關于構建國內國土空間規劃體系的若干思考

郭 慶

甘肅省自然資源規劃研究院，甘肅 蘭州 730000

一、我國國土空間規劃體系的現狀

（一）類型多樣、自成體系

我國不同類型的規劃達到了200種，其中依法律編制的有大約80多種。類型繁雜的規劃由不同的部門進行管理，在編制、審批以及實施操作上，為其建立了不同的管理體系，導致部門之間協調困難，在實施階段，“多規”銜接復雜，進而影響了城鄉規劃改革工作的順利進行，這一問題在我國空間規劃體系中是非常典型的。總體來說，規劃主要被分為兩種類型，空間規劃和發展規劃，空間規劃又被分成兩種，建設開發和資源保護。目前已存在的空間規劃大多依照的是所屬部門的管理特點，從系統角度出發編制空間規劃，規劃編制強調管理部門專項性，對地方來說，這樣的空間規劃不具備綜合性的特點，進而加快了規劃范圍以內容的擴張，很多規劃問題、矛盾也就暴露出來了。

（二）標準不一、內容龐雜

不同類型的空間規劃都有一套比較成熟的自成體系和標準。一旦規劃編制的時期、規劃期限以及基礎數據的來源不同，那么實施編制的進度也就各不相同，規劃目標很難對接的上。如果操作系統和坐標系統不同，將會導致空間上的用地難以實現對接。由于“多規”有著不同的標準體系，從規劃成果上看，其實就是用地指標、空間坐標和發展目標方面銜接困難。當在不同類型的空間規劃中落實相應的技術標準，就會使同一個空間主體產生對種矛盾。

一般情況下，是根據各功能區的政策、管制要求、開發方向以及定位等來規劃主體功能區的，進而反映出空間政策具有約束性的特點；土地規劃和利用重點關注建設用地以及耕地保護的控制目標，以加強對建設用地增長和農田保護紅線的控制，反映出土地資源的約束性；空間布局和城鄉發展方向是城鄉規劃的重點關注對象，又再次反映出空間引導的約束性；而缺乏健全的整體體系的原因，主要是各類型規劃之間的內容各不相同。

（三）內容重疊、空間沖突

大部分空間規劃都采用了指標控制和分區管制相結合的技術方法，從編制方面看，空間管控具備共同性，管控措施及分區本質也具有相似性。然而，各空間規劃在分區問題上針對不同部門的管控需求對各自分區進行形式劃分，分區地界呈交織狀，進而導致各不同管控問題產生沖突，影響了與管控對象的關系。比如基本農田屬于限制區，而在城規中基本農田屬于禁止區。在建設區問題上，土規和城規的禁止范圍有所不同。

二、國土空間規劃體系構建的關鍵問題

（一）明確發展規劃與空間規劃兩大體系

我國為了探索發展規劃和空間規劃之間的關系，頒布了《關于“多規合一”的通知》，其中明確提出要推動生態環境規劃、土地利用規劃、城鄉規劃以及經濟社會發展規劃的“多規合一”，其中的“合一”包括空間和發展兩種類型的規劃。在之后發布的文件中，又明確提出要對各類空間規劃進行統籌、編制的空間規劃要具有統一性、不斷提高規劃覆蓋率等要求。由此可知，各類空間規劃才是“多規合一”的重點關注對象，而對發展規劃的“合”還沒有到時候。所以，我國的發展規劃和空間規劃兩大體系在長時間內都會處于并行狀態，明確發展規劃和空間規劃的職責，使其自成體系。空間規劃要根據發展規劃的任務和要求進行，并在過程中實現其的相關任務和要求；在制定發展規劃時，需要結合空間開發的適宜性、空間要素的配置以及資源環境的承載力等內容，以明確發展目標和任務。

（二）明確三層級垂直型的國土空間規劃體系

空間規劃作為政策工具主要協助國家調整空間發展，因此可知，空間規劃體系層級的設置與行政管理體制息息相關。為了解決我國目前規劃體系中存在的問題，要按照相關要求，以構建分級管理、相互銜接、全國統一的空間規劃體系為目標，并從國外借鑒構建經驗，使國土空間規劃體系呈垂直型，也就是在市縣、省和國家對國土空間規劃進行統一編制，將其作為首要規劃目標，再由其統領其他規劃、部門政策、實施方案以及行動計劃，以此形成三層級垂直型的國土空間規劃體系。

（三）明確各級國土空間規劃的事權和定位

1. 國家級國土空間規劃。國家在突破規劃的制度與技術壁壘時，應把完善的法律法規、分類標準以及統一“底數”作為出發點，進而保證各類空間規劃具有協同性。國家在規劃國土空間時要堅持“指導性、戰略性、宏觀性”的原則。國家級空間規劃的約束力是相關部門在制定政策和編制統一規劃時的主要依據。

2. 省級國土空間規劃。省級空間規劃要對所有空間規劃的定位進行明確，并對各類空間規劃的期限和時間邊界、空間保護和發展邊界以及功能和定位邊界予以劃定，以增強多規之間的聯系。各省在規劃國土空間時要堅持“戰略引領與底線控制相結合”的原則。并且省級層面在編制空間規劃要把國級空間規劃作為依據，省級層面規劃是落實國家戰略、統籌省級、市縣宏觀和微觀管理需要的平臺，其作用是“承上啟下”。

3. 市縣級國土空間規劃。各市縣在規劃國土空間時要堅持“底線管控與可操作性相結合”的原則。市縣級空間規劃不僅要落實省級要求，還要落實國家的規劃要求，加強規劃體系的銜接，把“建與非建”列為重點問題，對地線的控制線進行劃定，繪制出規劃藍圖。市縣層面空間規劃的藍圖體現了市縣空間的可持續發展，是市縣管理空間規劃時的主要依據。通過構建三層級國土空間規劃體系，以明確各級空間規劃的事權，推動國土空間的穩定發展，利用山水樹木建立生命共同體，統籌開發和利用、整治修復自然資源，進而提高國土空間的利用率。

綜上所述，在我國的全面改革中，空間規劃是國土空間規劃體系的構建基礎，國土用途管制是其主要手段，由此構建出“全國統一、相互銜接、分級管理”的規劃體系。為推進國建治理體系和治理能力，完善自然資源管理體制，推進國家生態文明建設提供保障。