國(guó)內(nèi)大循環(huán)視角下普惠金融的發(fā)展誤區(qū)和政策糾偏*

李政 周科

內(nèi)容提要在新發(fā)展格局下，金融能否有效支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)起著重要的作用。普惠金融旨在建立持續(xù)的、為各個(gè)群體提供合適的產(chǎn)品和服務(wù)的金融體系，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。但在我國(guó)實(shí)際的操作過(guò)程中存在著一定的誤區(qū)，就“普惠金融”一詞本身來(lái)說(shuō)，就與原文Financial Inclusion的含義有一定差異，容易局限于對(duì)“優(yōu)惠”等方面的關(guān)注而非主要致力于消除金融排斥，因此可能誤導(dǎo)實(shí)際操作。從普惠金融在我國(guó)實(shí)踐來(lái)看，信貸業(yè)務(wù)導(dǎo)向和監(jiān)督方式既有路徑依賴的原因，也與本身概念的指向模糊有一定關(guān)聯(lián)。進(jìn)而指出，普惠金融應(yīng)包括更廣泛的金融服務(wù)，應(yīng)面向所有需要金融服務(wù)的人和群體。如果依靠傳統(tǒng)的機(jī)械化行政手段，無(wú)法激發(fā)金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)生動(dòng)力，難以取得實(shí)效，且更難持久。應(yīng)尊重市場(chǎng)主導(dǎo)和金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，以真正惠及需要服務(wù)的對(duì)象、達(dá)到消除金融排斥的本源目標(biāo)，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞國(guó)內(nèi)大循環(huán)普惠金融金融包容微型金融

〔中圖分類號(hào)〕F830〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕0447-662X（2020）12-0048-08

一、引言

普惠金融概念起源于2005年。聯(lián)合國(guó)在推廣2005小額信貸年時(shí)，提出為實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)而建立“Inclusive Financial Sectors”，①旨在解決金融服務(wù)廣度和深度方面的障礙。世界銀行認(rèn)為，“Inclusive Financial System”是要讓所有人特別是弱勢(shì)群體享有平等的金融權(quán)利、惠及所有階層。②聯(lián)合國(guó)進(jìn)一步細(xì)化愿景目標(biāo)：在完善的政策、法律和監(jiān)管框架的支持下，各國(guó)應(yīng)建立持續(xù)的、為各個(gè)群體提供合適產(chǎn)品和服務(wù)的金融體系，其特征包括可負(fù)擔(dān)性、可獲得性、商業(yè)可持續(xù)性以及全面性。③

我國(guó)自始就積極關(guān)注此項(xiàng)事業(yè)。為便于推廣小額信貸年，中國(guó)小額信貸聯(lián)盟于2005年提出用“普惠金融體系”作為前述英文表述的中文翻譯，中國(guó)人民銀行在2006年亞洲小額信貸論壇上正式使用“普惠金融”這一概念。在后續(xù)實(shí)踐中我國(guó)形成符合國(guó)情的定義，《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》提出普惠金融是指立足機(jī)會(huì)平等要求和商業(yè)可持續(xù)原則，以可負(fù)擔(dān)的成本為有金融服務(wù)需求的社會(huì)各階層和群體提供適當(dāng)、有效的金融服務(wù)，重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象是小微企業(yè)、農(nóng)民、城鎮(zhèn)低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等特殊群體。因此，普惠金融是讓每一個(gè)人在有需求時(shí)都能以合適的價(jià)格享

* 基金項(xiàng)目：教育部重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“中國(guó)國(guó)有企業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展研究”（16JJD790017）

① United Nations， “International Year of Microcredit-2005，” Ethos， vol.13， 2005， pp.6～26.

② CGAP， Access for All： Building Inclusive Financial Systems， Washington D.C： CGAP， 2006.

③ United Nations， Building Inclusive Financial Sectors for Development， New York： United Nations Publications， 2006.

受到及時(shí)、有尊嚴(yán)、方便、高質(zhì)量的各類型金融服務(wù)，周小川：《深化金融體制改革》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年11月25日，第6版。將以往被忽視的群體納入普惠金融體系，讓多樣化機(jī)構(gòu)為不同群體提供差異化金融服務(wù)和產(chǎn)品，讓每人都擁有平等獲得金融服務(wù)的權(quán)利。

經(jīng)過(guò)多年的不懈推動(dòng)，我國(guó)普惠金融工作取得長(zhǎng)足發(fā)展。截至2019年末，全國(guó)銀行網(wǎng)點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率達(dá)96.61%，村級(jí)行政區(qū)覆蓋率達(dá)99.21%，中國(guó)人民銀行：《中國(guó)普惠金融指標(biāo)分析報(bào)告（2019年）》，2020年10月。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款余額35.19萬(wàn)億元，小微企業(yè)貸款余額36.9萬(wàn)億元，其中單戶授信總額1000萬(wàn)元及以下的普惠型小微企業(yè)貸款余額11.7萬(wàn)億元、戶數(shù)2100多萬(wàn)戶。中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)：《2019年中國(guó)銀行業(yè)服務(wù)報(bào)告》，2020年3月。與此同時(shí)，在普惠金融本土化發(fā)展中還存在一些認(rèn)識(shí)理解誤區(qū)和政策措施異化，對(duì)其及時(shí)、有效的厘清和糾偏有助于更好地推進(jìn)普惠金融工作向縱深發(fā)展。

特別是2020年7月30日中共中央政治局會(huì)議指出，加快形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，這是黨中央基于國(guó)內(nèi)外形勢(shì)作出的重大戰(zhàn)略部署。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、相互關(guān)聯(lián)、分工有序、不斷演進(jìn)的基本鏈條，各個(gè)產(chǎn)業(yè)部門形成生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)等分工合作形態(tài)，即產(chǎn)業(yè)鏈，鏈條對(duì)接度和匹配度降低會(huì)使得產(chǎn)業(yè)內(nèi)部循環(huán)出問(wèn)題，進(jìn)而引發(fā)經(jīng)濟(jì)衰退現(xiàn)象。章政：《暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)要著重做好四方面工作》，《國(guó)家治理周刊》2020年9月第2期。而國(guó)內(nèi)大循環(huán)，生產(chǎn)是起點(diǎn)，我國(guó)供需關(guān)系矛盾的主要方面在供給側(cè)，供給體系優(yōu)質(zhì)高效，國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)才能暢通無(wú)阻。林振義：《回答時(shí)代課題 推進(jìn)理論創(chuàng)新》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2020年9月23日，第11版。國(guó)內(nèi)大循環(huán)的保障是實(shí)體企業(yè)的健康運(yùn)營(yíng)和發(fā)展，普惠金融所涉及的小微企業(yè)等是“六保”“六穩(wěn)”的主體，2020年以來(lái)受新冠疫情等影響，很多企業(yè)的活力趨弱，特別是大量小微企業(yè)生存和發(fā)展能力受到較嚴(yán)重打擊，讓這些企業(yè)走出困境是國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)的第一步。因?yàn)樾∥⑵髽I(yè)的健康發(fā)展，必將帶動(dòng)更多就業(yè)，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)向好的循環(huán)方向發(fā)展。黃奇帆：《對(duì)加快構(gòu)建完整的內(nèi)需體系，形成國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)新格局的思考和建議》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2020年7月24日。可見，在雙循環(huán)發(fā)展的新格局下，金融如何有效支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、深化金融體制改革，為普惠金融的發(fā)展保駕護(hù)航，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展作好保障。

