）J 街道治理實踐對“村改居”社區合作治理的啟示

雖然J 街道目前的社區合作治理模式尚需完善，在構建更為完整的治理主體架構、確立治理制度落實機制、健全社會組織發育、增強社區共同體凝聚力等方面仍存在努力空間，但為推進我國“村改居”社區治理工作提供了良好的借鑒。首先，整合社區資源，積極培育社會資本。實踐證明，在“村改居”社區的復雜環境中，政府街道主導的單中心治理方式難以解決社區各項突出問題，從環境衛生到服務提供，從物質保障到精神生活，都需要多個主體在相互信任的基礎上展開通力合作?？梢酝ㄟ^引入社會組織、培養居民參與意識等方式，努力培育社會資本，提高公共服務質量的同時降低治理成本。其次，勇于更新觀念、創新方法。近年來，國家數次強調“社會治理重心向基層下移”［1］，山東省更是出臺大量相關政策文件，鼓勵基層社區積極探索嘗試，開創治理新局面。J街道“四社聯動”的合作治理策略啟發于政策，又超越了政策，不僅在“村改居”社區治理中大膽引入項目制、“互聯網+”等新型治理工具，同時結合街道實際打造社區品牌，彰顯其治理特色。最后，善于借智聚力，實現融合發展。J 街道與L 社會管理咨詢中心合作關系的建立屬于“體制內異質性合作”［17］，社會智庫在我國政策網絡中的作用發揮尚小，在基層社區治理更是少見。街道引入專家型智庫的做法為城鄉社區治理拓展了思路，為社區治理提供了科學性、專業性保證；同時，基層政府讓渡部分權力，也在某種程度上為決策民主化拓展了空間。

（二）“村改居”社區合作治理的優化思考

隨著國家推動城市群建設，未來將有大量傳統村落就地實現城鎮化，這意味著“村改居”社區在進行城市空間變革的同時，還需要構筑新的治理模式來引導社區治理質量提升。合作治理理論的運用對過渡性社區治理的轉型是一種全新嘗試，實踐中反映出的問題未來還需從以下方面進行完善。

1. 健全多元主體合作機制，優化合作治理格局?？v向上，通過社區黨群服務中心來統籌政府和街道的行政事務工作，使居委會回歸基層群眾自治組織的本質屬性，發揮更多的服務功能，配合社會組織圍繞居民需求開辦形式多樣、內容豐富的社區活動。橫向上，積極培育和發展社區社會組織，促進多元主體的互動方式從部分參與向整體合作轉變，更好地發揮社會組織在示范帶動、協調整合、服務提供等方面的積極作用。此外，要有序完善社區各主體的利益表達機制、治理協同機制以及監督機制，給予“村改居”社區治理工作各參與主體相對平等的話語權。

2. 營建治理主體間互動關系，暢通信息溝通渠道。“村改居”社區普遍存在信息不對稱、溝通機制不順暢的問題，導致治理成本的增加。應對該問題，可以考慮從線上、線下兩個渠道入手解決。線上方面，將“互聯網+”作為新型治理工具運用到社區工作中，通過建立微信群、公眾號、手機APP等方式實現各主體間的溝通交流，突破傳統溝通渠道的滯后性和程序化，利于在社區和居民之間形成平等互動傳播的關系。線下方面，社區居委會作為“村改居”社區居民自治的核心組織，應當發揮好協調作用，加強社區與居民間、社區與社會組織間、居民與社會組織間的對話協商，構建社區橫向上的聯系紐帶，形成多方互動的生動局面。

3. 加強社區文化認同，打造“村改居”社區共同體。原來的鄉土農村是一個“熟人”的社會，在這個關系緊密的“熟人”社會沒有陌生人［18］，城鎮化過程中居住空間的變革改變了原先以血緣和地緣為紐帶的關系，人口的頻繁流動加深了社區內部隔閡，這客觀上要求利用感性交往來重塑社區認同。建設社區文化是增強社區認同和居民歸屬感的良方，激發文化活力可以考慮使用“村改居” 社區中普遍存在的兩種資源：一是利用傳統的文明資源，如長期存在的村規民約、文化習俗、價值規范等，以這些在生活交往中約定俗成的社會行為規范作為居民精神的粘合劑，能夠在促進社區轉型的同時最大限度地保留其文化特色；二是社區內部的人脈資源，如社區賢人、能人、骨干力量等具有一定號召力和居民認同度的人物，通過他們的影響力來帶動社區文化參與和合作治理氛圍，能夠有效節約治理成本，增進社區信任意識。

4. 推進制度和規范落實，突破合作治理壁壘?！按甯木印鄙鐓^治理轉型離不開社會組織的助力和社會智庫的參與，目前社區治理瓶頸還停留在公共制度的有效落實、社會組織的孵化培育、治理工具的創新運用等方面，究其原因在于“村改居”社區治理的制度化進程尚未開啟，尤其在政府購買服務方面缺少制度化、規范性文件。未來政府應當給予社會組織更多關注和支持，出臺具體的政策文件來規范政府購買服務項目，并考慮將其納入績效考核，以此推動基層社區引入和培育社會組織。同時建立穩定的合作制度或上級負責的聯合機構，為合作治理關系的長期維持提供制度化、常態化支持。

注釋：

（1）“三社聯動”：2004 年上海市民政局提出了社區、社工、社團“三社互動”概念，并且形成了“以社區為工作平臺、以社工為隊伍抓手、以社團為組織載體”的工作思路。