鄉村振興戰略下浙江省農村社區治理的探索·成效及完善機制

摘要 農村社區治理現代化是基層社會治理現代化的核心內容和微觀基礎，是鄉村振興的社會基石和重要標志，是國家治理體系和治理能力現代化的重要特征和必然要求。浙江省農村社區治理先行探索成效顯著，但也存在管理人才缺乏、公共服務有待優化、“三治融合”虛化、動力機制不足等現實困境。消解農村社區治理困境，需要秉持以人民為中心、城鄉一體的治理理念;暢通多元渠道，化解人才變量問題;優化服務設施，梯次推進城鄉公共服務均等化;整合創新，構建“三治融合”的治理體系，打造“人人有責、人人盡責”“共建共治共享”的農村社區治理現代化格局。

關鍵詞 農村社區;治理現代化;困境;治理;消解路徑

中圖分類號 D422.6文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2020）22-0258-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.22.068

Exploration，Effect and Improvement Mechanism of Rural Community Governance in Zhejiang Province under the Strategy of Rural Revitalization—An Empirical Study of Three Villages in Jiangnan Town， Tonglu County

JIN Guo-qun （School of Marxism，Zhejiang Technial Institute of Economics，Hangzhou，Zhejiang 310018）

Abstract Modernization of rural community governance is the core content and micro-foundation of modernization of grass-roots social governance， the social cornerstone and important symbol of rural revitalization， and the important feature and inevitable requirement of modernization of national governance system and governance capacity.The first exploration of rural community governance in Zhejiang Province has achieved remarkable results， but there are also some practical difficulties， such as lack of managerial personnel， public services to be optimized， integration of the three rulings， lack of dynamic mechanism and so on.To solve the plight of rural community governance， we need to adhere to the concept of people-centered， urban-rural integration; unblocked multichannel， resolve the variable problem of talent; optimize service facilities， promote the equalization of urban and rural public services step by step; integrate innovation， build a “three-way integration” governance system， and create a “everyone is responsible， everyone is responsible” and “co-construction， co-governance and sharing” rural community.

Key words Rural communities;Modernization of governance;Dilemma;Government;Dissolution path

基金項目 杭州市哲學社會科學規劃課題成果（M19JC029）;浙江省社會科學界聯合會研究課題成果（2019B01）。

作者簡介 晉國群（1977—），女，河南信陽人，講師，碩士，從事農村基層社會治理研究。

鳴謝 感謝薄子超等同學為該研究提供調研數據。文責自負。

收稿日期 2020-06-30

在實施鄉村振興戰略下，農村社區治理現代化既會受到原有體制路徑慣性思維的影響，也會受到農村現實環境的制約，需要經歷長期探索的過程。準確把握當前農村社區治理現代化轉型的挑戰，提升農村社區自治能力，是當前極為關鍵的問題。筆者以桐廬縣江南鎮深澳、荻浦、環溪3個特色保護古村為個案，圍繞農村生態宜居環境、公共服務、鄉風文明和基層協商民主等方面展開調研，分別對鎮領導、村委、村民、創客等進行訪談，了解農村社區治理的物質基礎和社會基礎，剖析浙江省農村社區治理的優勢與困境，探討新時代如何繼續保持治理優勢、消解困境的策略。

1 浙江省農村社區治理的特色與優勢

1.1 “千村示范，萬村整治”成就宜居美麗鄉村

浙江省是“兩山理論”的策源地，政府將環境保護作為長期發展戰略，依托“千萬工程”即“千村示范，萬村整治”工程主導生態環境治理，“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展理念深入人心，為農村社區治理發展提供了良好的宏觀環境保障。江南鎮三村是旅游資源豐富的特色保護農村社區，生態環境治理呈良性態勢。政府有頂層設計，村委有行動，村民有響應。農村社區建設與治理尊重農民意愿，不斷滿足居民對居住條件、居住環境的改善需求[1]。本著生態環境就是資源的理念，街巷布局合理、村落綠化美觀、村容整潔、環境污染少。

1.2 城鄉一體標準治理，優化公共服務配置

鄉村振興旨在優化配置公共資源，逐步完善農村社區基礎設施、商業設施、醫療衛生和教育條件。江南鎮3村總體上做到了“病有所醫，老有所養，弱有所扶，民有所樂”。目前基層農村青壯年勞動力多數外出發展，社區的公共服務是老人們強大的后盾。村兩委將政府與社會資金補助等優惠政策落到實處，各村均有老年協會保證老年人的應獲權益。在荻浦，助老協會會員定期上門陪伴老人，助老協會的前身是中老年會，資金由縣里下批，由一些年輕人做類似志愿者的服務。各村社區設有衛生室。對于

