經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付問題研究

摘? ?要：財政轉(zhuǎn)移支付是在財稅領(lǐng)域完善中央與地方關(guān)系的重要制度安排，通過對經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)進行資源調(diào)配，基本穩(wěn)定了財政收支、縮小了區(qū)域經(jīng)濟差距、實現(xiàn)了公共服務(wù)均等化。本文將研究視角聚焦于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，以寧夏為例，探討欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付的特征，找出了目前欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付存在的構(gòu)成不合理、均衡性資金比重有待提高、資金使用效果難以準(zhǔn)確評價等問題，提出了加強欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政自身建設(shè)、優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付類型、完善轉(zhuǎn)移支付評價制度等對策建議。

關(guān)鍵詞：財政;轉(zhuǎn)移支付;欠發(fā)達(dá)地區(qū);均等化

中圖分類號：F240? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標(biāo)識碼：B? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-0017-2020（10）-0085-06

一、引言

（一）研究背景

財政體制改革中的核心問題是建立現(xiàn)代化的財政制度，而現(xiàn)代財政制度的確立不僅需要一個透明的預(yù)算管理制度、科學(xué)完備的稅收體系，一個財力和支出責(zé)任相匹配的財政體制也至關(guān)重要。自1994年分稅制改革實施以來，財政收入不斷向上集中，2002年所得稅改革進一步集中中央財政收入，中央政府在集中財力的同時，相對的向地方政府下放財政支出責(zé)任，地方政府特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府嚴(yán)重依賴中央轉(zhuǎn)移支付。

總體來看，財政轉(zhuǎn)移支付已成為國家?guī)椭钒l(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展最重要的財政經(jīng)濟政策。實踐證明，國家對欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付政策的傾斜，對加快欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，保障欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會事業(yè)的正常發(fā)展，均衡和縮小欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的財力差異起到了重要的作用。但同時也要看到，在構(gòu)建和諧社會和全面建成小康社會的進程中，欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付還存在一些較為突出的問題，需要結(jié)合欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展實際進行評估和完善。

（二）文獻綜述

由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，欠發(fā)達(dá)地區(qū)財力失衡問題突出。相關(guān)研究表明，通過轉(zhuǎn)移支付進行政府間的財力分配可以有效緩解財力失衡，促進欠發(fā)達(dá)地區(qū)財力均等化。戴平生和陳壯（2015）通過結(jié)構(gòu)分解法分析2001-2012年我國省域轉(zhuǎn)移支付對地方財力均等化產(chǎn)生了積極的均等化效果，且均等化效果不斷增強，在轉(zhuǎn)移支付的水平和垂直兩個方面均產(chǎn)生了積極的效應(yīng)。賈雪俊和岳希明（2015）通過基尼系數(shù)分解的方法對我國轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng)進行了分析，分析得出一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付在資金分配過程中向欠發(fā)達(dá)地區(qū)進行了傾斜，具有財力均等化效應(yīng)。段曉紅（2016）提出在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支付現(xiàn)狀中，受地方支出偏好的影響，欠發(fā)達(dá)地區(qū)財力明顯增長，但是公共服務(wù)水平并未同步增長。因此在促進欠發(fā)達(dá)地區(qū)財力均等化的過程中應(yīng)該綜合專項轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)勢，加大一般性轉(zhuǎn)移支付。

（三）我國財政轉(zhuǎn)移支付的形式

1.稅收返還和體制性補助。主要包括增值稅、消費稅和所得稅返還、成品油價格和稅費改革返還以及原體制補助。稅收返還和體制補助兩種轉(zhuǎn)移支付形式是為了緩解地方財政在過渡期收不抵支的狀況，因此屬于特定歷史條件下的轉(zhuǎn)移支付形式。

2.一般性轉(zhuǎn)移支付。一般轉(zhuǎn)移支付是指沒有特定用途的轉(zhuǎn)移支付，在地方政府發(fā)生資金缺口時使用更靈活，這種轉(zhuǎn)移支付形式也是中央政府現(xiàn)階段提倡的轉(zhuǎn)移支付形式。

3.專項轉(zhuǎn)移支付。專項轉(zhuǎn)移支付是按照政府間的支付責(zé)任劃分，由上級政府對承辦委托事務(wù)、共同事務(wù)以及符合上級政府政策導(dǎo)向事務(wù)的地方政府所給予的補助。專項轉(zhuǎn)移支付在實現(xiàn)中央政府意圖、調(diào)控地方政府行為方面發(fā)揮了重要的作用。

二、中央對欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀——以寧夏為例

（一）中央轉(zhuǎn)移支付比重逐年增長，近年來增速有所加快

自分稅制實施以來，中央不斷加大對地方政府的轉(zhuǎn)移支付力度，西部大開發(fā)實施以后更是將政策向西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。1994-2018年間（見圖1），中央對寧夏財政轉(zhuǎn)移支付從15.01億元增加到861億元，以平均每年11.2%的速度增長了近57倍。2001、2017年寧夏轉(zhuǎn)移支付收入增長最快，與西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施和黨的十七大報告提出“提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，加大公共服務(wù)投入”的政策相關(guān)。

（二）地方財政收支缺口較大，對中央轉(zhuǎn)移支付依賴程度較高

分稅制改革以后，寧夏地方公共財政收入和支出明顯增加，支出的增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于收入的增速，收支兩條折線之間差距逐步擴大（見圖2）。寧夏公共預(yù)算支出對中央轉(zhuǎn)移支付的依賴度1始終保持高位。說明這些年寧夏地方財政對轉(zhuǎn)移支付的依賴雖略有下降，但總體程度仍然較高，有超過一半的財政支出都來源于中央轉(zhuǎn)移支付，中央通過較大幅度的政策傾斜，進一步穩(wěn)定了寧夏財政收支。