二、普惠金融發(fā)展中存在的誤區(qū)

普惠金融理念在中國(guó)落地過(guò)程中存在概念界定、關(guān)注要點(diǎn)和推進(jìn)方式等多方面的誤區(qū)，需要重新審視普惠金融這一名稱和內(nèi)涵的界定、由此帶來(lái)的核心關(guān)注點(diǎn)的差異和游離，以及一定程度上加劇了目標(biāo)和結(jié)果不匹配的實(shí)施推進(jìn)方式。

1.概念界定的誤導(dǎo)

中文的“普惠”曾多用于貿(mào)易普惠國(guó)、普惠關(guān)稅等詞組之中，源于普惠制（普遍優(yōu)惠制的簡(jiǎn)稱），對(duì)應(yīng)Generalized System of Preferences這一英文表述。而Inclusive Finance或Financial Inclusion，從字面上更為貼切、準(zhǔn)確的翻譯是“包容性金融”周小川：《踐行黨的群眾路線 推進(jìn)包容性金融發(fā)展》，《求是》2013年第18期。或“金融包容”，只是“普惠金融”的譯法自2005年首提之后已更廣泛地得到使用。顯然，前后兩組英文表述的原意有較大差異。

有學(xué)者認(rèn)為，“普”與“惠”高度概括了普惠金融的內(nèi)涵：“普”說(shuō)明普遍性、體現(xiàn)平等權(quán)利，即所有人都有獲得金融服務(wù)的機(jī)會(huì);“惠”即惠民，強(qiáng)調(diào)金融對(duì)普通人特別是貧困弱勢(shì)群體的支持。焦瑾璞、王愛儉：《普惠金融——基本原理與中國(guó)實(shí)踐》，中國(guó)金融出版社，2015年，第1～4頁(yè)。這里的“惠”實(shí)際是惠及，但更容易讓人想到的是優(yōu)惠、實(shí)惠。然而，合適的價(jià)格未必是優(yōu)惠的價(jià)格。合適指的是根據(jù)需求和供給、剔除異常因素所得到的市場(chǎng)均衡結(jié)果，價(jià)格受到交易成本、信用成本等諸多因素影響，其中需求是指有效需求，而非僅僅主觀需要。近年來(lái)，監(jiān)管部門積極采取措施解決小微企業(yè)融資難、融資貴問(wèn)題，包括“三個(gè)不低于”“兩增兩控”、民營(yíng)企業(yè)“一二五”等，行政性要求銀行逐年增加小微企業(yè)貸款的比重，以及嚴(yán)格治理收費(fèi)、要求降低貸款利率等。這些舉措取得一定成效，但有根本性的缺陷，即都不是以“商業(yè)可持續(xù)原則”為基礎(chǔ)的。北京大學(xué)數(shù)字金融研究中心課題組：《數(shù)字普惠金融的中國(guó)實(shí)踐》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2017年，第2～4頁(yè)。當(dāng)目標(biāo)從合理的、可承擔(dān)的成本，變?yōu)閱渭兊囊蠼祪r(jià)、低于服務(wù)提供的成本線時(shí)，會(huì)扭曲本應(yīng)符合市場(chǎng)規(guī)則的傳導(dǎo)過(guò)程，異化產(chǎn)出結(jié)果。由此，容易將普惠金融視為公共扶持救助的范疇，無(wú)法從根本上提高金融包容性。例如，推行扶貧和小微企業(yè)等貸款、撥劃再貸款規(guī)模、制定優(yōu)惠利率等政策，仍然在低效地重復(fù)著貸款方法。何德旭、苗文龍：《金融排斥、金融包容與中國(guó)普惠金融制度的構(gòu)建》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2015年第3期。微觀上說(shuō)，普惠金融不是慈善和救助，而是以金融規(guī)律為基本要求的可持續(xù)的商業(yè)模式。邢樂(lè)成、趙建：《多維視角下的中國(guó)普惠金融：概念梳理與理論框架》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2019年第1期。可見，不能夠?qū)ⅰ盎荨崩斫鉃楸阋耍荒軐⑵栈萁鹑诜?wù)理解為提供成本低廉的金融服務(wù)。李建軍、彭俞超、馬思超：《普惠金融與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展：多維度內(nèi)涵與實(shí)證分析》，《經(jīng)濟(jì)研究》2020年第4期。普惠更應(yīng)從包容的角度來(lái)理解，包容性增長(zhǎng)是普惠金融的本質(zhì)。《金融科技的中國(guó)時(shí)代：數(shù)字金融12講》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2017年，第20～23頁(yè)。此外，傳統(tǒng)金融領(lǐng)域的事前、事中、事后全流程高強(qiáng)度監(jiān)管和新興金融實(shí)踐的監(jiān)管寬松、隱身甚至缺位曾一度并存，方式差異性產(chǎn)生溢出和擠壓效應(yīng)，一些互聯(lián)網(wǎng)模式以普惠金融為名博取監(jiān)管套利。由于普惠金融基本概念界定缺乏統(tǒng)一原則，發(fā)展實(shí)踐出現(xiàn)很多問(wèn)題，如概念泛化、產(chǎn)生輿論誤導(dǎo)，業(yè)務(wù)異化、違背可負(fù)擔(dān)原則，導(dǎo)致了使命漂移、服務(wù)客體偏離等問(wèn)題。邢樂(lè)成：《中國(guó)普惠金融：概念界定與路徑選擇》，《山東社會(huì)科學(xué)》2018年第12期。