村社區不能醫治的疑難重癥患者，有相應的雙向轉診制度的，可以去縣級或轉到杭州醫治。

1.3 重視鄉土文化挖掘與傳承，以文化滋養鄉村振興

有效的社會治理，無不建立在高度的文化認同上。江南鎮3村借助古建筑、歷史文化等優勢，分別打造以孝道、易理、蓮語為文化基魂的農村社區。文化禮堂是農民的精神家園，是浙江農村的金名片。文化禮堂憑借文化禮堂等載體維系道德倫理，純化滋養社區居民的心靈，營造鄉土文化氛圍，激發農村社區治理的內生活力。江南鎮3村文化禮堂投入力度大，縣圖書館每半年更新閱覽室中的書，村圖書館、書屋服務正常，村里的古戲臺在特定的節日請戲曲演員進行演出。深澳村有一個人民公社時期建造的大禮堂，用作演戲、放電影。環溪村有一間閱覽室滿足村民日常閱讀需要;荻浦村圖書館的設施最完備，管理更到位，書籍數量和借閱人數也更多。

1.4 他治與自治良性互動，協商民主深入人心

浙江省發揮基層黨組織領導核心作用，鄉鎮政府的社會管理能力正逐步增強，鎮政府、村兩委與村民之間的交流溝通更加順暢，形成以農民權利為中心，政府公共管理、農村社區與村民的良性互動。受訪的村書記、村民反映村委會的自治能力、自治水平較高，服務意識強，行政色彩淡。村干部履職清單通俗明晰，村委會發揮統籌作用，能夠做到政府有工作指示，村委第一時間主動與村民溝通、傳達信息，積極利用一切資源為村民排憂解難，兩個主要方面凸顯：一是土地糾紛少。最初土地分戶時，村委將原始資料管理得當，村戶土地糾紛鮮有發生。二是一切以村民利益為重，讓村民“最多跑一次”。社區居民遇到問題向村委提出，村委干部必當傾力而為，村民利益得到保護，矛盾減少，生活質量也隨之變高。從江南鎮3村社區治理調研情況看，被訪村民一致認為生活水平明顯變好。村民獲得感、安全感、幸福感強。

2 農村社區治理現代化面臨的主要困境

2.1 管理人才缺失，制約農村社區治理現代轉型

農村社區治理最根本的困難在于青年后備管理人才缺乏。從村委角度看，村委人員配備不足，村干部年齡偏大。為了減輕上級政府的管理負擔，村里的事情盡量內部解決，村干部日常事務繁重，行事以便利為準。村委工作推進對大學生村官依賴性強，如多數文件和臺賬都是要靠“村官”來做。由于大學生村官編制問題及相關政策紅利減弱，村官招聘工作難以為繼。從村民角度看，參與村內事務的村民在絕對數量上急劇減少，原子化、分散的狀態限制了其自身的利益訴求表達及行動效能。農村社區中受教育程度較高的年輕人基本在城市工作或安家落戶，外出務工者多半自動放棄對村內事務的治理權利，參與治理的主體主要是一部分留守村民，留守者文化層次普遍偏低，直接參與農村社區治理的村民們中婦女的比重偏小，中年男性通過選舉進入村委會參與治理的概率非常大。

2.2 居民自治機制虛化，“三治”融合有待提升

2.2.1 基層治理強行政削弱居民自治。

農村社區治理要承接和協助來自不同部門下延的政務，政出多門、多頭管理的“碎片化”局面[2]，帶來了繁雜的村級事務，村委變成了一個準行政機構。從荻浦村村委了解到，現在老百姓辦事“最多跑一次”執行得非常好，但是村委不能只跑一次，“因為你不是老百姓，是村干部”。農村社區自治組織的村委會，由于村集體沒有太多的資源支配，缺乏履行職能相應的資源、資金支撐，往往又依賴于鄉鎮政府，這也進一步加深了農村社區治理的行政色彩[3]，一些上級部門可能在年度工作總結等其他工作中需要用到數據，要求村里整理表格。實際上，大部分臺賬對于村委工作而言是沒用的，且村里的干部多半年齡偏大，不適合做文件和臺賬工作，到了下半年，大量的臺賬工作積壓，村干部壓力很大，更影響處理其他村務的精力。村干部為村里辦事，如果政府效率不高會對其工作熱情有一定的打擊。不過接受采訪的村干部樂觀地表示“這個在調整規劃當中也是蠻正常的現象，以后會有好轉的”。

