從“無廢城市”到“無廢社會”：中國固廢治理的戰(zhàn)略方向

蔡琴 朱夢曳 劉天樂 齊曄

改革開放40多年來，伴隨著大規(guī)模、高速度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，大量的資源消耗及無序的廢棄物堆積對環(huán)境和社會造成嚴重影響。為應對資源環(huán)境和生態(tài)挑戰(zhàn)，黨的十八大提出，全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設五位一體總體布局;十九大報告更加明確地提出，推進綠色發(fā)展，推進資源全面節(jié)約和循環(huán)利用，實現生產系統和生活系統循環(huán)鏈接。

實現資源效率最大化，資源循環(huán)利用，減少固體廢物排放，既是生態(tài)文明建設的具體要求，也是實現人與自然和諧共生的重要途徑。在此背景下，2017年中國工程院提出《關于通過“無廢城市”試點推動固體廢物資源化利用，建設“無廢社會”的建議》和《關于建設“無廢雄安新區(qū)”的幾點戰(zhàn)略建議》兩項院士建議。2018年，生態(tài)環(huán)境部牽頭制定《“無廢城市”建設試點工作方案》并在2019年初公布了首批11+5個“無廢城市”建設試點名單，同年5月發(fā)布了《“無廢城市”建設試點實施方案編制指南》和《“無廢城市”建設指標體系（試行）》，加快探索符合我國國情的“無廢城市”建設的模式。至此，我國“無廢社會”戰(zhàn)略從概念提出、戰(zhàn)略研究到試點建設，正逐步走向戰(zhàn)略實施和落實。

固廢治理是無廢社會建設的核心

作為世界上人口最多、經濟體量最大的發(fā)展中國家，我國對自然資源的消耗和由此產生的廢物量均居世界第一位。固體廢物對資源消耗和人居環(huán)境質量影響巨大，通過無廢社會建設，可以加快推動綠色低碳循環(huán)發(fā)展理念的具體落實，探索符合我國國情發(fā)展的無廢社會戰(zhàn)略目標、路線和指標體系，為美麗中國建設提供支撐。

無廢社會（Zero-waste society）是一種理想的社會形態(tài)，在此形態(tài)下的社會生產和生活過程不產生廢棄物，或所產生的廢棄物被轉化利用成為有用的物質和能量，也可以稱為零排放社會（Zero-emission society）。無廢社會建設遵循生態(tài)系統能量轉化利用和物質循環(huán)再生原理，實現資源高效利用、環(huán)境質量優(yōu)良、生態(tài)完整保護，是美麗中國的重要體現。建設無廢社會需要政府、企業(yè)、公眾共同參與，通過觀念和制度創(chuàng)新，廣泛形成人與自然和諧的綠色發(fā)展模式、生活方式和社會治理模式。

無廢社會建設針對的問題是城鎮(zhèn)、工業(yè)以及農村生產生活中產生的固體廢物所帶來的環(huán)境健康和資源浪費。現階段無廢社會建設的重點在于固體廢物的產生和處理，主要包括城鄉(xiāng)生活垃圾、建筑垃圾、工業(yè)固體廢物、農業(yè)廢棄物，以及各種危險廢物（包括工業(yè)、醫(yī)療等危險廢物）等幾大類別。從現狀來看，我國固體廢物的治理還面臨較大挑戰(zhàn)。

城市生活垃圾：我國每年約產生2億多噸城市生活垃圾，城市生活垃圾清運量持續(xù)增長。城市生活源再生資源回收總量約為0.7億噸。城市生活垃圾的無害化處理方式主要為焚燒和填埋，其中填埋約占2/3，焚燒比重也在逐年上升。從發(fā)展趨勢來看，伴隨著城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)居民生活水平的提高，我國城市生活垃圾產生量高速增長，且達峰時間尚不確定。

農村生活垃圾：根據住建部的數據，我國每年農村生活垃圾年產生量約為1.5億噸，處理率約為一半。隨著現代化的發(fā)展，廚余垃圾、紙制品、橡塑類廢品成為農村生活垃圾主要成分，占到總量80%以上，“垃圾圍村”現象嚴重。