2.關(guān)注要點(diǎn)的偏離

國(guó)際上普惠金融概念形成和發(fā)展過(guò)程中，最初重點(diǎn)關(guān)注的是銀行信貸可獲得性，基本形態(tài)是小額信貸和微型金融，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，已實(shí)現(xiàn)金融服務(wù)主體多元化，廣泛涵蓋支付、存款、貸款、保險(xiǎn)、理財(cái)、養(yǎng)老金和證券等領(lǐng)域。焦瑾璞：《我國(guó)普惠金融現(xiàn)狀及未來(lái)發(fā)展》，《金融電子化》2014年第11期;焦瑾璞、黃亭亭、汪天都等：《中國(guó)普惠金融發(fā)展進(jìn)程及實(shí)證研究》，《上海金融》2015年第4期。以國(guó)際上評(píng)估普惠金融發(fā)展水平的指標(biāo)體系為例，2016年《G20普惠金融指標(biāo)體系》涵蓋金融服務(wù)的使用情況、可得性和質(zhì)量3個(gè)維度、19類指標(biāo)，其中僅3類指標(biāo)涉及信貸，其中使用情況維度2類：在正規(guī)金融機(jī)構(gòu)發(fā)生信貸業(yè)務(wù)的成年人、有未償貸款或授信額度的企業(yè);質(zhì)量維度1類：信貸障礙。

中國(guó)的落地實(shí)踐產(chǎn)生了導(dǎo)向差異，從全口徑的金融服務(wù)轉(zhuǎn)向更多地聚焦于銀行服務(wù)，特別是授信業(yè)務(wù)。2016年12月出臺(tái)的《中國(guó)普惠金融指標(biāo)體系》包含前述3個(gè)維度共20類指標(biāo)，余文建：《普惠金融指標(biāo)體系構(gòu)建——從國(guó)際探索到中國(guó)實(shí)踐》，《中國(guó)金融》2017年第5期。但多達(dá)6類指標(biāo)涉及信貸，其中使用情況維度5類：個(gè)人信貸、小微企業(yè)信貸、民生信貸、涉農(nóng)信貸、精準(zhǔn)扶貧信貸;質(zhì)量維度1類：信貸障礙。該體系大幅加大對(duì)于信貸的關(guān)注，按照企業(yè)規(guī)模、行業(yè)領(lǐng)域、用途目標(biāo)等互有交叉的不同劃分方法進(jìn)行細(xì)分，落腳點(diǎn)主要集中于銀行。監(jiān)管方面旗幟鮮明地專注于傳統(tǒng)授信業(yè)務(wù)，普惠金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)主要是授信業(yè)務(wù)：小微企業(yè)貸款余額和占比、貸款戶數(shù)、申貸獲得率，涉農(nóng)貸款余額（單列農(nóng)戶貸款余額）、占比，銀行業(yè)扶貧小額信貸余額等。潘光偉：《銀行業(yè)普惠金融新成效》，《中國(guó)金融》2017年第22期。各銀行2018年起按季度報(bào)送的《銀行業(yè)普惠金融重點(diǎn)領(lǐng)域貸款統(tǒng)計(jì)表》，也分為普惠型小微企業(yè)和其他組織貸款、普惠型農(nóng)戶及貧困戶經(jīng)營(yíng)性貸款、普惠型消費(fèi)貸款等三大類、七中類、十八小類（其中四小類還擴(kuò)展出六細(xì)類）的貸款種類。另外，根據(jù)銀行普惠金融開展情況進(jìn)行定向降準(zhǔn)、實(shí)施宏觀審慎評(píng)估體系考核等針對(duì)的也是各項(xiàng)貸款。

3.推進(jìn)方式的錯(cuò)位

普惠金融強(qiáng)調(diào)的是一種政策向?qū)В痪哂袕?qiáng)制干預(yù)性，不違背市場(chǎng)基本原則。尹振濤、舒凱彤：《我國(guó)普惠金融發(fā)展的模式、問(wèn)題與對(duì)策》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2016年第1期。但在普惠金融實(shí)際推進(jìn)方式上出現(xiàn)強(qiáng)制性、懲戒性特點(diǎn)：強(qiáng)化監(jiān)管目標(biāo)要求，督促銀行嚴(yán)格落實(shí)小微企業(yè)“三個(gè)不低于”等要求，圍繞小微企業(yè)、三農(nóng)、扶貧等重點(diǎn)確定銀行業(yè)普惠金融常態(tài)化考核指標(biāo)。楊麗平：《提升大型銀行普惠金融服務(wù)能力》，《中國(guó)金融》2017年第22期。“三個(gè)不低于”等強(qiáng)制性政策助長(zhǎng)行政干預(yù)，金融機(jī)構(gòu)為完成任務(wù)而發(fā)放不合理的貸款，背離貸款原則，長(zhǎng)期來(lái)看對(duì)各方都有不良影響。胡國(guó)暉、王婧：《金融排斥與普惠金融體系構(gòu)建：理論與中國(guó)實(shí)踐》，中國(guó)金融出版社，2015年，第169～196頁(yè)。一些研究或政策導(dǎo)向只強(qiáng)調(diào)或施壓銀行擴(kuò)大貸款群體，而不顧風(fēng)險(xiǎn)管理水平和違約損失，甚至認(rèn)為可以拖欠、不用償還普惠金融貸款，顯然有悖金融本質(zhì)。若是既未能采用鼓勵(lì)與激勵(lì)并重的建設(shè)性措施使普惠金融業(yè)務(wù)具有生命力，更異化為行政任務(wù)甚至運(yùn)動(dòng)，只能在高壓下才能前行，會(huì)容易形成數(shù)據(jù)游戲和虛假繁榮。

