網絡輿情治理的制度環境探析

孔建華

制度是影響人們行為的一系列規則或規范[1]，也是一系列規則、守法程序及行動道德倫理規范[2]，具有長久性、穩定性，約束著人們的相互關系。人類的社會行為時常被包圍在制度環境中，受各種正式或非正式規則的規范。當今世界已進入風險社會，社會矛盾具有隱蔽性，任何潛在的社會矛盾都可能引發較為嚴重的社會運動。[3]網絡輿情兼具現實性與抽象性，在市場失靈與政府失范并存的背景下，政府和市場的邊界變得模糊不清，公民權利意識覺醒，公民利益訴求呈現多元化，社會不均衡、不充分發展上升為社會的主要矛盾等，既是社會風險和政府失范的潛在根源，也增添了網絡輿情治理制度環境的新特征。制度環境也影響著政府輿情管理實踐中的行為動機及策略或機制的選擇。[4]

一、政府部門管理碎片化

碎片化原指將一個整體物分解成破碎的零件，分解零件之間缺乏有機組合，致使實體的整體功能和效用降低。該詞如今廣泛應用于社會學、公共管理等領域，用以指代公共行政和公共管理中出現的權、責、職不對稱，管理分割，部門保護，服務裂解等現象。[5]政府部門管理碎片化，主要指政府管理過程中由于政府工具選擇不當、公共行政倫理缺失或部門之間缺乏有效溝通與合作等所造成的政府內部條塊分割、府際關系緊張、政府整體政策目標無法順利實現的現象。這不是一種特殊現象，而是現代民族、國家轉型的一個基本特征。

社會分工打破了傳統的家族思想和觀念，將人視為專業技術的角色，置于不同的勞動崗位，個體決策由此變得更加理性。但過度的分工割裂了人與人、部門與部門之間的關聯，由此損耗了整體的效益，社會呈現出一種碎片化、分散化的格局。政府部門也無法擺脫分工的困境。一方面，傳統的官僚制結構難以適應社會分工的發展。轉型過程中，新現象、新問題不斷地涌現，需要政府治理的事務越來越多，政府內部不斷設立新的管理部門，導致整個官僚機構的膨脹。孫立平認為，部門利益化實際上是公共權力被私利分解，而這個私利主體恰好是公共權力機構的一部分。[6]另一方面，政府人員的非理性因素也在逐漸凸顯。公務員兼具理性經濟人與公共人的雙重身份，按照韋伯的觀點，職業的公務員應該抹去經濟人的角色，作為一名職業的公共人員行使職責，但官僚機制很難分辨公務員在何種情況下偽裝成職業的公共人、謀取的是經濟人的利益的現象。現代的官僚體制并不是韋伯意義上的官僚體制，在韋伯看來，理性化和專業分工建立在高效的基礎上，各個部門之間分工明確，有明確的規范章程且能實現專業分工的無縫對接。但碎片化的社會現象和格局使得政府各部門之間清晰而明確的分工幾乎成為不可能。橫向的行政業務之間，縱向的官僚層級之間，以及部門與部門之間都出現了不同程度的權職重疊、真空等現象。科層治理由于服務視野狹隘，目標與手段不匹配，資源浪費、機構重疊、資源與服務分散等造成了公共服務整體上分散性、不均衡性和非連貫性等問題。[7]

網絡輿情管理也存在著碎片化現象。主要是還未建立完善統一規范的網絡輿情回應管理制度及監督問責機制，導致無論是縱向的上級命令—下級服從，還是橫向的職責—分工，這種條塊分割的官僚等級職能結構，在輿情回應中時有無所適從、行動遲緩、本位主義的表現。[8]從網絡輿情自身屬性來看，輿情和輿論具有較高的分散性和多元化特質，言論自由、各抒己見是輿情和輿論的基本特征，網絡提高了輿情和輿論傳播的隱蔽性，意味著網民可以躲避政府的監控，無后顧地闡明自己的觀點和主張，一些新奇的想法或道出了部分公民壓抑已久的情感，或因其獨特性而吸引公眾的眼球。通過技術性的處理，一些現實中不敢提的想法可以在網絡環境中匿名展現出來，引發更多人的關注、響應和追隨。但網絡領域對政府部門來說，是一塊較新的“處女地”，傳統網絡輿情管理以監控為主，政府重點關注的是部分敏感和具有特殊性的網絡言語，敏感性和特殊性標準通常取決于審閱人的偏好，網絡監控機制難以覆蓋到網絡體系的各個角落。政府部門之間合作與協調的缺失導致了碎片化的制度結構[9]，以預防為主的輿情監控缺少后續跟蹤與對接部門，線上互動與線下決策存在時間差，遺漏的敏感信息造成的社會風險難以得到及時和有效處理，傳統網絡輿情管理體系整體上具有滯后性和脆弱性。