建筑垃圾：我國是目前全球建筑垃圾產生量最大的國家，年產生量約為20億噸，資源利用率目前不足5%，而歐盟、韓國和日本均在90%以上。大部分建筑垃圾都被運往城市郊區(qū)的露天堆放場或進行填埋，只有少部分建筑垃圾作為填充材料重新回填地基。隨著建筑行業(yè)的發(fā)展，我國建筑垃圾盡管總量在持續(xù)上升，但是增速已經開始放緩。按照目前趨勢，建筑垃圾有望在近年達峰。

工業(yè)固體廢物：工業(yè)固體廢物是我國固體廢物的主要組成部分。近年來，我國一般工業(yè)固廢年產生量約為30億噸。歷史累計堆存量超過600億噸，占地超過200萬公頃。

農業(yè)廢棄物：農業(yè)廢棄物年產生量估計值為50億噸左右，資源化利用程度較低。每年畜禽糞污約為38億噸，綜合利用率約為60%;生豬病死淘汰量約為6000萬頭，約600萬噸，集中處理度不高;秸稈近9億噸，其中2億噸未利用;使用農膜200多萬噸，當季回收率不足2/3。

危險廢物：危險廢物對環(huán)境和社會危害極大。我國危險廢物70%來源于工業(yè)生產，15%為醫(yī)療廢物;5%為市政危險廢物，包括廢舊電池及廢棄電器電子產品中的零部件等。危險廢物仍舊面臨嚴重的偷排和危險廢物處理行業(yè)產能缺口較大等問題。

無廢社會建設中存在的問題

當前我國無廢社會建設還面臨諸多問題，總結來看主要包括以下四大方面。

第一，固體廢物處理管理體制機制尚不健全。一是固體廢物的不同種類和處理環(huán)節(jié)存在多頭管理和條塊分割的現象。部門間垃圾統計、分類及運輸處置體系不相統一，未能有效銜接，嚴重影響垃圾的精準分類，合理處置和資源化利用。部分進入垃圾的低價值可再生物如玻璃、織物等未明確管理歸屬，存在管理空白，導致國家層面出臺的頂層設計無法真正貫徹，上下銜接不暢。二是由于缺乏考核壓力和健全的法律體系，城市管理者往往較不重視城市固體廢物問題。在城市發(fā)展規(guī)劃中對生活垃圾、建筑垃圾的前端收集和再生資源循環(huán)利用考慮不足。三是多年來垃圾分類和資源回收實際依靠無組織、流動的個體廢品收購點和龐大的“拾荒大軍”實現的，隨著這部分人群的老齡化、青年人擇業(yè)觀念的變化以及廢品回收價格的不斷下跌甚至“倒掛”，以及近期許多大城市疏解人口壓力的措施，傳統“拾荒大軍”逐步退出回收行業(yè)，混合垃圾顯著增多，一些原本可以回收的可再生物品再次大量進入垃圾末端處置環(huán)節(jié)。

第二，固體廢物統計體系亟需完善，全生命周期難以追蹤，導致監(jiān)管不力或缺失。精準的統計數據是有效政策措施的前提。除一般工業(yè)固體廢物及城市生活垃圾中清運和無害化處理的部分有著較為完整的統計數據外，包括生活垃圾再生資源、建筑垃圾以及農村生活垃圾等固體廢物均缺乏準確數據，統計口徑不一致。這一方面是因為固體廢物統計技術難度較大，另一方面也是因為缺少良好的制度設計。

第三，市場化、產業(yè)化、社會化參與度有待提高。有固體廢物處理資質的企業(yè)數量少、處理能力不足。我國固體廢物處理投資在環(huán)保整體投入當中占比不到20%，龍頭企業(yè)少，大量的中小企業(yè)實力較弱，且技術水平和精細化程度不高，固廢處理產能不足。居民作為生活垃圾的生產者和環(huán)境治理的監(jiān)督者未能有效履行義務，垃圾分類工作參與程度不高。過度包裝、過度消費和電子商務，為城市生活垃圾處理帶來挑戰(zhàn)。固體廢物處理由政府主導，相關環(huán)保項目規(guī)劃缺乏公眾參與，一些項目甚至發(fā)展成“鄰避事件”。