三、現(xiàn)存誤區(qū)的解讀和分析

1.概念間的相互關(guān)系和定位

（1）普惠金融與小額信貸、微型金融、小微企業(yè)。將普惠金融混同于前述概念較為常見。過(guò)去國(guó)內(nèi)外普惠金融研究在操作上曾等同于小額信貸，在覆蓋面上等同于小企業(yè)融資或農(nóng)村金融。戴宏偉、隨志寬：《中國(guó)普惠金融體系的構(gòu)建與最新進(jìn)展》，《理論學(xué)刊》2014年第5期。小額信貸興起于20世紀(jì)70年代初，指以低收入群體為服務(wù)對(duì)象的小額度信貸服務(wù)，或是金額較小、缺少抵押擔(dān)保的信用貸款。微型金融的關(guān)注點(diǎn)則不僅是小額信貸，貧困群體有很多差異化的金融服務(wù)需求，需要由多樣化的提供者通過(guò)多重金融服務(wù)予以滿足，Joanna Ledgerwood， Julie Earne， Candace Nelson， The New Microfinance Handbook： A Financial Market System Perspective， Washington： The World Bank， 2013，pp.1～48.如保險(xiǎn)可幫助低收入家庭抵御疾病或?yàn)?zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)，理財(cái)可為普通投資者持續(xù)創(chuàng)造財(cái)富。貝多廣、李焰：《數(shù)字普惠金融新時(shí)代》，中信出版集團(tuán)，2017年，第1～19頁(yè)。普惠金融可視為二者的延伸和發(fā)展，但層次更高、含義更寬泛：相比小額信貸，強(qiáng)調(diào)多元化和全方位的金融服務(wù)，面向所有需要金融服務(wù)的人，而非僅貧困或弱勢(shì)群體;相比微型金融，既包含小額貸款公司等微型機(jī)構(gòu)，也包括商業(yè)銀行等正規(guī)部門;馬彧菲、杜朝運(yùn)：《普惠金融指數(shù)測(cè)度及減貧效應(yīng)研究》，《經(jīng)濟(jì)與管理研究》2017年第5期。側(cè)重于從廣度和深度上完善金融體系，體現(xiàn)金融服務(wù)的公平性，李明賢、葉慧敏：《普惠金融與小額信貸的比較研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2012年第9期。以獲取更多資源、達(dá)到更大覆蓋，變輸血為造血，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。此外，（中）小微企業(yè)是普惠金融關(guān)注的子領(lǐng)域，但由于前述路徑依賴等原因，在我國(guó)實(shí)踐中表現(xiàn)為核心議題。總之，上述概念互有交錯(cuò)，但互不包含。

（2）普惠金融與扶貧、財(cái)政資金支持。對(duì)于絕對(duì)貧困群體應(yīng)由政府通過(guò)財(cái)政支付轉(zhuǎn)移等方式保障其生存需要，王寧、王麗娜、趙建玲：《普惠金融發(fā)展與貧困減緩的內(nèi)在邏輯》，《河北大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2014年第2期。不涉及后期償還。普惠金融不等于政策性金融、扶貧金融或慈善金融，張偉：《互聯(lián)網(wǎng)+普惠金融：理論與實(shí)踐》，電子工業(yè)出版社，2016年，第3～10頁(yè)。更多是市場(chǎng)行為，重在財(cái)務(wù)可持續(xù)性的前提下解決弱勢(shì)群體的金融需求。因此，普惠金融本質(zhì)是金融，不是輸血式的救濟(jì)或施舍，不能過(guò)度強(qiáng)調(diào)政策性、社會(huì)性。不應(yīng)忽視還款風(fēng)險(xiǎn)，而只強(qiáng)調(diào)貸款可獲得性，要以信用和市場(chǎng)原則為基石，有借有還，對(duì)象不局限于政策扶持的貧困群體，也包括有償還能力但不符合傳統(tǒng)金融服務(wù)條件的群體。應(yīng)在政策支持的基礎(chǔ)上市場(chǎng)化操作，實(shí)現(xiàn)保本微利的商業(yè)化可持續(xù)發(fā)展。

（3）基于互聯(lián)網(wǎng)的普惠金融實(shí)踐。新生事物涉及創(chuàng)新、互聯(lián)網(wǎng)等題材時(shí)，曾有普遍認(rèn)識(shí)是前置或嚴(yán)厲的監(jiān)管會(huì)阻礙創(chuàng)新、限制各群體獲得金融服務(wù)的選擇范圍和便利性，因此對(duì)蜂擁而至的金融主體采取默許甚至鼓勵(lì)態(tài)度，認(rèn)可其以市場(chǎng)需要為名、推出花樣繁多的金融產(chǎn)品。市場(chǎng)上充斥著大量類金融機(jī)構(gòu)打著發(fā)展數(shù)字普惠金融的旗號(hào)卻從事非法集資、非法吸收公眾存款等非法金融業(yè)務(wù)。胡濱、程雪軍：《金融科技、數(shù)字普惠金融與國(guó)家金融競(jìng)爭(zhēng)力》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2020年第3期。面對(duì)微型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管資源也存在錯(cuò)配，除了法律地位模糊、適用法律不足外，既有監(jiān)管重疊，亦有監(jiān)管真空。張正平：《微型金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)化、風(fēng)險(xiǎn)與目標(biāo)偏離：理論與實(shí)證》，中國(guó)金融出版社，2016年，第129～150頁(yè)。而隨著互聯(lián)網(wǎng)金融主體倒閉潮、卷款跑路潮不斷涌現(xiàn)，各界才意識(shí)到其脆弱性及引致的金融穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)與普惠性的根本背離。網(wǎng)絡(luò)貸款很多只是單邊普惠，即以承擔(dān)高風(fēng)險(xiǎn)為代價(jià)，給投資人帶來(lái)一定好處，但相比傳統(tǒng)渠道并沒(méi)有普遍降低借款人的融資成本。丁杰：《互聯(lián)網(wǎng)金融與普惠金融的理論及現(xiàn)實(shí)悖論》，《財(cái)經(jīng)科學(xué)》2015年第6期。大部分網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的客群數(shù)量不大且較為重合，借款人往往拆東墻補(bǔ)西墻，并非為普惠金融所更需要服務(wù)的長(zhǎng)尾群體，同時(shí)有些年化利率可能達(dá)到甚至超過(guò)高利貸，遠(yuǎn)超正常個(gè)人消費(fèi)或企業(yè)運(yùn)營(yíng)可負(fù)擔(dān)的水平，不應(yīng)被視為普惠金融。事實(shí)上，互聯(lián)網(wǎng)金融同樣有金融排斥現(xiàn)象，P2P 貸款存在傳統(tǒng)借貸中對(duì)貸款對(duì)象的歧視問(wèn)題。D.Pope， J.Sydnor， “Whats in a Picture？ Evidence of Discrimination from Prosper.com，” Journal of Human Resource， vol.46， no.2， 2011， pp.53～92.可見，部分互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)以普惠金融為名，行龐氏騙局之實(shí);要強(qiáng)化金融風(fēng)險(xiǎn)源頭管控，堅(jiān)持金融特許經(jīng)營(yíng)行業(yè)，不得無(wú)證經(jīng)營(yíng)或超范圍經(jīng)營(yíng)。《黨的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，人民出版社，2017年，第100～110頁(yè)。應(yīng)當(dāng)由具有合法身份的正規(guī)金融服務(wù)提供者從事普惠金融，并根據(jù)監(jiān)管分類接受不同程度監(jiān)管，這有利于加強(qiáng)監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)，更好實(shí)現(xiàn)融資等商業(yè)化運(yùn)作。貝多廣、張銳：《包容性增長(zhǎng)背景下的普惠金融發(fā)展戰(zhàn)略》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2017年第2期。可見，互聯(lián)網(wǎng)背景下普惠金融范圍的確定和相應(yīng)的監(jiān)管框架、標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一勢(shì)在必行。