政府網絡輿情治理面臨著內、外、上、下四個方向的阻力，缺乏整體性。從外在場域看，網絡輿情涉及政治、經濟、文化、社會、科技、生態等各個領域的訴求和矛盾，網民的數量遠遠多于政府工作人員，且每位網民有不同的需求。從內在角度看，政府機構雖然龐大，但并非全能，需要集中力量解決關鍵性問題，無法全面照顧到具體個人的具體需求。職能部門之間銜接不暢，重復管理、管理空白等現象仍然存在。政府技術革新手段也時常滯后，電子政務仍處于摸索階段。從上層行政壓力體制看，以政績為導向的維穩觀將社會視為僵化、穩定與靜態的社會結構，公眾訴求、部門利益、行政績效、公共利益時常交織與沖突。從基層政策執行情況看，一些政府人員官本位、懶政等思想嚴重，忽視和放任一些消極網絡輿情傳播，以至于錯過了網絡輿情引導的黃金階段。

二、網民權利意識多元化

權利是現代社會的基本特質之一，強調人之為人的本質，反映了公民對自身角色及價值的定位。權利先后在與神權、權力的抗爭中取得。權利意識是權利主體對權利體系及其社會規范意義在頭腦中的主觀反映，包括權利認知、權利情感、權利評價、權利意愿和權利信仰五個部分。[10]從歷史的淵源看，權利和權利意識是一種奢侈品，但到了現代，這種奢侈品日益納入到了基本物品的范疇，權利成為現代公民的一種基本訴求。權利意識的覺醒突出表現為權利主體從依附性人格轉向主體性人格，意味個體在人格上是獨立、平等的。外在的社會分工決定了個體社會地位，但每個人的基本權利特別是基本政治權利是相同的。

權利內容的復雜屬性及權利主體面臨的不同歷史和社會境遇共同促成了公民權利意識的多元化。權利是一個高度抽象且包容性的詞匯，意味著從一種較為簡單的生活方式置身于更加復雜化的社會，它囊括了基本權利及由此衍生出來的利益等。正是如此，有人會將權利同具體的利益等同起來，一旦利益無法得到滿足，就認為自身的合法權利遭受了侵犯。也有一些人打著權利的旗幟，實則將自己的意愿強加于他人。實際上，權利與責任是對等的，任何權利的行使必須以履行應有的責任為前提。換句話說，權利的獲得是一種資格，這種資格以共同體成員遵守相應的契約原則和契約精神、自覺服從契約的程序性規定為基礎。但不同歷史和社會情境中的權利主體對權利的解讀方式是不一樣的，權利意識多元化既是社會制度結構的產物，也是權利主體發揮自身能動性的結果。轉型過程中，雖然公民的權利意識在不斷覺醒，但整體發展不平衡，多維性、變動性、矛盾性等特征并存。[11]

從2018年網絡輿情熱點分析（表1）看，網民的矛頭多指向“公序良俗”，輿情信息的背后反映了公民的認知和價值傾向，這些傾向日趨復雜化和多元化，也增加了網絡輿情治理的難度。不同于剛性化的體制或制度，權利意識是一種柔性的社會存在，難以測量和評估。無可否認，網絡輿情中的確有傳達公民基本權利訴求的成分，但更多的是具體個人利益的表達。網絡成為網民只講權利不談義務和責任的場所。相較于普通公民身份，網民身份的加入增加了現實公民角色扮演的復雜性，具體的網民身份完全可以被虛構，但相應的網絡規范和治理體制卻不完善，甚至是一片空白。網民言論權責關系并不明朗，相應公權部門的缺位導致失范網絡言語難以及時規制，甚至為一些不法分子提供了犯罪的場所。而網絡互動是帶上面具的網民之間的互動，言語、表情包等具有了煽動性，最具影響力的言論往往能引發普通公民情感性和非理性的共鳴。此外，網絡輿論缺少剛性規則的限制，這對網民的信息甄別能力提出了較高的要求。網絡輿情治理既是一個技術性難題，也是政府治理領域的空白點。