第四，固體廢物處理激勵機制不足。一般固體廢物排放暫未納入排污費征收體系。生產企業(yè)為減少運輸處理費用而偷排，或因處理成本被低估而盲目生產擴大規(guī)模。目前，固體廢物處理企業(yè)收益低且成本高，居民繳納相關費用不足以彌補收支差，需要大量政府財政支持，企業(yè)發(fā)展動力不足。

無廢社會建設的固廢治理方案

無廢社會建設是習近平生態(tài)文明思想的具體落實，是實現美麗中國藍圖的必由之路。無廢社會建設的重點在于全社會固體廢物的減量化、資源化和無害化，因此有必要將無廢社會建設確立為國家戰(zhàn)略，作為生態(tài)文明建設戰(zhàn)略的重要組成部分，對我國固體廢物資源化利用做出重大戰(zhàn)略部署，從國家層面展開規(guī)劃和指導，以保障無廢社會建設有序、有步驟、有效、順利實施，實現美麗中國目標。

固體廢物的產生量會隨著經濟和社會發(fā)展而變化，其基本遵循環(huán)境庫茲涅茨曲線的發(fā)展軌跡，即首先隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化擴張而增長，達到峰值后便開始下降。當前，我國工業(yè)化進入中后期，制造業(yè)從滿足基本建設需求逐步轉向滿足日常生活需求，城鎮(zhèn)化速度相對放緩。固體廢物排放進入轉型期，其中，工業(yè)固體廢物已經于2012年左右達到峰值，并開始緩慢下降;建筑垃圾在總量上持續(xù)增長但增速明顯放緩;而城鄉(xiāng)生活垃圾產生量仍在增長但增速放緩。無廢社會建設正進入挑戰(zhàn)與機遇并存的轉折期。工業(yè)化與城鎮(zhèn)化錯峰疊加，為固體廢物資源化利用、循環(huán)經濟發(fā)展和無廢社會建設提供了轉圜空間和重要機遇。

無廢社會的建設目標

全面貫徹黨的十八大和十九大精神，以習近平生態(tài)文明思想為指導，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，立足我國國情和發(fā)展階段，著眼經濟社會發(fā)展全局，以固體廢物治理為核心，以保障人居環(huán)境安全為出發(fā)點，堅持減量化、資源化、無害化，根據重點行業(yè)和廢物類型，實施分類別、分階段治理，嚴控廢物增量、逐步減少存量，形成政府主導、企業(yè)擔責、公眾參與、社會監(jiān)督的固體廢物污染防治體系，變廢為寶，為建設“藍天常在、青山常在、綠水常在”的美麗中國而奮斗。

通過三個“五年規(guī)劃”， 到2035年基本建成無廢社會，清潔生產、循環(huán)經濟成為基本生產模式，無廢產業(yè)成為支柱產業(yè)，把我國從固體廢物產生大國建設成為世界領先的廢物資源化利用大國。通過綠色低碳消費新理念，引領生活方式新時尚和消費行為的根本轉變。到本世紀中葉，全面建成無廢社會和美麗中國。

建設無廢社會的基本原則

第一，以生態(tài)文明思想為指導，以兩型社會建設為目標。堅持以習近平生態(tài)文明思想為指導，以建設資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)優(yōu)美的美麗中國為目標。全面反映聯合國2030可持續(xù)發(fā)展目標。

第二，嚴格堅持清潔生產，全面建設循環(huán)經濟。在工業(yè)生產和園區(qū)建設中，嚴格遵守清潔生產促進法和循環(huán)經濟促進法，普及從“搖籃到搖籃”的設計理念，實現全生命周期資源再生和循環(huán)利用。

第三，積極開展綠色消費，廣泛提倡極簡生活。堅持綠色生活原則，提倡極簡生活和充盈人生的理念，讓綠色低碳消費成為新時尚。

第四，深度開發(fā)城市礦山，推動建立無廢產業(yè)。轉變傳統觀念，變廢為寶，把城市廢物作為城市礦山進行深度開發(fā)和資源化利用。發(fā)揮市場在資源配置中的作用，通過無廢產業(yè)開發(fā)實現無廢社會建設目標。