2.目標(biāo)和方向的合理設(shè)定

（1）金融不等同于信貸。對(duì)于很多受金融排斥的群體而言，信貸往往是很小部分，而非首位迫切需求，衡量金融的包容性不能僅看融資需求是否得到滿足，更需解決其他基礎(chǔ)性金融服務(wù)。刻意追求過(guò)高的信貸滿足度也會(huì)產(chǎn)生錯(cuò)誤導(dǎo)向，如過(guò)度授信導(dǎo)致企業(yè)盲目擴(kuò)張、助長(zhǎng)投機(jī)、加重道德風(fēng)險(xiǎn)。而忽視風(fēng)險(xiǎn)、簡(jiǎn)單追求過(guò)高的融資滿意度，不顧條件地追求政策寬松、降低信貸標(biāo)準(zhǔn)，甚至搞運(yùn)動(dòng)式普惠，效果可能適得其反。潘功勝：《關(guān)于構(gòu)建普惠金融體系的幾點(diǎn)思考》，《上海金融》2015年第4期。我國(guó)普惠金融評(píng)價(jià)體系中側(cè)重貸款業(yè)務(wù)，誘因是貸款數(shù)據(jù)定量化程度高，過(guò)往已用于各種監(jiān)管考核之中，所以容易形成路徑依賴。因此，一概歸因于信貸是研究分析方法論的過(guò)度簡(jiǎn)化;簡(jiǎn)單地把關(guān)注對(duì)象從難以接觸到金融服務(wù)的群體，轉(zhuǎn)為主要關(guān)注企業(yè)等實(shí)質(zhì)應(yīng)更多側(cè)重于服務(wù)范圍和程度提升的群體，直接照搬和強(qiáng)化過(guò)往信貸舉措，是對(duì)于習(xí)慣性經(jīng)驗(yàn)、傳統(tǒng)做法的過(guò)度依賴。

（2）金融更具有廣義性。銀行服務(wù)是最基本、最重要的金融服務(wù)之一，也是發(fā)展普惠金融的關(guān)鍵切入點(diǎn)，但后者還包括保險(xiǎn)、投資、金融教育等更加寬泛的類型，僅用前者指標(biāo)度量具有局限性。肖翔、洪欣：《普惠金融指數(shù)的編制研究》，《武漢金融》2014年第9期。王婧等通過(guò)構(gòu)建普惠金融指數(shù)，發(fā)現(xiàn)存款或貸款單方面提高不足以有效提高普惠金融程度，擴(kuò)大金融服務(wù)在地理和人口維度的供給更有意義。王婧、胡國(guó)暉：《中國(guó)普惠金融的發(fā)展評(píng)價(jià)及影響因素分析》，《金融論壇》2013年第6期。馬彧菲等計(jì)算普惠金融指數(shù)時(shí)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)主要不足之處在于服務(wù)范圍，特別是人口維度的金融機(jī)構(gòu)和ATM等配套設(shè)施數(shù)量。馬彧菲、杜朝運(yùn)：《普惠金融指數(shù)的構(gòu)建及國(guó)際考察》，《國(guó)際經(jīng)貿(mào)探索》2016年第1期。此外，考慮到長(zhǎng)久發(fā)展，對(duì)貧困人群直接提供授信未必是最重要渠道，關(guān)鍵是要不斷優(yōu)化金融服務(wù)、創(chuàng)新產(chǎn)品來(lái)改善市場(chǎng)環(huán)境，徹底解決致貧的根本問(wèn)題。A.Demirgü-Kunt， R.Levine， “Finance and Economic Opportunity，” World Bank Policy Research Working Paper， 2008，pp.1～31.從現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)看，2009年底國(guó)家提出確保3年內(nèi)消除基礎(chǔ)金融服務(wù)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)，至2014年底已取得較大進(jìn)展，但空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍有1570個(gè);2016年仍再次強(qiáng)調(diào)將推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)金融服務(wù)全覆蓋作為重大政治任務(wù)，力爭(zhēng)在2020年底全面消除空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》（2009年12月31日）;《中國(guó)農(nóng)村金融服務(wù)報(bào)告（2014）》;《關(guān)于做好2016年農(nóng)村金融服務(wù)工作的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)[2016]26號(hào)）。此外，截至2019年底，中國(guó)人民銀行金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)收錄10.2億自然人，已有長(zhǎng)足的發(fā)展，但覆蓋率也僅為72.9%。程維妙：《征信系統(tǒng)去年底已收錄10.2億自然人信息》，《新京報(bào)》2020年1月18日，http：//www.bjnews.com.cn/finance/2020/01/18/676167.html。可見覆蓋率仍有待提升，任務(wù)仍很艱巨。

如果基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能滿足需求，發(fā)展普惠金融只會(huì)停留在口號(hào)呼吁上，甚至?xí)?dǎo)致野蠻生長(zhǎng)的、畸形的普惠金融。貝多廣：《普惠金融如何解決三大命門，數(shù)字化是一條出路》，《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2017年3月26日，http：//www.eeo.com.cn/2017/0326/301156.shtml。事實(shí)上，金融服務(wù)最難到達(dá)的地方往往地理空間障礙最大，金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入和維護(hù)成本較高，造成空間性排斥;通訊和網(wǎng)絡(luò)設(shè)備落后、匱乏，現(xiàn)代通信、金融知識(shí)有限且操作水平差，費(fèi)用承擔(dān)能力弱，造成機(jī)會(huì)性排斥;兩者共同制約普惠金融服務(wù)的可得性。王茜：《我國(guó)普惠金融發(fā)展面臨的問(wèn)題及對(duì)策》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2016年第8期。例如，截至2020年6月我國(guó)網(wǎng)民有9.4億人，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心：《第46次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，2020年9月29日。但由于人口基數(shù)較大，互聯(lián)網(wǎng)普及率才67.0%，仍有三成多未被覆蓋，有很多普惠金融需要涵蓋的對(duì)象尚沒(méi)有網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)功能齊全的智能手機(jī)，甚至都沒(méi)有可以上網(wǎng)的電腦。因此，首要重心仍是建設(shè)普惠金融基礎(chǔ)設(shè)施，這是發(fā)展普惠金融的必要條件，既包括硬件，也包括征信、支付、金融教育和協(xié)調(diào)溝通體系等軟件。