（三）轉(zhuǎn)移支付收入占GDP比重較低

一般公共預(yù)算收入占GDP的比重越高，意味著政府擁有相對豐富的財政資源和強大的宏觀調(diào)控能力，可以為居民提供更多的公共產(chǎn)品和服務(wù)。1994-2018年間，寧夏一般公共預(yù)算收入占GDP比重的平均值為27.2%，其中，地方公共預(yù)算收入占8.9%，中央轉(zhuǎn)移支付占18.3%（見圖4）。地方財政收入占GDP比重從1994年的5.3%提高到2018年的12.0%，期間雖有波折，但總體呈現(xiàn)增長態(tài)勢，表明地方財政參與社會資源分配的能力正逐步提高。寧夏受自然環(huán)境影響，第二三產(chǎn)業(yè)占比相對偏低，一般公共預(yù)算收入占GDP的比重較低，且絕大份額都是中央轉(zhuǎn)移支付占比數(shù)。

（四）中央轉(zhuǎn)移支付促進了公共服務(wù)發(fā)展

寧夏作為西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展緩慢、基礎(chǔ)設(shè)施落后、民生水平總體不高。1994-2018年間，寧夏地方公共財政支出以平均每年20.28%的速度大幅增長（見圖5）。從2008-2018年間的地方公共財政支出投向來看，寧夏地方財政支出主要用于保障民生、基礎(chǔ)公共服務(wù)建設(shè)和重點項目建設(shè)等領(lǐng)域。其中投向教育、醫(yī)療、社會保障就業(yè)等民生支出從2008年的165.35億元增長到2018年的820.3億元，支出規(guī)模增長了近5倍。近年來，寧夏充分發(fā)揮財政政策和資金的撬動作用，投入巨大財力致力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，而這些財力的投入都離不開中央轉(zhuǎn)移支付的支持。

（二）明晰各級政府財權(quán)與事權(quán)，理順中央與地方財政關(guān)系

在公平為主、效率為輔的原則下，明確中央政府和地方政府的職能范圍，將支出責(zé)任重心適當(dāng)上移中央，將管理及執(zhí)行重心適當(dāng)下放地方。適當(dāng)加大中央對地方的轉(zhuǎn)移支付力度，補足地方政府履行事權(quán)存在的財力缺口。同時，進一步發(fā)揮省級政府財力下移的主導(dǎo)地位，注重欠發(fā)達(dá)地區(qū)省級政府在財力二次分配中的下移作用，把中央下達(dá)給省級政府的轉(zhuǎn)移支付和稅收分成集中的收入，以轉(zhuǎn)移支付形式重新向下分配，對轄內(nèi)相對富裕的縣“多收少轉(zhuǎn)”，對貧困縣“少收多轉(zhuǎn)”，最大限度地實行省內(nèi)各縣的均衡發(fā)展。

（三）優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付類型，進一步推進地區(qū)財力均衡

繼續(xù)穩(wěn)定并提高以均衡地區(qū)財力為主要目標(biāo)的一般轉(zhuǎn)移支付，尤其是均衡性轉(zhuǎn)移支付的比重，降低具有“逆均等化”的稅收返還資金比例，嘗試改變稅收返還和基數(shù)核定辦法，逐步并入一般轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)籌管理，加強一般轉(zhuǎn)移支付均衡地方財力的作用。針對專項轉(zhuǎn)移支付資金存在種類過多、重復(fù)使用、交叉管理等問題，整合專項轉(zhuǎn)移支付資金，充分發(fā)揮資金合力，提高專項轉(zhuǎn)移支付資金使用效益。

（四）構(gòu)建轉(zhuǎn)移支付績效評估機制，完善轉(zhuǎn)移支付評價制度

建立一套科學(xué)合理的績效評價與考核評估體系，在轉(zhuǎn)移支付資金分配過程中充分考慮地方政府資金的使用效率，將部分資金以激勵性轉(zhuǎn)移支付形式分配。同時，指導(dǎo)各地完善省以下轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管制度，接受社會監(jiān)督。建立可執(zhí)行、可操作的省以下轉(zhuǎn)移支付，尤其是專項轉(zhuǎn)移支付績效管理制度，建立量化指標(biāo)，通過合理有效的獎懲機制提高基層財政的積極性，保障資金使用效率。

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A Study on the Problem of Financial Transfer Payment in Underdeveloped Areas

——A Case of Ningxia Province

LIANG Huan

（Guyuan Municipal Sub-branch PBC， Guyuan Ningxia 756000）

Abstract：Financial transfer payment is an important institutional arrangement to improve the relationship between the central and local governments in the field of finance and taxation， through the allocation of resources in underdeveloped areas，it has basically stabilized the fiscal revenue and expenditure，narrowed the regional economic gap，and realized the equalization of public services.This thesis focuses on the underdeveloped areas，taking Ningxia province as an example，discusses the characteristics of financial transfer payment in underdeveloped areas，and finds out some problems，such as unreasonable composition of financial transfer payment in underdeveloped areas，the proportion of balanced funds needs to be improved，and the effect of the use of funds is difficult to be accurately evaluated. This paper puts forward some countermeasures and suggestions，such as strengthening the financial self-construction of the underdeveloped areas，optimizing the type of transfer payment，perfecting the evaluation system of transfer payment and so on.

Keywords：transfer payment;underdeveloped areas;equalization

責(zé)任編輯、校對：王兆華

收稿日期：2020-08

作者簡介：梁歡（1983.9-），男，寧夏固原人，本科，經(jīng)濟師，現(xiàn)供職于中國人民銀行固原市中心支行。

注：本文為作者觀點，文責(zé)自負(fù)。