2.2.2 農村社區居民治理意識缺失。

農村社區居民無心關心村務，村民自身事務變成占整個村干部工作很大比重的行政事務?！翱招幕笔共糠执迕瘛安辉趫觥?，留守婦女、老人不能充分行使知情權、質詢權、監督權。大部分村民對村委的工作范疇并不了解，導致任何問題都會交由村委去處理，作為服務者的村委無法拒絕村民的求助，所以大多數時候村委都是作為一個樞紐，幫助村民與相關部門進行溝通，簡單來說，就是村民把村委當“110”，可惜村委只是“114”。村民議事會、村民大會因為在村人員的數量少、到會率不高而召開的頻率低，村務很少及時準確地公開。在為數不多的“討論會”上，村民因為主觀或客觀原因不能充分表達個人意愿，導致個人訴求得不到有效回應和滿足，“討論會”實際上成為“宣布會”[4]。

2.2.3 農村社區文化精神長久維系艱難。

農村社區治理深層次的根基是鄉土文化精神內核，它孕育著深厚的道德基礎。調研中，荻浦村村委指出，美麗鄉村建設，靠的不是“有錢”，而是“有心”。美麗鄉村建設得如何，并不是看這個村莊的公園設計得多么漂亮，簡單地“涂脂抹粉”只要有資金都能做到。真正的美麗鄉村，不只停留在美麗的外貌，而是美在其鄉土文化精神內核。荻浦村的圖書館和村刊創立并不難，難的是后續的管理。村民是農村公共文化建設的主體，但在離農化、陌生化與空心化社區[5]的背景下，農村居民的“缺席”對文化秩序的重構無疑是個嚴峻的挑戰。

2.3 多元主體角色不明確，農村社區服務功能尚不完備

2.3.1 治理機制不健全，社區社會組織培育受限。

多元主體角色不明確，缺乏公共服務機構，導致本屬于政府履行的部分公共服務職責落到了村委會身上，然而村委會條件所限以及不具有政府功能等因素，最終不僅使公共服務的傳遞出現問題，而且也損害了其自治功能，難以結出農村社區良性治理的美好果實，嚴重影響社區管理和服務的效率和水平，從而無法滿足居民的需求。以老年食堂為例，目前3村失去了曾經的鄉鎮企業優勢，經濟實力不強，老年食堂要長久地運轉必定要有經濟支撐，全部由政府出資可行性不高。此外，專業的社會工作者、社區組織等介入緩慢，阻礙了社區治理現代化的步伐[6]。

2.3.2 農村社區工作人員配備不足，無法打開優質服務局面。

傳統社區工作機制很難適應新型農村社區治理的高要求，無法打開全面的服務局面。如政府在醫生編制方面扶持力度不夠?；鶎俞t務人員配置不充足，衛生室醫務人員一部分上門為行動不便的老年人做檢查服務，普通村民自行前往衛生室。因為患者大多為年老村民，且人數眾多，導致衛生室在職人員工作繁忙，村民難以得到正常的醫治服務。深澳村衛生院是私人醫院轉國有，村民認為失去了原本的營利目的，所提供的服務不及從前;荻浦村有2個醫療室，一個是中醫世家的私人診所，單人坐診;另一個是村衛生室，也只有1個醫生且雙休日不開門。桐廬縣目前實施的方案為衛生系統統計好在醫院確診過的60歲以上糖尿病和高血壓病患名單，每天會有1～2位醫生定時分地區上門服務病人，不失為一種減輕農村醫療負擔的方法。

3 農村社區治理的困境消解及完善機制

3.1 治理機制：整合創新，破解“三治融合”難題

3.1.1 延續德治引領，重塑鄉土精神。

與城市社區不同，農村社區依然是鄉土性很強的禮俗社會，居民更注重禮節與人情等道德規范與社會信任認同。繼續發揮德治優勢，從內心最柔軟的情感、社會輿論與自我修養規范居民的行為，“一把鑰匙開一把鎖”有效地化解農村的矛盾。浙江省農村社區將社會主義核心價值觀和中國傳統孝道等傳統文化有機融入村規民約，弘揚文明鄉風、和順家風、淳厚民風，使新型倫理道德“軟治理”內化于心，外化于行，以規立德涵養農村社區治理的傳統文化氛圍，凈化引導社會風氣，凝聚向上向善的人心，守護農村社區德治秩序，為自治、法治贏得社會認同。

