我國農村土地延包難點問題探析

郭振峰

[摘 要] 當前，我國即將面臨第三輪農村土地延包。為更好地穩定農村土地承包關系，維護廣大農民群眾的根本利益，現階段需要充分認識過去農村土地延包遺留的難點問題，認清農村的人地矛盾，通過政策調整和制度建設解決相關問題，以進一步推進農村三輪土地延包工作。基于此，本文重點探討我國農村土地延包的難點問題及解決策略。

[關鍵詞] 農村土地;延包;土地制度改革

[中圖分類號] F321.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）31-24-2

在農村，土地是農民生活的根本，是發展和壯大農業經濟必不可少的資源。按照我國法律規定，耕地的承包期限為30年，草地的承包期限為30～50年，林地的承包期限為30～70年，種植特殊林木的林地，經國務院林業行政主管部門批準，承包期可以延長，而且明確規定農村土地流轉期限不得超過承包期的剩余期限。我國農村土地家庭承包經營責任制在過去40余年已經進行2輪。第二輪承包期將于2024年結束，因此三輪土地延包工作推進迫在眉睫。按照《中華人民共和國土地管理法》，當前農村土地存在多種形式并存的局面，如機動地、自留地、宅基地、村留地等[1]。以上這些土地類型都屬于合法土地，有一定的法律依據，但在使用和經營過程中由于缺乏土地承包程序的問題，導致農村土地承包糾紛頻發。研究農村土地延包難點問題對于進一步確定合理、規范的農村土地承包流程和三輪延包后解決土地承包糾紛問題有著重要的意義。

1 我國農村土地承包矛盾突出的原因

1.1 農村土地延包政策未落實

我國法律雖然明確規定了農村土地延包期限，但是實際上部分農村未落實明確的土地延包期限，導致農村土地承包期限不穩定，給農民造成一定的擔憂。當前，部分村集體采用5～10年的土地調整制度，頻繁的調整不利于農民長遠規劃、利用土地。這種情況一方面不利于農業經濟效益的提升，另一方面導致調整過程中土地使用權糾紛增多。

1.2 農村土地流轉合同不規范

在法制社會時期，土地流轉合同就是治理農村土地糾紛的主要依據。由于過去土地承包中許多村集體在分配土地或土地流轉時未簽訂合同，多以口頭的形式確定，在頻繁的村委會人員更換情況下，導致土地糾紛遺留問題增多且長期無法得到解決。

1.3 農村土地配置不均

農村人口在不斷的新增或新減，部分家庭基本維持家庭成員數量穩定，還有部分家庭人員數量變化較大。在這種情況下，出現了農村土地配置不均的問題。部分家庭的土地長期閑置，而部分家庭卻沒有土地耕種。村委會在這種情況下將一些機動地、宅基地進行分配，結果出現了土地重復分配引發的土地糾紛問題[2]。

1.4 農村部分土地承包缺乏承一書一證

農村土地承包是一項長期的政策，在有效的承包期內承包家庭成員對土地具有使用權和繼承權。在過去的農村土地延包中，部分村未及時頒發土地承包的一書一證，導致土地關系不明或土地被他人占用后無法得到及時的補償，或無法保護自己的合法利益。

2 我國農村土地延包的難點

2.1 如何穩定承包關系

穩定農民對土地的承包關系是鼓勵農民充分利用土地發展農業經濟的前提。國家雖明確規定了土地延包30年不變的政策，但實際各村莊土地承包期限的不統一嚴重影響著農民長期承包土地的穩定性。這也是農村土地三輪延包是否應調整承包期限的重點問題。如果調整，應如何調整，才能最大限度地保護農民群體的根本利益值得思考。

2.2 如何解決人地關系

目前，許多村莊存在人地分配不均的問題，該問題也是土地三輪延包面臨的一個大問題。如果單純以人口為依據，則會忽略人口生產力的問題，導致土地資源浪費。如果不以人口為主，該如何實現公平的土地分配值得思考。

2.3 如何調整延包政策

當前，隨著我國城鎮化和城市化進程的加快，農村土地的實際使用率大幅降低，特別是耕地的棄荒率持續走高。在農村土地三輪延包下，如果繼續延續過去的30年延包期限和減人不減地的政策，雖然會穩定部分農民的心，促進農民生產力的提升，但是同時面臨土地分配后較長一段時間內農村人口結構變化情況下土地使用情況無法得到調整的問題。因此，是否調整三輪土地延包政策及如何調整是三輪土地延包方面應討論的重點問題[3]。