（3）資源分配和著力點(diǎn)有待明確。普惠性政策在實(shí)際操作中存在較大難度。一方面，在資源分配方面存在零和博弈。限定金融資源面向弱勢(shì)群體的特定流向，會(huì)導(dǎo)致另外群體遭遇福利損失等外在成本，造成“非帕累托改進(jìn)”。王穎、曾康霖：《論普惠： 普惠金融的經(jīng)濟(jì)倫理本質(zhì)與史學(xué)簡(jiǎn)析》，《金融研究》2016年第2期。如提高中小微企業(yè)融資的平等性和可得性，可能影響其他經(jīng)濟(jì)主體的金融可得性，會(huì)導(dǎo)致非普惠金融的尷尬局面。劉新宇、葛揚(yáng)、周凱：《大數(shù)據(jù)技術(shù)下的普惠金融及信用環(huán)境建設(shè)研究——邏輯反思與對(duì)策建議》，《新金融》2017年第7期。另一方面，在資源供需方面也存在零和博弈。悖論在于，為了照顧使用方，須壓低資金方回報(bào)，提高投資收益則非普惠性問(wèn)題更突出。陸磊：《普惠金融的悖論》，《新世紀(jì)周刊》2014年第7期。供給者是否有權(quán)獲得高收益？使用方是否有權(quán)獲得低成本融資？金融機(jī)構(gòu)是否有權(quán)決定籌資或放款的對(duì)象、價(jià)格？這意味著利益沖突，需要有三方當(dāng)事人所接受的游戲規(guī)則，即達(dá)成妥協(xié)，而非一方通吃。

3.尊重市場(chǎng)規(guī)律與政府關(guān)系平衡

慣性模式的改變需要過(guò)程，授信等涉及利率定價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)管控的業(yè)務(wù)在一段時(shí)間內(nèi)可能仍是焦點(diǎn)之一。有觀點(diǎn)認(rèn)為銀行經(jīng)營(yíng)者過(guò)于追逐利潤(rùn)、思想覺(jué)悟不高，這種情緒化或政治化的表達(dá)不能真正解決普惠金融面臨的問(wèn)題。潘功勝：《關(guān)于構(gòu)建普惠金融體系的幾點(diǎn)思考》，《上海金融》2015年第4期。普惠金融惠及對(duì)象往往交易成本高、利潤(rùn)貢獻(xiàn)度低，如外界僅強(qiáng)調(diào)責(zé)任義務(wù)，金融機(jī)構(gòu)會(huì)陷入維持盈利水平和履行社會(huì)責(zé)任的兩難，更難以取得平衡，致使內(nèi)在動(dòng)力不足。總之，普惠金融實(shí)踐面臨資本回報(bào)、監(jiān)管規(guī)則等多重約束，應(yīng)按照市場(chǎng)規(guī)律，始終秉承商業(yè)化可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的原則。

（1）收益和成本的辯證關(guān)系。盈利性是供給者決定進(jìn)入市場(chǎng)的主要考慮因素。小金額貸款成本高于大金額貸款，除非利率高于平均水平，否則無(wú)法覆蓋成本，供給不足和不確定性會(huì)限制其發(fā)展和持續(xù)性。國(guó)外普惠金融可持續(xù)發(fā)展的決定性成因之一是遵循成本收益的市場(chǎng)化原則，設(shè)計(jì)覆蓋成本的合理的產(chǎn)品價(jià)格。范秀紅：《國(guó)外普惠金融可持續(xù)發(fā)展對(duì)我國(guó)的啟示》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2014年第59期。如利率低于市場(chǎng)平均水平，金融機(jī)構(gòu)會(huì)因入不敷出而退出，貧困群體只能去非規(guī)范市場(chǎng)籌集資金;也會(huì)導(dǎo)致儲(chǔ)蓄收益降低，貧困群體的財(cái)產(chǎn)性收入降低，金融機(jī)構(gòu)也難得到資金為其提供產(chǎn)品。賈晉、肖建：《精準(zhǔn)扶貧背景下農(nóng)村普惠金融創(chuàng)新發(fā)展研究》，《理論探討》2017年第1期。外界不當(dāng)干預(yù)會(huì)擾亂市場(chǎng)秩序，阻礙普惠金融體系構(gòu)建。比如政府采取強(qiáng)制性措施限制信貸市場(chǎng)利率上限，表面上降低需求方成本，實(shí)際對(duì)資源配置產(chǎn)生顯著負(fù)面影響，如阻礙新的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入、加速原有主體退出（在全部市場(chǎng)，或是縮減偏遠(yuǎn)地區(qū)和成本較高市場(chǎng)的業(yè)務(wù)），導(dǎo)致供給減少或成本異化（降低收費(fèi)透明度、轉(zhuǎn)移費(fèi)用科目、出現(xiàn)尋租現(xiàn)象等），反而會(huì)妨礙真正需求者獲得金融服務(wù)，實(shí)際損害其利益。非常低的定價(jià)還可能帶來(lái)監(jiān)管套利，形成“二道販子”倒賣資金、內(nèi)外勾結(jié)的行為。國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)文字實(shí)錄》，中國(guó)政府網(wǎng)，2019年4月25日，http：//www.gov.cn/xinwen/2019zccfh/24/wzsl.htm。總之，追求盈利的同時(shí)未必不能對(duì)貧困群體等提供高質(zhì)量服務(wù)，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任也不必然能達(dá)到對(duì)這些群體服務(wù)的全面性、有效性。普惠金融需要考慮成本可擔(dān)而非不計(jì)成本，其盈利性需要形成良性示范效應(yīng)，吸引潛在的供給者進(jìn)入市場(chǎng)，夯實(shí)可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)。

