試析部門預算管理改革新要求下基層預算工作

黃委水文局

引言

“內容完整、編制科學、執行規范、有力監督、講求績效和公開透明”是現代預算制度的要素。黨的十九大報告中明確提出了“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度”，預算管理改革向更深層次推進，對基層預算單位的預算管理工作提出了更高的要求。

一、部門預算改革新要求

（1）推進全口徑預算管理，加強預算統籌力度。加強一般公共預算、政府性基金預算和國資預算的統籌銜接工作，逐步推進“預算一個盤子、支出一個口子”，提高中期財政規劃的科學性，進一步完善跨年度預算平衡機制，強化各部門和單位對各類資源的統籌和存量資金管理。

（2）加快標準體系建設，明確重點支出預算安排的基本規范，健全基本支出標準體系框架，進一步規范項目支出文本、推進項目支出標準的制定工作，增強標準的科學性、規范性和可靠性。推進標準應用與預算、資產等管理相融合。

（3）進一步強化部門預算約束，要求嚴格落實預算法，切實硬化預算約束，強化預算管理約束機制，加強跨年度預算平衡，增強支出規劃對年度預算的約束力。

（4）全面實施績效管理，績效管理覆蓋所有財政資金，提高績效目標申報水平，實現績效監控和績效自評全覆蓋，推進績效成果應用，建立績效評價結果與預算安排掛鉤的激勵約束機制，推進績效信息公開。

（5）穩妥推進預決算公開，堅持以公開為常態、不公開為例外，保障公開信息可找可看可懂可監督，進一步擴大公開范圍，細化公開內容。

二、基層預算單位預算管理工作面臨的挑戰及建議

（1）全口徑預算的編制，加大各類資金統籌力度。最新出臺的《中華人民共和國預算法實施條例》（以下簡稱《條例》）明確要求“各部門預算應當反映一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算安排給本部門及其所屬各單位的所有預算資金。”在目前部門預算申報中，部分基層預算單位還存在重支出預算輕收入預算，對年度預算收入構成、來源以及規模粗放預計的情況，存在漏報少報收入預算的問題。預算單位應認真分析梳理單位收入來源，在收支預算平衡的基礎上合理統籌預計事業收入、其他收入，以及以前年度結轉資金等收入，并按要求編報財政撥款收入，確保全口徑編制預算，避免出現漏編漏報預算收入事項的情況。

（2）落實部門中期規劃編制，建立有效管理機制。2015年財政部印發《關于推進中央部門中期財政規劃管理的意見》，對納入中央部門預算的一般公共預算和政府性基金預算撥款收支實行中期財政規劃管理，啟動編制中央部門三年滾動規劃。中期規劃工作要求預算單位必須轉變等靠要的思想，做到將預算支出規計計劃與單位職能和事業發展目標緊密結合，統籌安排單位全部預算資金，提高預算資金使用效益。在實際工作中，一是預算單位必須要建立有效的工作機制，業務部門充分發揮主體責任，統籌規劃業務，明確業務規范和技術標準，參與開展項目審核、論證，組織制定績效目標和指標，并督促執行落實，人事、資產等管理部門提供各類基礎數據和政策依據，財務部門發揮牽頭和組織協調責任，統籌平衡，指導規范項目預算文本編制，及時組織項目評審論證、總結驗收和績效評價，通過各司其職，各負其責，建立科學合理的預算評審、監管、績效管理等機制；二是提前考慮今后3～5年的發展目標、主要任務、重大政策，對本單位的各項業務發展需求早做謀劃，密切結合本單位中長期業發展規劃，增強中期規劃和年度預算的前瞻性和可持續性，由于目前預算編制為收支平衡預算，因此需要預算單位在編制預算時綜合考慮年度收入水平和支出需求之間的關系，按照輕重緩急的要求安排支出事項，合理合規籌劃預算支出內容和結構。