三、網絡輿情風險擴大化

風險社會不等同于具體的社會事件或社會風險，而是歷史性、普遍性的社會風險。它是對現代性的反思，正如工業文明解構了農業或封建社會結構，今天的現代化正在消解工業社會，取而代之的是一種風險社會。[13]風險社會既是對人類文明發展的否定，也是人類文明發展的前進。正如馬克思主義“否定之否定”規律一樣，風險社會雖然是一個悲觀和消極的詞匯，卻警示了人類對自身發展文明進行反思。1988年Kasperson等人提出風險的社會放大框架指出，風險社會時代任何事件的影響都可能最終超出它的初始效應。[14]風險社會背景中，任何一個小結點帶來的風險都可能通過發達的社會網絡引發整個社會網絡或社會系統的振動，為風險的擴大化制造契機。社會就是一張巨大的網絡，輿情風險能否擴大化，主要取決于輿情傳播者能否觸動社會網絡的關鍵結點，將輿情風險擴散開來。網絡為輿情風險的擴散提供了這樣一種可能性和便捷性。網絡輿情風險的導火索通常是較小的或者較為特殊的個案，這些個案或與其他網民的利益訴求具有相似性，或涉及人權和社會道德的底線，或個案案主或相關利益群體遭遇到了不公平、不合理的對待，合理的利益主張沒有得到相關部門或利益群體的考量或利益訴求實現受阻。網絡為案主和個案相關群體的利益訴求提供了非制度化的路徑選擇。這是因為網絡輿情風險的生成具有漣漪效應（圖1），首先影響的是利益相關者，這同案例本身的普遍性或特殊性相聯系。圍繞案例，一系列網絡言語生成，諸多的因素如自愿度、風險的熟悉度及可能潛在的威脅等都對人們的風險感知產生影響[15]。隨后，網絡輿情風險開始擴大化，倘若此時官方語言缺失或回應話語失范，網民之間就容易形成非正式的虛擬組織，產生網絡輿論的領袖，相關網民可借助網絡平臺上諸如明星、名人、媒體、官方等較有影響力的組織或個人，擴大輿論風險傳播的范圍和速度。在風險擴大的漣漪效應中，最先受到影響的是少數個人，然后波及到更廣泛的機構和人群，最后涉及面臨相同風險問題的利益相關者。[16]當外圍群體與利益相關者或網民開始進行互動時，網絡輿情風險將向更外層的群體擴散，最終引發整個社會網絡的普遍關注。

綜上，如圖2所示，當今世界利益訴求多元化、利益表達方式豐富化，網民權利意識逐漸覺醒，原有的管理格局被新型的多中心治理格局所取代，但政府職能轉變卻滯后于現代化的需要，呈現碎片化治理格局。政府管理不僅沒能有效滿足公眾的基本需求，反而滋生了矛盾，加深了公眾與政府間的沖突。各領域積壓的矛盾在網絡輿情作用下，將社會風險擴大化，演變成為網絡輿情危機。碎片化的政府管理模式無法應對該挑戰，這既反映出公民利益訴求平臺及參與渠道的缺失或缺位，也表明碎片化治理格局嚴重阻礙著政府現代化治理能力建設。網絡輿情風險并不是簡單的言語管理、引導及風險擴大化問題，實際上也是風險社會下制度與社會結構問題。一個線下的小事件或案例能夠引發較大的網絡輿情風險，本身就說明，地方政府管理方式、管理模式和治理體系可能存在著一定問題。網絡輿情風險的擴散和傳播是風險社會的一個有力印證，它表明，現代社會任何一個小的事件都可能產生蝴蝶效應，引發較大的輿論危機。

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[基金項目：國家社科基金重點項目“國家治理體系和治理能力現代化視角下推進數字政府建設的理論與實踐研究”（20AZD039）。]