高標準農(nóng)田建設(shè)瓶頸及破解途徑研究

姚士桐 王寧 葉晨 翟海良 李墚 沈志昂 黃明龍 閆華文

摘要：2018年國務(wù)院機構(gòu)改革后，高標準農(nóng)田建設(shè)管理統(tǒng)一由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責，解決了多年來“多頭”管理的問題，理順了項目管理體制。從2019-2020年度基層（縣、鎮(zhèn)）項目申報、建設(shè)、管理等實際運作的情況來看，也暴露出了一些亟待解決的問題。本文通過分析歷年來浙江省海寧市高標準農(nóng)田建設(shè)情況，總結(jié)、梳理高標準農(nóng)田建設(shè)的主要制約因素，并借鑒國內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域的成果，著重于基層建設(shè)管理的視角，以改革的思路探索破解高標準農(nóng)田建設(shè)瓶頸的有效途徑。

關(guān)鍵詞：高標準農(nóng)田 建設(shè)瓶頸 破解途徑

*基金項目：海寧市財政學會研究課題：高標準農(nóng)田建設(shè)瓶頸及破解途徑研究（課題編號：020）。

建設(shè)高標準農(nóng)田，是保障國家糧食安全的戰(zhàn)略部署，是鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力、保障國家糧食安全的關(guān)鍵舉措，是推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實加強高標準農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全保障能力的意見》提出，“到2022年，建成10億畝高標準農(nóng)田，以此穩(wěn)定保障1萬億斤以上糧食產(chǎn)能；到 2035年，通過持續(xù)改造提升，全國高標準農(nóng)田保有量進一步提高，不斷夯實國家糧食安全保障基礎(chǔ)”[1]。2018年國務(wù)院機構(gòu)改革將相關(guān)部門的農(nóng)田建設(shè)管理職責進行整合，列入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門職責，對高標準農(nóng)田建設(shè)項目實行統(tǒng)一管理，管理體制得以進一步理順。但從浙江省海寧市一年多來高標準農(nóng)田建設(shè)管理的實踐看，尚有不少具體政策未到位、不夠明確或不夠完善，亟待以改革的思路，探索破解高標準農(nóng)田建設(shè)瓶頸的有效途徑。

一、“十二五”以來海寧市高標準農(nóng)田建設(shè)概況

（一）項目面積與數(shù)量

經(jīng)內(nèi)業(yè)核實和外業(yè)調(diào)查，“十二五”以來海寧市共實施高標準農(nóng)田建設(shè)項目122個（不含2019年度項目），共計建成高標準農(nóng)田54.95萬畝，分別由原財政部門（農(nóng)發(fā)辦）、國土部門和水利部門組織實施。122個高標準農(nóng)田建設(shè)項目按不同類別可分為認定類、提升類和建設(shè)類等3種，其中，認定類6個、提升類50個、建設(shè)類66個。通過系統(tǒng)數(shù)據(jù)比對、扣除不同部門項目重疊區(qū)域（13.9萬畝）及建設(shè)占用面積（0.67萬畝），實際建成高標準農(nóng)田40.38萬畝。海寧市歷年建設(shè)的高標準農(nóng)田面積詳見圖1，圖中“年度”為高標準農(nóng)田建設(shè)項目立項年度。

（二）項目建設(shè)規(guī)模

“十二五”以來海寧市高標準農(nóng)田建設(shè)項目共計122個，從單個項目建設(shè)面積來看，項目建設(shè)規(guī)模總體偏小。據(jù)統(tǒng)計，項目面積小于等于500畝項目有43個，占總項目數(shù)的35.25%；面積小于等于3000畝有65個，占項目總數(shù)的53.28%；面積小于等于5000畝有81個，占項目總數(shù)的66.40%。

（三）資金投入

據(jù)對“十二五”以來海寧市122個高標準農(nóng)田建設(shè)項目統(tǒng)計分析，財政部門（農(nóng)發(fā)）建設(shè)高標準農(nóng)田9.5萬畝，項目共計10個，總投資16558.04萬元，畝均投入1731.44元，最低畝均投入1421.53元，最高畝均投入1923.08元；水利部門建設(shè)高標準農(nóng)田7.38萬畝，項目共計3個，總投資9118.72萬元，畝均投入1245.74元，最低畝均投入1128.50元，最高畝均投入1383.16元。國土部門建設(shè)高標準農(nóng)田38.07萬畝，項目共計109個，總投資28183.68萬元，其中：認定類項目6個，畝均資金投入1737.99元，最低畝均投入937.50元，最高畝均投入5223.76元；提升類50個，畝均資金投入567.02元，最低畝均投入110.88元，最高畝均投入973.72元；建設(shè)類項目53個，畝均資金投入1798.50元，最低畝均投入323.16元，最高畝均投入8397.34元。不同部門立項建設(shè)的高標準農(nóng)田項目，其主要資金來源均為財政資金，其中：財政部門（農(nóng)發(fā)）、水利部門項目由中央、省級和縣級財政資金組成，國土部門項目資金全部為縣級財政投入。高標準農(nóng)田建設(shè)項目資金投入情況詳見表1。