（2）政府角色和作用的重要性。基于對(duì)86個(gè)國(guó)家2635個(gè)銀行樣本的分析，Ahamed等認(rèn)為普惠金融培育方式不當(dāng)是金融不穩(wěn)定的來(lái)源之一，也損害了消費(fèi)者的權(quán)益。Ahamed M. Mostak， Sushanta K. Mallick， “Is Financial Inclusion Good for Bank Stability？ International Evidence，” Journal of Economic Behavior & Organization， vol.157， 2019，pp.403～427.降低標(biāo)準(zhǔn)、向低質(zhì)量借款人過(guò)度授信影響組合質(zhì)量，最后只得吞咽金融脆弱直至不穩(wěn)定的苦果。H.Khan， “Financial Inclusion and Financial Stability： Are They Two Sides of the Same Coin？” Speech at Bancon， https：//www.bis.org/review/r111229f.pdf ， 2011，pp.1～12.因此，政府推行普惠金融需做足準(zhǔn)備工作、采取適合方法，否則成效可能很小，無(wú)法形成規(guī)模效應(yīng)，甚至在缺乏理論指導(dǎo)、盲目大范圍強(qiáng)行推動(dòng)下，會(huì)出現(xiàn)比金融排斥更棘手的困局。如泰國(guó)推行萬(wàn)銖鄉(xiāng)村基金計(jì)劃造成社會(huì)成本遠(yuǎn)高于收益，尼日利亞要求銀行提留收益以推行中小企業(yè)股權(quán)投資計(jì)劃，但項(xiàng)目鮮有問(wèn)津者;措施不當(dāng)或監(jiān)管不力甚至?xí)l(fā)危機(jī)，如2010 年印度小額貸款危機(jī)和2008 年美國(guó)次貸危機(jī)可視為發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家的普惠金融危機(jī)。星焱：《普惠金融的效用與實(shí)現(xiàn)：綜述及啟示》，《國(guó)際金融研究》2015年第11期;星焱：《普惠金融：一個(gè)基本理論框架》，《國(guó)際金融研究》2016年第9期。國(guó)內(nèi)例子例如以加強(qiáng)金融服務(wù)小微企業(yè)為目標(biāo)，要求既加信貸投放，又防控風(fēng)險(xiǎn)，還不得提高利率，不可能三角的三大約束無(wú)法同時(shí)滿足，金融機(jī)構(gòu)動(dòng)力受挫;甚至部分低息信貸假借政策支持名義，以小微信貸為通道，實(shí)際資金流向地方融資平臺(tái)和房地產(chǎn)市場(chǎng)。徐忠：《新時(shí)代改革要啃四個(gè)“硬骨頭”》，財(cái)新網(wǎng)，2017年11月16日，http：//m.topics.caixin.com/m/2017-11-16/101171512.html。因此，僅靠傳統(tǒng)、機(jī)械的行政施壓方式，無(wú)法激發(fā)金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)生動(dòng)力，難以取得實(shí)效，且更難持久。總之，需尊重市場(chǎng)主導(dǎo)和金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，普惠信貸業(yè)務(wù)應(yīng)按照正常流程發(fā)放，保證具有商業(yè)可持續(xù)性;同時(shí)，科學(xué)、合理的方案設(shè)計(jì)是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要保障，需要順應(yīng)客觀規(guī)律、預(yù)判各方反應(yīng)、降低連帶損失和副作用，以免執(zhí)行效果與目標(biāo)大相徑庭。

四、政策建議

基于此前分析討論，本文認(rèn)為，進(jìn)一步優(yōu)化和完善普惠金融的概念界定、關(guān)注要點(diǎn)、推進(jìn)方式等方面，有助于導(dǎo)引和支撐我國(guó)普惠金融實(shí)踐取得更為廣泛、深入、持久的效果。

1.正本清源，精準(zhǔn)界定名稱范圍

（1）從概念初衷出發(fā)明確名稱定義。如前文所述，普惠金融這一中文名稱可能會(huì)誤導(dǎo)實(shí)際操作，且易于與扶貧、小額信貸等概念相混淆。可供參照的是我國(guó)香港地區(qū)的用詞是“普及金融”，規(guī)避了前文“惠”的理解差異。從英文原意看，F(xiàn)inancial Inclusion是與Financial Exclusion（金融排斥）相對(duì)而言的，是指金融服務(wù)面向包含被傳統(tǒng)金融體系排斥在外的社會(huì)各類群體。金融排斥反映資本趨利避害的特性，加劇金融資源配置和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的失衡，但傳統(tǒng)的金融體系并不自發(fā)地具有糾偏的功能。在中文語(yǔ)義中，包容和排斥是一對(duì)反義詞，具有互補(bǔ)性，包容一詞也能更好地呼應(yīng)聯(lián)合國(guó)、世界銀行提出的愿景。因此，依據(jù)Financial Inclusion（或Inclusive Finance）概念本源，為了減少誤解以致造成目標(biāo)定位的偏離，建議在中文表述中將先前“普惠金融”統(tǒng)一改為“金融包容”或“包容性金融”的稱謂，糾偏概念理解不同引致的行為異化，強(qiáng)調(diào)從解決“排斥”這一根本問(wèn)題著手，不斷消除金融服務(wù)的不均衡，打破積貧積弱的惡性循環(huán)，逐步擴(kuò)大金融服務(wù)的廣度和深度。

（2）范圍界定和監(jiān)管預(yù)見性、統(tǒng)一性。從前述P2P等案例來(lái)看，要嚴(yán)格界定金融包容的經(jīng)濟(jì)行為或業(yè)務(wù)范圍，防止因其寬泛化和不嚴(yán)謹(jǐn)而產(chǎn)生輿論誤導(dǎo)、政策套利和消費(fèi)者欺詐等嚴(yán)重問(wèn)題。新興事物監(jiān)管介入的時(shí)間點(diǎn)、程度、范圍和模式需要有提前度、全面性、統(tǒng)一性和標(biāo)準(zhǔn)化。金融包容涉及領(lǐng)域眾多，新型模式即使在穿透底層后也可能處于跨界或交叉地帶，此前多頭監(jiān)管模式易出現(xiàn)監(jiān)管口徑、措施不一致或空白地帶。隨著銀行保險(xiǎn)綜合監(jiān)督管理機(jī)制的建立、機(jī)構(gòu)“三定方案”的實(shí)施，后續(xù)應(yīng)借助大數(shù)據(jù)、人工智能等監(jiān)管科技的力量，采用統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的模式覆蓋全口徑的金融包容領(lǐng)域。對(duì)于原有的非正規(guī)服務(wù)提供者，應(yīng)篩選后給予合格者從業(yè)資格、分步納入正規(guī)金融體系，根據(jù)其自身?xiàng)l件及業(yè)務(wù)性質(zhì)劃定業(yè)務(wù)范圍，進(jìn)行有效監(jiān)管。同時(shí)，鑒于不同的概念、領(lǐng)域應(yīng)有不同的做法，隨著金融包容理念的深化，還需要及時(shí)更新思維理念，采取適當(dāng)?shù)姆绞礁玫赝苿?dòng)包容性金融的發(fā)展。