3.1.2 轉向法治保障，推進現代規則治理。

法治是實施鄉村振興戰略的內在要求和有力抓手，也是夯實農村社區治理的固本之策。農村社區治理要改變以往法治氛圍較弱的情況，防止社區權力隨意運行。治理理念從人情化轉為法治化，以規范化的“硬治理”將各項民生政策落地。①推動法治工作網絡和法律從業人員等法治資源和力量下沉，建設覆蓋農村居民的公共法律服務體系，提升農村社區治理法治水平。②持續加強普法宣傳，加強對基層干部和村民的法治教育，培養辦事依法、遇事找法等法治思維的，使農村社區居民敬畏法律、尊崇法律。③有良法可依，清晰定位并完善居民自治法律法規?？蓪鴦赵杭暗胤秸南嚓P法規進行補充，鼓勵地方人大根據本地區的實際情況制定相關條例[7]。完善村民自治章程，修訂完善村規民約，落實村規民約的備案制度。④列好村干部的小微權力清單，完善農村社區干部考核機制。厘清基層政府、村委會、社區村民代表大會、社區理事會和社區監督委員會的關系;依法培育農村社會組織;厘清農村社區內部組織體系的關系。⑤探索村民小組協商的有效方式，逐步實現社區協商規范化、程序化、制度化。在政府的引導下進行，通過規則之治促進農村基層民主有序良性發展。

3.1.3 回歸自治本質，激發民主活力。

3.1.3.1 發揮基層黨組織的核心地位，創新黨領群治工作機制。農村社區自治面臨的首要課題是如何在堅持黨的領導和基層群眾自治的基礎上，處理好黨的領導與擴大農村基層民主的關系;如何在肯定和尊重農民主體地位的同時，確?；鶎狱h組織對農村社區協商發展的推動力與領導力[8]。當前要充分發揮基層黨組織在農村社區治理的領導核心地位，切實增強政治功能和服務功能，發揮黨委領導，黨建引領和以村民自治為基礎的黨領群治工作機制。農村基層黨組織要動員組織農村自治組織、群眾組織、經濟社會服務組織建設，發動農村居民廣泛參與農村治理促進村級組織開展自治活動，以黨的領導與基層民主相互協調推進農村治理現代化。

3.1.3.2 增權賦能，擴大基層治理自主空間。基層政府與社區是指導與被指導關系。在社區治理實踐中，鎮政府對農村社區自治的引導變為了主導，侵蝕了農村社區部分自治權力，擠占了自治空間。村委會是雙重職能的結合體，但行政職能往往超過自治職能，使其成為政府的執行機構。為了使行政權與自治權能夠良性互動與有效銜接，首先，政府不得越位，盡量回縮行政權力，清除其滲透在農村社區中的壓力，變壓力型體制為動力型體制?；鶎诱賳T要以“壯士斷腕”的決心改變對農村社區控制的慣性思維，真正做到“放管服”，提高政府官員的服務意識與能力。縣鄉村一體聯動，加強政府服務能力建設，落實、落準和落細農村社區工作事項準入和清單制度，切實做到民主協商。其次，增權賦能，歸還村委會自治性質，褪去村委會的行政色彩。充分發揮村委會和監督委員會等基層自治組織的智慧，賦予村民更大的自我服務、自我管理和自我監督主動權，讓農村社區選舉、決策、執行真正來自于民意，讓村委會的工作重心放在村內事務的自治上，充分調動村民參與治理的積極性。走群眾路線，贏得村民的信任和支持，才是調動村民參與的前提和基礎，使村民自治制度運轉起來并不斷融入農村社區治理全局，繼而推動農村發展。

3.1.3.3 尊重農民主體地位，激活農民內生動力。農村社區治理現代化歸根結底是人的現代化，真正意義上的自治需要激發農民內生能力尤其是公民意識的培養、利益的表達。當前農民利益表達能力不足成為基層治理現代化的重要制約因素。以人民為中心，打造人心共同體。農民的事農民自己說了算，“村民說事”等居民自我治理是實現農村社區有效治理的根本途徑。 首先，打通政策“最后一公里”，滿足農民主體利益的需求，積極挖掘本土“能人”。積極引導和培養居民自組織能力、自主性[9]。其次，政府部門加強公民意識的宣傳力度。讓村民明白村務協商、決策與每位村民的切身利益相關，樹立主人翁意識，形成基于村民利益的公共意志，轉變農民“搭便車”的思想，促進農民自我意識的覺醒、社會知覺的養成，習慣并且有能力參與社區治理，不再對村委會、村黨支部等干部的行政安排“言聽計從”。要求村干部及時透明公開政務，提高“村民大會”“村民代表大會”的召開頻率，以平等、協商和合作的方式參與到社區治理中來。消除村民對一些非政府組織、非營利性組織的誤解，允許非政府組織、非營利性組織對村務進行有效參與。