（四）項目建設(shè)管理模式

主管部門不同，管理模式各異。由原財政部門（農(nóng)發(fā)辦）組織實施的項目有10個，其項目管理由鎮(zhèn)（街道）負責，財政部門（農(nóng)發(fā)辦）主要負責項目監(jiān)管與資金管理。水利部門組織實施的項目有3個，項目管理委托中介機構(gòu)，資金管理由業(yè)主單位（市水利局下屬公司）負責。國土部門組織實施有109個（不含認定類項目），其項目、資金管理均由鎮(zhèn)（街道）負責。

二、海寧市高標準農(nóng)田建設(shè)項目面臨的主要瓶頸

（一）項目立項受制于高標準潛力圖，難于充分發(fā)揮項目效益

國務(wù)院機構(gòu)改革前，財政（農(nóng)發(fā)）、國土和水利等部門根據(jù)各自的規(guī)劃和規(guī)定，組織開展項目申報、立項、實施和竣工驗收等工作，除國土部門外，其他部門建設(shè)的高標準農(nóng)田項目均未上圖入庫。機構(gòu)改革后，從2019年度開始高標準農(nóng)田建設(shè)項目統(tǒng)一由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理，新建項目選址必須根據(jù)高標準農(nóng)田潛力分布圖確定項目范圍，并明確項目“四至”坐標范圍，且不與歷年所建項目重疊。從海寧市高標準農(nóng)田建設(shè)潛力圖來看，項目區(qū)均由零星分布的小塊耕地組成，難于集中連片，可建設(shè)資源碎片化嚴重，其原因是集中連片的田塊均已由原財政（農(nóng)發(fā)）、國土和水利等部門建成高標準農(nóng)田。如2020年度海寧市丁橋鎮(zhèn)諸橋高標準農(nóng)田建設(shè)項目，項目區(qū)涉及海潮村、諸橋村和永勝村等3個行政村，可建設(shè)潛力3996.60畝，由90塊田塊組成，平均每塊面積44.41畝，最大327.78畝，最小1.61畝，其中小于10畝有41塊，占45.56%；小于20畝有53塊，占58.89%；小于55畝有72塊，占80%。

由于田塊分布零散，且田塊面積小，導致項目工程（渠道、道路、泵站等）無法合理布局，難以和周邊工程銜接配套，特別是灌排工程更難以與周邊灌排體系、水系對接，也不利于項目經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益的發(fā)揮和資金績效的提高。

（二）地方財政投入政策不明確，配套資金投入相對不足

對照原國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標準農(nóng)田財政資金的投入標準，現(xiàn)行高標準農(nóng)田建設(shè)項目中央資金投入由畝均600元提高到1000元，省級財政資金由畝均600元調(diào)整到200元。由于對縣級財政資金投入缺少明確規(guī)定，參照原標準（省財政資金50%）按畝均300元投入，2019年度、2020年度高標準農(nóng)田建設(shè)項目畝均總投入均為1500元（均為財政資金）。從歷年財政資金投入情況來看，在不考慮物價上漲因素的情況下，目前項目財政資金投入已呈下降趨勢，特別是省級財政資金調(diào)減幅度較大。海寧市2012-2018年農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標準農(nóng)田建設(shè)項目畝均財政資金投入見表2。

（三）工程管護機制不健全，難于發(fā)揮工程長期效益

據(jù)研究，在高標準農(nóng)田建設(shè)項目建設(shè)的公益性實體工程中，渠道、道路工程破損最為嚴重，橋梁、泵站、生態(tài)護岸等破損極少；在設(shè)計年限內(nèi)，渠道、道路工程破損程度主要取決于工程管護質(zhì)量，與使用年限無關(guān)[2]。由此可見，工程效益的正常發(fā)揮主要取決于管護質(zhì)量。據(jù)統(tǒng)計，海寧市122個高標準農(nóng)田建設(shè)項目均簽訂了工程管護移交協(xié)議，但僅有13個項目落實工程管護經(jīng)費，占總項目數(shù)10.66%。從實際管護情況來看，雖然簽訂了工程管護移交協(xié)議，明確了工程后續(xù)管護職責，但由于缺少剛性考核機制、監(jiān)督機制和經(jīng)費保障機制，管護責任、管護措施難于落到實處。因管護措施不到位造成的工程損壞常有發(fā)生，導致工程在設(shè)計使用年限內(nèi)不能正常使用，工程效益得不到長期、充分發(fā)揮。

三、破解高標準農(nóng)田建設(shè)項目瓶頸的途徑與方法

（一）打破“高標準農(nóng)田潛力圖”限制，按“缺啥補啥”原則確定項目區(qū)