2.先廣后精，明確首要著力方向

（1）解決不平衡不充分問(wèn)題的順序。金融包容立足點(diǎn)更高、視野更開闊、愿景更宏大，不僅指提升服務(wù)覆蓋面的廣度，也包括夯實(shí)高質(zhì)量服務(wù)的深度，難度也隨之加大，在著力解決好發(fā)展不平衡不充分這一制約滿足美好生活需要的過(guò)程中需要循序漸進(jìn)。首先，解決不充分問(wèn)題，從零和博弈到共同發(fā)展。無(wú)法對(duì)所有人有利的措施在推動(dòng)中會(huì)有阻力，如果僅通過(guò)損害其他群體的利益來(lái)實(shí)現(xiàn)普惠，制度設(shè)計(jì)難以實(shí)現(xiàn)有效性和可持續(xù)性。商鞅變法、改革開放等突破型改革的成功基礎(chǔ)之一就是做大蛋糕、共同發(fā)展，而非僅在存量中重新劃分、激化矛盾。因此，應(yīng)從人為制造成本承擔(dān)者和獲利者的強(qiáng)行轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)促進(jìn)共同發(fā)展，按照市場(chǎng)規(guī)律平衡不同主體間的利益訴求，通過(guò)政策引導(dǎo)優(yōu)化增量資源配置。其次，解決不平衡問(wèn)題，從單點(diǎn)突破到全線發(fā)力。為了更好地評(píng)估業(yè)務(wù)發(fā)展、真正促進(jìn)金融包容全面有效實(shí)施，要建立更為廣泛的評(píng)價(jià)體系，充分考量金融可得性、服務(wù)利用情況、服務(wù)質(zhì)量等方面。

（2）優(yōu)化業(yè)務(wù)包容性的切入點(diǎn)。金融包容要考慮受惠者的真實(shí)需要（need，而非want）、承受能力（如對(duì)貸款而言是償付能力），力圖和其需求、能力相匹配，警惕出現(xiàn)金融服務(wù)供給過(guò)度的情況。如有的群體客觀上確實(shí)沒(méi)有某些甚至大部分金融服務(wù)需求，花大代價(jià)提升對(duì)其金融服務(wù)覆蓋率的效率和效益事倍功半。以銀行服務(wù)為例，存（存款）、貸（貸款）、付（支付和匯劃）是傳統(tǒng)支柱領(lǐng)域。前文提及我國(guó)實(shí)踐中過(guò)度關(guān)注“貸”，既與國(guó)際上發(fā)展趨勢(shì)有差異、未能真正有效契合多數(shù)目標(biāo)群體的首要需求，也受限于現(xiàn)有技術(shù)和管理水平，不易產(chǎn)生實(shí)際效果。因此，應(yīng)主要先從存、付等門檻相對(duì)較低、受眾更廣泛的業(yè)務(wù)入手，特別是弱勢(shì)群體可獲得基本的金融服務(wù)，并且更加方便、快捷、低成本。

3.尊重規(guī)律，均衡有序持續(xù)推動(dòng)

（1）政府和市場(chǎng)各司其職。政府應(yīng)該界定自身角色、有所為有所不為，作為培育者負(fù)責(zé)引導(dǎo)、減少越位，在尊重市場(chǎng)客觀規(guī)律的前提下，提供有效的制度安排，通過(guò)規(guī)劃布局、組織協(xié)調(diào)、政策扶持、監(jiān)管和權(quán)益保護(hù)等培育和優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、緩解市場(chǎng)失靈，充分、有效和合理發(fā)揮政府作用。各金融機(jī)構(gòu)需要根據(jù)自身特點(diǎn)、任務(wù)目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)方式等，探索金融包容項(xiàng)下適合各自情況的商業(yè)模式，形成各有交叉和互補(bǔ)的分層、立體服務(wù)體系，在金融機(jī)構(gòu)、服務(wù)對(duì)象、業(yè)務(wù)品種之間既有一對(duì)一、一對(duì)多也有多對(duì)一，逐步提升覆蓋面和介入深度，從而實(shí)質(zhì)性地改善我國(guó)金融包容架構(gòu)。在金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和條件改善等根本性機(jī)制、老大難問(wèn)題解決上，政府部門需要和金融機(jī)構(gòu)、受惠對(duì)象以及社會(huì)群體和公眾一起去研究分析制約因素，在政策制度、配套措施上予以針對(duì)性支持;尤其應(yīng)該逐步建立待解決問(wèn)題清單及逐項(xiàng)結(jié)清的制度性、流程化機(jī)制安排，形成反饋、討論、解決問(wèn)題的良性循環(huán)。

（2）堅(jiān)持市場(chǎng)化原則。需要改變慣常的推進(jìn)方式，將考核、監(jiān)督的負(fù)面懲罰，轉(zhuǎn)換為鼓勵(lì)、激勵(lì)的正面引導(dǎo)，使得金融機(jī)構(gòu)自發(fā)、自愿地去推動(dòng)，在利己的同時(shí)利他，實(shí)現(xiàn)多方合作共贏。充分認(rèn)識(shí)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的盈利導(dǎo)向，正視而非回避提供金融包容服務(wù)的高成本，松綁機(jī)構(gòu)的自主定價(jià)權(quán)，承認(rèn)信貸業(yè)務(wù)中適當(dāng)高利率的合理性，確保收益覆蓋運(yùn)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)等成本。現(xiàn)有機(jī)構(gòu)可逐步通過(guò)擴(kuò)大吸收商業(yè)資金、降低經(jīng)營(yíng)成本、提高經(jīng)營(yíng)效率來(lái)獲得合理利潤(rùn)。當(dāng)市場(chǎng)環(huán)境改善吸引越來(lái)越多的機(jī)構(gòu)參與時(shí)，信息釋放和共享加速、信息產(chǎn)生成本得到分擔(dān)，信息不對(duì)稱的負(fù)外部性減弱、信息拼圖的正外部性加強(qiáng)有助于客戶全景圖像繪制;市場(chǎng)規(guī)模、容量和流動(dòng)性的增強(qiáng)，又壓低交易成本和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，擴(kuò)大金融服務(wù)覆蓋面，從而緩解市場(chǎng)失靈問(wèn)題。

總之，需繼續(xù)糾偏和優(yōu)化金融包容的定位和目標(biāo)，在符合市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律的基礎(chǔ)上，全面發(fā)揮政府和金融機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，強(qiáng)化有機(jī)互動(dòng)，從而建立起實(shí)質(zhì)重于形式的包容性金融發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)讓每個(gè)人都擁有平等獲得金融服務(wù)的權(quán)利的美好愿景。

作者單位：李政，吉林大學(xué)中國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究中心、經(jīng)濟(jì)學(xué)院;周科，吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

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