3 我國農村土地經營權流轉存在的問題

3.1 農村土地經營權流轉程序不規范

當前，我國農村土地經營權流轉缺乏規范的流程和法律依據，因此導致承包期內土地流轉產生的矛盾無法得到及時解決。在農村城鎮化建設中，農村土地涉及商用建設占地，缺乏土地經營權流轉規范化流程會引發商用占地后賠償糾紛問題。此外，部分地區存在當地政府強占農民土地的情況。農民則因為不懂法律和沒有流轉經營合同而無法得到相應的用地補償。

3.2 農村土地流轉經營方式單一

我國《中華人民共和國農村土地承包法》第三十二條規定，家庭承包的土地可依法進行轉包、出租、互換、轉讓或其他形式流轉。當前我國農村土地實際的流傳方式以轉包為主，且轉包缺乏規范的合同，多以口頭的形式確定。土地流轉經營方式單一導致部分農村土地資源閑置或棄為荒地。這與我國穩定農民與土地長期的使用關系的初衷相悖，無法高效利用農村土地，不利于農業經濟發展壯大。

3.3 農村耕地補償制度不完善

在農村土地糾紛的大部分案件中，涉及土地補償的案件所占比例較大，這與缺乏完善的農村耕地補償制度有著不可分割的關系。補償制度是農民在依法承包土地期限內有序實施土地流轉的重要保障。農村土地的長期承包者是土地經營的主體，如果三輪延包中未能完善土地補償制度，長期承包者將擔心無法得到補償而停止短期的土地流轉，造成土地資源嚴重浪費。

4 我國農村土地延包方案及問題解決策略

4.1 三輪延包方案

2019年11月，黨中黨、國務院發布了《中共中央 國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》（以下簡稱《意見》）。按照該意見，二輪土地承包期限再延長30年，這說明三輪土地延包的期限不變。在此基礎上，適度調整農村土地流轉經營管理的相關政策及管理辦法。《意見》指出，各地區在開展農村土地延包工作時，要因地制宜地制定政策及管理辦法，具體問題具體分析，分類發布治理政策。土地延包依舊要檢查農村土地國家所有、村集體使用的基本權利和義務。按照我國農村土地承包經營權流轉管理辦法，三輪延包方案參考如下：①檢查“三權分置”;②完善永佃權相關人的權利與義務規定;③補充特殊情況延長和收回土地使用權的管理制度;④完善農村土地承包的流程及法律規定;⑤在村民自愿的基礎上依法重新分配土地。

我國農村土地資源和人口資源差異化較大，農村土地延包需要因地制宜地實施政策。農村土地繼續延續“三權分置”，有助于增加土地延包和經營管理的靈活性，避免土地延包一刀切導致的頑固性問題。永佃權能有效保證農村土地國有權，這是農村土地根據社會發展變化實施土地制度改革的前提條件。明確用佃權相關人的權利與義務，為制定地方性土地承包管理辦法提供管理依據。過去土地延包的矛盾問題多表現出特殊問題與一般農村土地管理辦法之間的矛盾，增加特殊的管理辦法同樣是為了增加農村土地流轉經營管理的靈活性，有效通過仲裁解決農村土地糾紛案件。

4.2 農村土地延包問題的解決策略

一是嚴格按照規定程序組織土地延包及流轉經營，二是鼓勵和支持多種方式的土地流轉經營，三是規范占地流程和完善補償制度，四是成立農村土地流轉經營指導小組。

過去農村土地承包由于缺乏規范合同、證件辦理的法律程序等，導致農村土地承包者、經營者權利及利益不明確，導致農民群眾的土地合法權益難以得到保障。三輪土地延包政策實施時將農村土地承包、流轉經營、占地補償等相關的內容法律化、制度化，將為農村土地管理提供法律依據，為解決相關的土地糾紛提供法律依據。這對于更加規范地開展土地延包和保護農民土地意義重大。

5 結語

每一位農民都應享受農村土地延包的利益，這是三輪土地延包中需要重視和解決的根本問題。因此，制定規范的農村土地延包流程，確定土地分配方案，進一步明確和細化土地承包及流轉經營的準確期限，從政策和制度上向未享受到土地承包利益的農民傾斜，縮小農村土地延包的土地資產利益差異，才能切實保證每位農民的利益，使三輪土地延包更加公平化和合理化。

參考文獻

[1]陳小君，陸劍.論我國農村集體經濟有效實現中的法律權利實現[J].中州學刊，2013（2）：52-55.

[2]賀璞.農村土地確權問題研究[D].武漢：華中師范大學，2016.

[3]劉睿.農村土地確權問題研究[D].南昌：南昌大學，2016.