（3）夯實預算基礎工作，適應財政標準化體系建設。財政部為全面貫徹落實黨的十九大精神，提出了要“進一步提高中央本級標準體系建設的規范性、合理性和實效性，逐步完善基本支出標準體系，切實推進項目支出標準體系建設……”的加快推進標準化體系建設的總體思路。一是在基本支出方面，財政部將重點完善基本支出標準體系建設，逐步將住房改革支出、社會保險繳費等全部事項納入標準體系建設范圍，分類研究明確財政保障政策，同時，作為基本支出標準化體系建設的保障，還要求加強對屬地中央單位預算監管，各地財政監管局業務全面嵌入中央部門預算審核鏈條，進一步摸清中央單位底數、夯實基礎。二是在項目支出管理方面，從項目文本和支出標準兩方面推進標準化建設，規范的項目文本事項同類項目預算可比較可分析，量化的支出標準，作為項目經費申請、審核和安排的基本依據。從近幾年財政部標準化體系建設的有關工作和要求看，預算單位上報的人員信息、資產存量、項目三年規劃以及項目儲備文本等基礎數據、資料的質量直接影響預算資金申請和落實。在實際工作中，預算單位要不斷夯實預算基礎工作，財務、人事、業務等部門要緊密配合，對機構、人員、資產、工程、標準等基礎數據要認真梳理，做到不重不漏，全面準確，口徑一致；要認真研究社會保險制度、住房改革制度、公務用車制度等，既要用足標準，又要弄清界限，保證支出的合法合規性。重視項目文本質量，加強項目前期的政策研究，充實項目立項論證，細化項目內容和指標，合理測算支出經費，逐步實現編制內容模版化、支出范圍清單化、單項支出標準化，用好現有定額標準。

（4）樹立預算“硬約束”地位，規范單位預算管理。財政部在中央部門預算改革中進一步強化部門預算約束，要求嚴格執行人大批準的預算，堅持先有預算后有支出。作為預算單位在實際工作中，一是改變過去經費分配預留機動經費，年中預算頻繁調整的做法，在“二上二下”預算申報時就將預算全部批復到基層單位和具體項目，為各單位各部門嚴格預算執行創造基礎條件，二是根據財政部嚴控追加預算的要求，新政策年中追加經費的要求和難度增加，以優先調整部門當年支出結構為原則，這就要求預算單位要及時收集有關涉及預算資金申請的政策，提前做好相關經費測算，按照財政部規定時點進行經費申請，避免出現因政策收集和經費測算時間延誤，造成經費落實滯后或遺漏。三是加強預算執行管理，保證支出預算執行進度。預算單位要對預算執行進度進行定期跟蹤，建立健全預算執行進度考核機制，按月、旬通報支付進度，并與下年度經費安排和年中部門工作考核掛鉤，督促各單位各部門預算執行主體責任，加快預算執行進度。同時，嚴格結轉結余資金管理，加快結轉資金的支付進度，及時預計自己結余情況，強化結轉結余資金與預算編制相銜接。四是全方面強化預算硬約束，不僅要做好預算資金的整體支付進度管理，還要加強資金使用管理、明確各項目支出范圍、嚴控支出標準、嚴控“三公經費”支出、嚴格會計報銷程序，嚴格政府采購、新增資產等預算執行。正確劃分預算收支內容，是預算管理各項工作正常有效開展的基礎。

（5）深化績效預算理念，將績效管理融入預算管理和日常業務管理中。《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》中明確“力爭用3～5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預算資金分配的固化格局，提高預算管理水平和政策實施效果，為經濟社會發展提供有力保障。”在實際工作中，部分預算單位依然存在績效理念尚未牢固樹立，重投入輕管理、重支出輕績效的情況，績效評價未按規定范圍和時間開展，績效評價工作流于形式，也有預算單位因不重視績效指標申報或因績效評價結果差而經費核減或取消的情況。作為預算單位，在績效評價工作中要樹立績效管理理念，將績效管理貫穿預算管理的每個環節；做實績效目標申報，科學、規范、合理申報績效目標，與預算同步申報，嚴格績效目標審查審批；重視年中績效監控，對預算執行情況和績效目標實現程度進行“雙監控”，對出現績效目標執行出現偏差或無法完成的情況，進行及時糾偏、整改或項目經費核減；做好年度績效自評和重點項目績效評價，認真梳理填報預算資金產出、效益以及滿意度等指標完成情況，分析績效目標完成組織管理、內容實施以及目標效益完成情況，及時收集整理各績效完成證明材料，保證績效評價結果真實有效，切實發揮和體現預算資金的使用效益。

（6）按規定做好預算公開工作，主動接受社會監督。最新修訂的《中華人民共和國預算法實施條例》規定“各部門所屬單位的預算、決算及報表，應當在部門批復后20日內由單位向社會公開。單位預算、決算應當公開基本支出和項目支出。單位預算、決算支出按其功能分類應當公開到項；按其經濟性質分類，基本支出應當公開到款。”這就意味著國家對部門預算公開的力度進一步加大，這對基層預算單位是一個新的挑戰，全面考驗單位預算管理工作，基層預算單位務必要盡快建立和完善預算管理機制、夯實預算基礎工作、統籌中期規劃編制、提高預算編制質量、嚴格預算執行、重視績效管理以及加強經費監督檢查等工作。

結語

要貫徹落實好黨的十九大關于“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度”的要求，預算單位必須要及時轉變舊的預算管理理念，進一步提升預算管理的全面性、規范性和透明度，增強預算硬約束，有效發揮預算資金的效益。