針對項目申報受制于自然資源部門的“高標準農(nóng)田潛力圖”，致使項目工程布局不合理，道路、灌排系統(tǒng)難以與周邊配套，項目效益得不到充分發(fā)揮等問題，應(yīng)對標浙江省“努力成為新時代全面展示中國特色社會主義制度優(yōu)越性的重要窗口”的新目標新定位和高質(zhì)量發(fā)展的要求，允許項目區(qū)突破高標準農(nóng)田潛力圖范圍，將使用5年以上（含5年）高標準農(nóng)田項目（特別是原國土部門提升類項目）列入建設(shè)范圍，進行“補缺達標”。對于已建設(shè)過高標準農(nóng)田的區(qū)域，按“照填平補齊”“缺啥補啥”的原則安排工程建設(shè)，考慮到全國高標準農(nóng)田項目建設(shè)的不平衡性和中央資金分配的公平性，其所需建設(shè)資金建議由地方財政（省級、縣級）安排。

（二）探索完善多方投入機制，進一步提升高標準農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量

目前海寧市高標準農(nóng)田畝均投入為1500元，其中：中央財政資金1000元，省級財政資金200元，海寧市財政資金300元。近年來，建筑材料價格持續(xù)上漲，勞動用工等成本不斷增加。以工程主要建材水泥價格為例，2020年1月平均水泥價格指數(shù)比2015年同期相比上漲66.72%（近5年水泥價格指數(shù)走勢見圖3）。目前，按照畝均1500元的投入，對照《高標準農(nóng)田建設(shè)通則》（GB/T 30600-2014）要求，會導致項目部分區(qū)域無法達到標準的建設(shè)要求，形成所謂的“核心區(qū)”和“輻射區(qū)”[3]。為此，必須探索完善多方投入機制，加大資金投入力度。

在資金投入上，要加強資金整合力度，特別是加強糧食生產(chǎn)功能區(qū)和土地全域整治項目的資金整合力度；提高地方財政資金（省級、縣級）的配套力度，鑒于高標準農(nóng)田建設(shè)的公益屬性，其主要投入應(yīng)由各級財政負擔。對于浙江這樣土地資源“小”省、經(jīng)濟“強”省而言，保障糧食安全的關(guān)鍵措施是提高單產(chǎn)，而高標準農(nóng)田建設(shè)是提升糧食單產(chǎn)的前提和基礎(chǔ)，所以更加應(yīng)該且有條件加大對高標準農(nóng)田的資金投入。參照原國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標準農(nóng)田建設(shè)項目地方財政資金投入比例，建議將省級財政資金提高到1000元/畝，縣級財政資金提高到500元/畝。在提高地方財政資金投入比例的同時，積極探索新型投入機制，發(fā)揮財政資金的杠桿作用，通過貼息、財政補助等方式，吸引、撬動社會資本投入，鼓勵、引導受益對象、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織籌資投勞。

（三）建立工程長效管護制度，充分發(fā)揮項目長期效益

工程長效管護制度建立應(yīng)體現(xiàn)“建管并重”和“誰受益、誰負責”的原則，明確縣、鎮(zhèn)、村三級建后管護工作職責，落實工程管護經(jīng)費，并將工程管護納入相關(guān)考核，以確保項目持續(xù)發(fā)揮效益。

縣級人民政府應(yīng)根據(jù)上級相關(guān)規(guī)定制定工程管護辦法，落實工程管護經(jīng)費，將工程管護列入縣級人民政府對鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）年度工作考核。工程管護經(jīng)費列入縣級財政年度預算，工程管護經(jīng)費按“定額計費、節(jié)約歸已、超支自負”的原則分配，同時鼓勵通過多種渠道籌集管護經(jīng)費，建立多元化投入機制；應(yīng)將工程管護納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績、糧食安全責任制和耕地保護目標責任制等考核。鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）應(yīng)切實履行對工程管護主體的監(jiān)管職責，工程竣工后及時做好資產(chǎn)移交，根據(jù)受益范圍和受益對象合理確定工程管護主體，落實工程管護職責，并做好對工程管護主體的日常監(jiān)管工作，積極探索市場化管理模式。各工程管護主體（受益村、農(nóng)戶）應(yīng)根據(jù)有關(guān)管護標準和要求，做好工程日常管護工作。

參考文獻：

[1]國務(wù)院辦公廳.《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實加強高標準農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全保障能力的意見》.[N/OL].政府網(wǎng). http：//www.gov. cn/zhengce/content/2019-11/21/content_5454205.htm.

[2]姚士桐，李墚，詹燕.農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工程管護經(jīng)費分配政策研究[J].當代農(nóng)村財經(jīng)，2018.12：26-28.

[3]姚士桐，王寧，詹燕等.海寧市高標準農(nóng)田建設(shè)現(xiàn)狀及建管模式研究[J].當代農(nóng)村財經(jīng)，2019.11：46-48.