固廢治理的相關政策法規(guī)

我國從“八五”時期開始關注固體廢物的環(huán)境污染問題與城市垃圾對市容市貌的影響。針對工業(yè)固體廢物、危廢、城市生活垃圾、建筑垃圾、農業(yè)固體廢物處理，制定了相關的政策。“八五”“十五”至“十三五”共五次國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃期間，頒布了包括《固體廢物環(huán)境污染防治法》《循環(huán)經濟促進法》等在內的六部法律法規(guī);出臺了約20項主要政策，在城鄉(xiāng)生活垃圾分類、城市礦產、循環(huán)經濟園區(qū)等方面進行了長期試點工作;“加強固體廢棄物和垃圾處置”被寫入黨的十九大報告。尤其“十三五”以來，更是密集出臺各類政策：生態(tài)環(huán)境部牽頭制定《“無廢城市”建設試點工作方案》，發(fā)布了《“無廢城市”建設試點實施方案編制指南》和《“無廢城市”建設指標體系（試行）》。2020年4月，我國完成《固體廢物污染環(huán)境防治法》第二次修訂。固體廢物治理由最初的環(huán)境污染和市容市貌問題，逐漸上升到循環(huán)經濟、美麗中國和生態(tài)文明建設的高度。

固廢治理的具體策略

今后十年間，是我國無廢社會建設的關鍵期，要針對我國固體廢物處理所處的特定階段、固體廢物種類及社會文化特征，制定符合我國國情的固體廢物污染防治戰(zhàn)略、措施及標準。

一是要認識到城市生活垃圾產生量是城鎮(zhèn)化率提高和人均城市生活垃圾增長共同作用的結果，遏制產量高速上升的戰(zhàn)略重點在于降低增長速度。近年來，隨著人民生活水平提高，全國城市人均垃圾清運量仍在上升，加之城鎮(zhèn)化率的攀升，城市生活垃圾產生量將繼續(xù)高速增長。因此，轉變生活方式、提倡極簡生活，減少人均生活垃圾減量，是實現城市生活垃圾總量減速的主要途徑。

二是要解決農村生活垃圾普遍缺乏分類回收運輸和末端處理體系的問題，認清農村條件存在較大的地區(qū)間差異。因此，應結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和美麗鄉(xiāng)村和特色小鎮(zhèn)建設，著手建立針對不同地區(qū)農村特色的生活垃圾處理體系。

三是要將減少總量仍在上升的建筑垃圾視為當務之急，通過技術創(chuàng)新和改造、精細化管理，結合運用經濟手段和規(guī)制措施減少建筑垃圾產生量，提高資源化利用率是此類固體廢物治理的戰(zhàn)略重點。

四是要針對產生量業(yè)已達峰并逐漸下降的工業(yè)固體廢棄物，在持續(xù)減量的同時提高資源化利用率比重，并加大力度解決其存量處理。

五是要明確農業(yè)廢棄物治理戰(zhàn)略核心在于走生態(tài)農業(yè)之路，通過全系統設計提高種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和加工業(yè)一體化的物質循環(huán)利用比重。大規(guī)模集約化農業(yè)造成大量農業(yè)廢棄物的出現，割裂了農業(yè)生產和生態(tài)系統的有機循環(huán)。未來農業(yè)發(fā)展應在專業(yè)化、規(guī)模化和集約化的基礎上加強不同產業(yè)之間的聯系，使種植業(yè)的秸稈還田，養(yǎng)殖業(yè)的糞便入地，加工業(yè)的廢物循環(huán)利用。

六是要嚴格管理危險廢物（包括工業(yè)、醫(yī)療廢物）。危險廢物及醫(yī)療廢物作為對環(huán)境健康危害最為顯著的一種固體廢物，應當進一步完善法律法規(guī)，強化行業(yè)準入標準，細化危險廢物品類，提高企業(yè)技術水平。

七是要按照習近平總書記提出的“構建和完善政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”的要求，構建固體廢物治理體系。理順政府、市場和社會公民在固體廢物治理中的關系，優(yōu)化政府職能，強化企業(yè)作用，激發(fā)社會組織和公眾共同參與，并充分發(fā)揮并完善各利益相關者的職能。