3.2 人才機制：暢通多元渠道，化解“人”的變量[10]問題

3.2.1 提振農民精氣神，點燃變革激情。

農村社區居民精神，是鄉村振興的原動力。中國歷來重視人的精神追求，繼續發揮浙江人的首創、實干、進取精神，通過支持先進、獎勵創新等措施，鼓勵農民有信心依靠自身的力量振興鄉村。

3.2.2 爭取校地合作，加強職業教育培訓。

隨著農業供給側改革、互聯網+農業等新業態的發展，農業從業主體將面臨變革，新型職業農民群體積極涌現。新型職業農民是農村社區治理的內生資源，為農業現代化注入新的生機和活力。政府通過財政投資、價格支持、金融支撐等激勵方式，爭取高等學校、職業院校等校地合作，盡快建立職業農民的在地學習機制和農村基層干部的終身學習機制，培育農民現代化的理念，提高農民經營素質，提升農民受教育水平，提高農村自我管理、自我服務和自我發展的能力。

3.2.3 充分動員“鄉賢”，讓“賢”不“閑”?！班l賢參事”是農村社區治理的新亮點?！班l賢”特指經濟條件好，政治覺悟高，組織能力強，有較高聲望，時間也相對充足的鄉村能人。就其群體構成來看，既有長期工作生活在鄉村，對村莊事務和村民意愿都十分熟悉的老干部、老黨員、老教師和致富能手等，有早年離開鄉土在城市奮斗打拼，現退休或退居二線后回歸故土，有希冀通過故土再次升華自己人生價值的退休公職人員、學有所成的專家學者、企業家群體、返鄉務工人員等。鄉賢組織以鄉情鄉愁為紐帶，吸引和凝聚各方人士支持家鄉建設，積極參與農村社區公共事務治理，反哺鄉村經濟、引領鄉風文明、傳承傳統文化。

3.2.4 擴大志愿者隊伍。建議吸納有情懷又有專業優勢的高校專家學者、高校大學生群體積極投入到農村社區治理中來。實現大學生下基層志愿服務的常態化和規范化，尤其是大學生可以利用假期社會實踐活動，進入農村社區參與各項社會管理和服務工作，彌補當前農村社區管理和服務專業技術人員力量不足的缺陷;繼續加強體制內幫扶力量如大學生村官、駐點包村干部、機關黨員到農村任職掛職干部等進入農村;建立健全人大代表和政協委員聯系農村居民、支持農村社區發展機制?？傊{動一切社會積極力量為農村基層治理提供智慧與方案。

3.3 服務保障機制：優化完善服務設施，消解城鄉公共服務失衡問題

農村社區公共服務薄弱是農村青壯年人口向城鎮持續外流的重要原因之一，兩者互為因果，農村人口持續外流又會加劇農村公共服務的有效供給。鄉村振興戰略下，需要不斷優化公共服務理念，將農村社區治理置于城鄉一體化治理體系、國家治理體系與治理能力現代化之中，借鑒城市社區服務經驗，促進城鄉社區治理無縫對接與融合，優質服務資源下沉，完善農村社區服務體系。①藉由“精準扶貧”等政策的實施，進一步加大農村公共服務的投入，提供充足的財政支持，完善教育、醫療、衛生等農村社區生產和生活基礎設施、服務保障機制，提升農村基本公共服務水平，為社區治理的成長提供物質基礎。②通過健全市場機制，充分吸納社會力量擴充多元治理主體，提升公共服務品質。政府財政供給及公共服務能力是有限的，僅依靠國家投入建立公共服務體系難以充分滿足農民日益增長的美好生活需求[11]。可以采取政府購買服務的形式，給予商會等各類社會組織一定的權限和足夠的生存發展空間，發揮它們在醫療、教育、養老等公共領域的優勢，推動服務下鄉，協同提升農村社區公共服務。③充分利用農村互聯網的發展普及，進一步提升農村社區智能化治理水平，運行公共服務信息平臺為居民提供包括家政和醫療就近便利服務。④利用區位條件，充分挖掘農村內部投資潛力，以鄉土文化及鄉愁情懷為基調發展休閑農業和鄉村旅游業，吸引城市人員及資本下鄉，實現村民與投資企業的雙贏，為村民創造更多的就業機會，有利于留住農村人口，有利于青壯年勞動力的分批回流，有利于為農民提供多元化、多層次和便捷可及的服務，逐步實現城鄉基本公共服務均等化，提高新型農村社區的吸引力，解決留守村民及返鄉農民后顧之憂，破解農村社區老齡化困境。

參考文獻

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