無廢社會的建設路線與政策建議

2018年，習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上提出了“美麗中國”建設藍圖：確保到2035年，生態(tài)環(huán)境質量實現根本好轉，美麗中國目標基本實現。到本世紀中葉，物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明全面提升，綠色發(fā)展方式和生活方式全面形成，人與自然和諧共生，生態(tài)環(huán)境領域國家治理體系和治理能力現代化全面實現，建成美麗中國。

按照這一藍圖，在固廢治理方面，我國需要實現兩個階段性目標：到2035年，全面實現固體廢物無害化、減量化和資源化;到2050年，各類固體廢物嚴格減量，全面回收利用，實現資源化和零排放。

為此，建議從以下七個方面入手，確保建設無廢社會戰(zhàn)略有序推進：

加強組織領導。將無廢社會建設納入中共中央全面深化改革委員會及其經濟體制和生態(tài)文明體制改革專項小組工作內容，將無廢社會治理體系建設作為生態(tài)文明建設體制機制改革一部分。確定立法規(guī)劃，統籌領導、協調無廢社會建設過程中的重大問題。

強化頂層設計。在中共中央全面深化改革委員會及其經濟體制和生態(tài)文明體制改革專項小組領導下，以習近平生態(tài)文明思想為指導，以美麗中國建設為目標，制定我國無廢社會建設中長期發(fā)展規(guī)劃，并將無廢社會建設納入“十四五”規(guī)劃編制議程之中。

完善法律法規(guī)。以最新發(fā)布的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》修訂版為基礎，按照無廢社會建設的理念、目標和要求，修訂相應下位法律法規(guī)的相關規(guī)定，建立完備的法律保障。

創(chuàng)新金融支持體系。依據七部委《關于構建綠色金融體系的指導意見》，強化國家財政專項資金、政府性投資，創(chuàng)新社會資本等多渠道投融資。研究制定針對固體廢物存量，在國家綠色發(fā)展基金之下，現有固體廢物處理專項基金，借鑒美國“超級基金”經驗，建立復合我國國情的大型固體廢物清理處理基金。針對固體廢物增量，建立專門用于補貼和促進循環(huán)經濟、固體廢物的促進基金，鼓勵綠色信貸、綠色債券及相關社會資本投入無廢社會建設項目。

培育市場，支持產業(yè)化、智能化。制定無廢產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，培育市場、壯大產業(yè)、鼓勵智能化，扶持、吸引多種所有制形式的企業(yè)進入無廢產業(yè)。實現政府宏觀引導與市場資源配置相協調，培育產業(yè)市場內生動力。做好再生資源回收站點的用地規(guī)劃和管理，加強行業(yè)監(jiān)管，賦予拾荒人員應有的社會尊重和身份。

強化全社會宣傳教育。制定無廢社會建設宣傳教育和研究規(guī)劃。積極開展多種形式的垃圾分類和資源環(huán)境意識宣傳教育，綜合運用傳統媒體和新媒體手段，倡導綠色健康的生活方式，強化國民教育，提高全社會對無廢社會建設認識，促進公民自覺自愿加入無廢社會建設中。

加強改革試點示范工作。完善試點示范方案，在擴大試點基礎上，發(fā)揮專家指導、部門領導和試點創(chuàng)新的合力。建立符合國情、簡明有效的垃圾分類和付費制度，對強制分類試點城市全域進行統一“干濕分離”的垃圾分類。要求居民、商業(yè)、政府部門及企事業(yè)單位等做到將廚余垃圾與其他固體生活垃圾完全分離。

本文系全國哲學社會科學規(guī)劃辦公室委托清華大學國情研究院國家高端智庫2018度課題“無廢社會戰(zhàn)略研究”（批準號：THICCS18212）階段性研究成果。

作者單位：蔡琴，清華大學藝術與科學研究中心，清華大學美術學院;朱夢曳，清華大學公共管理學院;劉天樂，香港科技大學公共政策研究院;齊曄，清華大學公共管理學院，香港科技大學公共政策研究院